存量規(guī)劃兩種手段的比較

楊美青

摘要：隨著城市化的快速推進(jìn)，城市發(fā)展空間緊束，存量開發(fā)已經(jīng)成為解決土地供應(yīng)短缺的主要手段。通過整理城市更新和土地整備大方向的趨同性和實施的差異性，更好的理解目前存量規(guī)劃的兩種手段。

Abstract： With the rapid development of urbanization， urban development space is tight， and stock development has become the main means to solve the shortage of land supply. By sorting out the convergence of the general direction of urban renewal and land reconditioning and the difference of implementation， we can better understand the two means of current inventory planning.

關(guān)鍵詞：存量規(guī)劃;城市更新;土地整備

Key words： inventory planning;urban renewal;land reconditioning

中圖分類號：TU984 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2020）01-0076-03

0 ?引言

縱觀世界城市發(fā)展的歷史，新增建設(shè)用地擴張到一定階段時，因歷史、自然、人為等諸多原因會造成舊城市某片區(qū)土地利用率低、空間格局不合理、人居環(huán)境不適宜等諸多問題，難以滿足城市的可持續(xù)發(fā)展。城市有發(fā)展，就必然有增量;城市有歷史，就會形成存量。隨著土地供應(yīng)短缺情況的加劇，增量規(guī)劃轉(zhuǎn)向存量規(guī)劃已經(jīng)成為必然。

概括來講，城市從產(chǎn)生的那天起，就存在新與舊、發(fā)展與衰退等對立性的矛盾。經(jīng)過接近40年的快速城市化，我國一線城市已經(jīng)進(jìn)入高度城市化階段，因為土地后備資源不足、土地供需矛盾日益尖銳及舊城區(qū)空間格局差、土地產(chǎn)權(quán)復(fù)雜等問題，城市的存量規(guī)劃開發(fā)面臨著重大的問題。

存量規(guī)劃是通過城市更新等手段對于建成區(qū)功能優(yōu)化調(diào)整的規(guī)劃，是在保持建設(shè)用地總規(guī)模不變、城市空間不擴張的條件下，主要通過用地的盤活、優(yōu)化、潛挖、提升而實現(xiàn)城市發(fā)展的規(guī)劃。現(xiàn)階段存量規(guī)劃的手段主要有兩種，一是城市更新，主要借助市場力量解決歷史遺留、違法建設(shè)拆遷補償及后續(xù)建設(shè)等問題;二是土地整備，試圖通過政府手段來解決各種問題。

1 ?概念辨析

我國城市更新發(fā)展是基于市場經(jīng)濟的發(fā)展、城市產(chǎn)業(yè)和功能結(jié)構(gòu)的調(diào)整，通過整治改善舊城區(qū)道路和市政設(shè)施系統(tǒng)，使舊城區(qū)適應(yīng)現(xiàn)代化城市交通和各項現(xiàn)代城市基礎(chǔ)設(shè)施的需求來提高城市環(huán)境品質(zhì)，注重的是建成環(huán)境的質(zhì)量和效益的提高。土地整備創(chuàng)新了土地供應(yīng)流程，搭建起城市規(guī)劃和土地利用的橋梁，重點在于政府與社區(qū)、社區(qū)與市場的博弈，平衡土地整備資金需求，實現(xiàn)社區(qū)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

1.1 城市更新

城市更新并非是一個新的理念，從歷史角度而言，城市更新是一個伴隨著城市起源、發(fā)展、衰落、復(fù)興等動態(tài)變化過程的永恒話題。實際上，城市更新最初是在西方國家工業(yè)化和城市化進(jìn)程中為應(yīng)對城市的戰(zhàn)爭創(chuàng)傷和轉(zhuǎn)型所做的一種城市發(fā)展策略。

“城市更新”是一個審慎、明智與和諧不斷發(fā)展的過程。1980年代，我國的城市更新強調(diào)城市的“新陳代謝”，目標(biāo)是振興大城市中心地區(qū)的經(jīng)濟，改善建筑與環(huán)境，達(dá)到社會的穩(wěn)定;1994年，吳良鏞提出“有機更新”，主要針對城市歷史環(huán)境的更新，但強調(diào)物質(zhì)環(huán)境、“持續(xù)發(fā)展”，而對經(jīng)濟、社會的關(guān)注較少;之后出現(xiàn)的“城市再生”、“城市復(fù)興”再到今天的城市更新，是伴隨著城市化的升級，針對現(xiàn)代的城市化問題，從政策、管理等全方面融匯的解決城市問題，這一過程中，城市建設(shè)的綜合性和整體性逐漸受到關(guān)注。城市更新這一概念從提出到如今，經(jīng)歷不同的階段，且每個階段的側(cè)重點不同，人們對于城市更新的認(rèn)知不再是簡單的物質(zhì)環(huán)境的改善，同時也包括生態(tài)、空間、文化、經(jīng)濟的改造與延續(xù)。

城市更新就是在城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的不同階段和過程中，為解決各種城市問題，由多元利益主體緊密合作，通過重建、改造、翻修等手段與方法，改善城市建筑環(huán)境、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)和環(huán)境質(zhì)量。簡單來說，就是針對城市衰退地區(qū)展開了土體再發(fā)開和重建運動，旨在遏制城市衰退進(jìn)程，促使城市保持應(yīng)有的發(fā)展活力。隨著不同的發(fā)展階段，城市更新有著不同的稱謂，其主要戰(zhàn)略與導(dǎo)向、行動的空間層次、參與者等各方面都一直在進(jìn)步。現(xiàn)如今它強調(diào)了城市的整合性，城市的社會、經(jīng)濟、文化方面的提高與物質(zhì)環(huán)境的改善同等重要。

1.2 土地整備

土地整備的興起源于城市的快速發(fā)展及土地利用沖突的越來越加劇，是城市土地由增量擴張向存量優(yōu)化轉(zhuǎn)變過程中一個重要舉措。土地整備整村統(tǒng)籌是城市規(guī)劃與土地利用的橋梁，指將一組相鄰的土地聯(lián)合起來，土地所有者可將他們的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給市政當(dāng)局，并允許政府進(jìn)行重新統(tǒng)一規(guī)劃、服務(wù)與再開發(fā)，不涉及所有權(quán)的合法轉(zhuǎn)讓，如果可以有效的籌劃并執(zhí)行，無需用大量前期資金用于購買現(xiàn)有居民的產(chǎn)權(quán)，也不需要政府強制收購?fù)恋亍?/p>

起初，多數(shù)國家通過土地整備來，進(jìn)行農(nóng)田整合，加強農(nóng)業(yè)機械化并改善灌溉技術(shù)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，農(nóng)田邊界得到重新規(guī)劃，為道路、灌溉和排水系統(tǒng)騰出了空間。隨著國家的發(fā)展，經(jīng)濟基礎(chǔ)逐漸轉(zhuǎn)向工商業(yè)，通過土地整備將城市邊緣的農(nóng)田經(jīng)過改造后納入城市地塊，進(jìn)而促進(jìn)了城鎮(zhèn)化。土地整備的重點在于整合現(xiàn)有土地進(jìn)行二次規(guī)劃，進(jìn)而成為存量規(guī)劃的有效途徑。

通過土地整備，與征地、更新相結(jié)合，綜合運用多種手段，重點解決城市化土地歷史遺留問題，統(tǒng)籌推進(jìn)城市、產(chǎn)業(yè)、社會結(jié)構(gòu)再造和社區(qū)轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌解決原農(nóng)村地區(qū)土地產(chǎn)權(quán)、城市空間及社會、經(jīng)濟二元化結(jié)構(gòu)問題，實現(xiàn)社會主體利益共享、社區(qū)和新區(qū)同步城市化。

2 ?城市更新與土地整備的比較

城市更新是針對城市衰敗地區(qū)而展開的土地再開發(fā)和重建運動，土地整備是基于現(xiàn)狀土地產(chǎn)權(quán)錯綜混亂的情況下，聯(lián)合相近土地進(jìn)行整體再開發(fā)的手段。就對象目標(biāo)而言，兩者的對象都是城市衰退地區(qū)，都是進(jìn)行土地存量開發(fā)的地區(qū)。兩種方式具有相近的內(nèi)涵，但關(guān)注的側(cè)重點不同，開發(fā)過程也不盡相同，各個步驟的具體執(zhí)行相互聯(lián)系卻并非線性結(jié)構(gòu)，平行執(zhí)行或反復(fù)執(zhí)行，因為項目的獨一性，也要根據(jù)背景的不同采取不同的順序。

2.1 城市更新與土地整備的趨同大步驟

前期準(zhǔn)備階段，無論是城市更新還是土地整備都要對項目區(qū)域的背景進(jìn)行評估，從歷史、文化、政治、思想以及構(gòu)成方面的有利條件及限制因素進(jìn)行分析，重點在于項目的必要性、合法性和可行性。同時要了解涉及財產(chǎn)所有權(quán)的法律、社會和經(jīng)濟影響;了解政府、市場、社區(qū)和非政府組織這四個關(guān)鍵領(lǐng)域的社會關(guān)系以及相互作用，從而建立并明確性質(zhì)、職能、使命的相關(guān)機構(gòu)，使其促進(jìn)項目的發(fā)展。

中期執(zhí)行階段，在對于項目開展沒有不可逾越的障礙后即可進(jìn)入項目的發(fā)起、設(shè)計、實施階段。涉及土地征用、土地整理、安置補償、拆遷搬遷、規(guī)劃設(shè)計、項目建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理系統(tǒng)等諸多具體事宜，這一階段注重過程和結(jié)果，做好對于項目實施過程的監(jiān)督與管理。針對不同的規(guī)劃設(shè)計方案進(jìn)行包括法律、技術(shù)、財務(wù)、社會、實施等方面的可行性研究及環(huán)境影響評估，在將多種設(shè)計思路及方案呈現(xiàn)給利益相關(guān)者的同時為每個設(shè)計方案提供估算收益及成本，確保方案的最優(yōu)性。方案實施期間，需要成立執(zhí)行機構(gòu)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)項目實施，并與利益相關(guān)者繼續(xù)溝通整個項目的進(jìn)程。在此過程中，要及時的制止和修正發(fā)現(xiàn)的問題。同時要確保最廣泛的民眾參與、最大程度的貼近弱勢群體，實現(xiàn)多元利益相關(guān)者的共同參與、協(xié)同運作。

后期評估階段，對項目的更新方法及手段的可能性進(jìn)行評估與反思是項目完成的最后一項，需要通過獨立的實體來執(zhí)行這項審查，采取系統(tǒng)和透明的方式，對于經(jīng)驗教訓(xùn)、績效、社會影響等做出客觀分析與評價，從而形成項目標(biāo)成果及附加價值的一個總體判斷。以便總結(jié)有益經(jīng)驗，為進(jìn)一步調(diào)整政策、優(yōu)化流程、擴大適用范圍提供決策性建議。

2.2 城市更新與土地整備的操作性差異

2.2.1 主導(dǎo)主體不同

城市更新采用的傳統(tǒng)征地拆遷目的在于聚攏土地，土地作為生產(chǎn)要素帶來的經(jīng)濟利潤使得市場化活躍程度大大提升。據(jù)不完全統(tǒng)計，在由開發(fā)商進(jìn)行拆賠的68% 的土地上的違章建筑，基本獲得1：1 的拆賠比。市場更愿意加入到政府的存量規(guī)劃中，是城市更新的主導(dǎo)主體。而土地整備被定義為實現(xiàn)公共利益和城市整體利益的基本途徑，通過回收土地使用權(quán)、房屋征收、土地收購、征轉(zhuǎn)地歷史遺留問題處理等方式，整合零散用地，實施土地清理和前期開發(fā)，并且一并納入土地整備，具體由政府主導(dǎo)。

2.2.2 土地獲取、整理的方式不同

城市更新采取傳統(tǒng)的征地補償方式，政府與原集體簽訂完善土地征用手續(xù)，土地所有者將土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給市政當(dāng)局。當(dāng)項目完成之后，土地所有者可以選擇靠近原始地點的另一塊地。由于土地整合完成后，政府將土地協(xié)議出讓給項目實施主體進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，借助于市場力量，政府對拆遷補償不作具體規(guī)定，由市場決定價格。針對違法建設(shè)用地的利益分享，政府收回部分土地作為儲備土地。違法建設(shè)主體涉及到原集體、原村民、非原村民、企業(yè)單位及個人，因主體過于多元化，政府政策要求原集體自行處置土地范圍內(nèi)的經(jīng)濟關(guān)系，且簽訂土地征用合同后政府不再另行支付補償費用。土地整備則是土地所有者將他們的土地使用權(quán)暫時轉(zhuǎn)讓給市政府，并允許政府重新劃分土地，以適應(yīng)擴寬的道路及完善的基礎(chǔ)設(shè)施。該方式并不涉及到所有權(quán)的合法轉(zhuǎn)讓，但是需要計算參與的土地所有者和使用者加入項目必須要放棄的土地數(shù)量，即土地貢獻(xiàn)率，因為土地增值的一個很大原因是基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備的完善，當(dāng)事人需要以土地的形式提前支付這些基礎(chǔ)設(shè)施的款項，其基本原則是土地整備后土地所有者的資產(chǎn)的凈值至少與之前保持相等。

2.2.3 社區(qū)組成結(jié)構(gòu)不同

城市更新采用傳統(tǒng)調(diào)解土地組裝問題，主要是強制購買、政府行使征用權(quán)，利用市場來促進(jìn)土地轉(zhuǎn)讓，一定程度上以公共利益為目的獲取私人財產(chǎn)。土地所有者將土地賣給地方政府或者私人開發(fā)商，土地重新發(fā)展的情況下，原有居民可能被迫離開原地，然后被安置到就業(yè)、交通、基礎(chǔ)設(shè)施有限的偏遠(yuǎn)地區(qū)，導(dǎo)致農(nóng)村人口和城市貧民大規(guī)模非自愿流離失所。而土地整備是為了保護社區(qū)結(jié)構(gòu)，實際上是為了交換土地或者交換產(chǎn)權(quán)，在重建場景下，現(xiàn)有居民不會因為土地征用而喪失其所有權(quán)或者被趕出去，在社區(qū)重新規(guī)劃、重建建設(shè)及基礎(chǔ)設(shè)施完善后，他們將回到現(xiàn)在的社區(qū)，與現(xiàn)行的強制購買及市場交易形成了鮮明的對比。

2.2.4 項目透明度不同

從城市更新、土地整備的過程來看，土地整備的過程更加具體化，并且重點強調(diào)居民的參與性，相對于城市更新而言，土地整備的過程更加透明化，項目協(xié)調(diào)會有不同的組織機構(gòu)，將項目預(yù)期呈現(xiàn)于相關(guān)利益者面前，讓受益人評估工程的有效性。

2.3 城市更新與土地整備的主要劣勢

城市更新通過土地產(chǎn)權(quán)國有化，滿足政府壟斷建設(shè)用地一級市場的需求，拓寬土地財政來源并滿足公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要。對于違法建設(shè)的產(chǎn)權(quán)及利益的處置和分配需要建立剛性原則，目前沒有對違法建設(shè)權(quán)屬的主體進(jìn)行區(qū)分，主要是通過市場機制由開發(fā)商與業(yè)主進(jìn)行談判達(dá)成補償協(xié)議。在重新開發(fā)中，個人土地所有者的反對可能會阻礙該項目，并增加自愿土地轉(zhuǎn)讓的補償費用。且市場機制還沒有完全發(fā)展，因此導(dǎo)致了局部的征地和投機，使得很多農(nóng)村土地所有者無法獲得相應(yīng)的補償。

土地整備是一種空間增量拓展和已建成區(qū)用地、空間重新整合的有效途徑。土地整備通過空間整合和資源騰挪，實現(xiàn)在資源緊張的情況下，提高土地資源利用率。通過各個利益相關(guān)者之間得密切合作實現(xiàn)三贏的局面。政府可以在不行使征用權(quán)的情況下實現(xiàn)計劃的目標(biāo)，從而使這一過程不那么具有爭議性，通過向居民提供更好的本地服務(wù)和設(shè)施來改善社區(qū)，盡管需要土地空間拓寬道路、完善基礎(chǔ)設(shè)施，使得土地所有者的土地面積減少，但是規(guī)劃后的土地價值比之前更高，且土地所有者可以享受到更好的生活條件，還能增加他們實際資產(chǎn)的價值。同時，市場的開發(fā)有保障，前期不需要投入大量資金獲取土地，且市場與集體之間的博弈結(jié)果促進(jìn)，至少是不阻礙項目的實施。土地整備一個獨有特征就是，它是在包容性的決策機制中建立起來的。這項目的社區(qū)參與度通常都很高，這為私人土地所有者、公務(wù)人員和其他利益相關(guān)者提供了機會，讓他們學(xué)會以民主的方式聯(lián)合行動以應(yīng)對城市化問題。但也正是因為土地整備需要土地所有者和其他利益相關(guān)方之間高度協(xié)調(diào)和合作，有時需要很長時間才能啟動、設(shè)計并實施，耗時長。同時土地整備還是一種不適合當(dāng)今產(chǎn)權(quán)思維的方法，土地整備最重要的是說服土地所有者暫時放棄土地，將土地交與發(fā)起人，但這與如今的產(chǎn)權(quán)私有權(quán)背景并不吻合，很難達(dá)成。

3 ?小結(jié)

廣泛來講，從動因、對象及目的來分析，城市更新的主要動因是社會、社區(qū)問題加劇了內(nèi)城地區(qū)的不穩(wěn)定和衰退;同時在經(jīng)濟全球化和區(qū)域發(fā)展過程中，因經(jīng)濟轉(zhuǎn)型而導(dǎo)致了城市經(jīng)濟衰退，以及建筑環(huán)境風(fēng)貌、生態(tài)環(huán)境的衰退，難以滿足城市的可持續(xù)性發(fā)展。在一定程度上，這就決定了更新的主要對象，多為上述問題表現(xiàn)最集中的地區(qū)或空間載體，如城中村、舊工廠、褐色地塊中，主要把控對象為城市經(jīng)濟、社會、建筑設(shè)施、環(huán)境生態(tài)更新，通過更新手段達(dá)到建設(shè)一個包容、活力、文化和可持續(xù)發(fā)展的城市。土地整備亦是基于此種情況，通過連片土地聯(lián)合整理而進(jìn)行建成地區(qū)的再次規(guī)劃。從這個角度來講，土地整備更像是城市更新過程中一個新的更新手段，兩者都是基于現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展之下，進(jìn)行土地增值的利益分配。

從主導(dǎo)主體、側(cè)重點、實施手段來講，城市更新是市場主導(dǎo)，更加關(guān)注城市建成環(huán)境的質(zhì)量和效益提升，具有更廣泛、豐富分經(jīng)濟和社會意義。而政府主導(dǎo)下的土地整備的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是與各方建立適當(dāng)?shù)募s定與交流，重點是空間整合和資源騰挪的過程。兩者之間存在種種不同，使得兩者在實施過程中產(chǎn)生本質(zhì)的不同，因而成為土地存量開發(fā)過程中并存的兩種手段。

基于國內(nèi)城市存量開發(fā)的現(xiàn)狀，無論是城市更新還是土地整備都有弊端，卻又是現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)困境和利用格局下有利的探索，因而兩者的結(jié)合是在存量土地的開發(fā)過程中必須要考慮的問題，從而更好的引導(dǎo)和規(guī)范城市土地存量規(guī)劃的作用。

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