論社會監(jiān)督的制度化規(guī)范化

曾小波

〔摘要〕既往歷史上的監(jiān)督，主要對象是公共權(quán)力及掌握公共權(quán)力的官員，主要方式是自上而下的行政監(jiān)督，不具有廣泛的社會意義?，F(xiàn)代意義的社會監(jiān)督，其內(nèi)涵、方式、方法、規(guī)制都因人類社會的理性發(fā)展更加豐富和完善。超越范圍的監(jiān)督是無效的監(jiān)督，必須立足現(xiàn)實社會的時空維度，寓于社會生活的價值向度，止于社會規(guī)制的制度邊界。超出底線的監(jiān)督也會行為失范、作用失效，甚至導(dǎo)致社會失序。社會監(jiān)督必須堅守維護公共利益的目標(biāo)底線，遵循社會公德的道德底線，服從國家意志的法律底線。加強社會監(jiān)督是民主社會的基本要求，實現(xiàn)社會監(jiān)督的制度化規(guī)范化是現(xiàn)代社會治理的重要特點。實現(xiàn)社會監(jiān)督的制度化規(guī)范化，首先要確立社會監(jiān)督原則，重點是完善社會監(jiān)督體制機制，關(guān)鍵在于健全社會監(jiān)督法制。

〔關(guān)鍵詞〕社會監(jiān)督;國家治理;制度建設(shè);社會共同體;社會行為

〔中圖分類號〕D621.5〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2020）01-0081-08

一、社會監(jiān)督的起源和作用

監(jiān)督是漢語中較為古老的詞匯之一，早見于漢鄭玄注《周禮· 地官·鄉(xiāng)師》。“大喪用役則帥其民而至，遂治之。”曰：“治謂監(jiān)督其事?！碧瀑Z公彥疏為：“謂監(jiān)當(dāng)督查其事?！逼湟鉃橹卫碚拢饕潜O(jiān)察督促官吏的為政活動?！稘h語大詞典》和《現(xiàn)代漢語詞典》均沿用古義，前者謂之“監(jiān)察督促”，后者釋為“察看并督促”。在英語中，與監(jiān)督相對應(yīng)的詞是supervise，解釋為watch and direct和keep an eye on sb，賦予監(jiān)督以管理的涵義。可以看出，在基本含義上，監(jiān)督是人與人之間的一種對象性行為，其目的在于通過監(jiān)察和督促，規(guī)范監(jiān)督對象的行為，使之符合一定的方向和目標(biāo)。

監(jiān)督是人類社會的共生現(xiàn)象。按照人類學(xué)的基本理論，我們有理由認(rèn)為監(jiān)督行為源于智能動物基于自身安全和利益需求的防護本能，為人的自然屬性使然。但是，僅僅用人的自然屬性來理解社會的監(jiān)督行為顯然是不夠的。馬克思指出：“人是最名副其實的社會動物，不僅是一種合群的動物，而且是只有在社會中才能獨立的動物?！薄?〕人類只有在脫離動物界的那一天起才成為真正大寫的“人”，才構(gòu)成所謂的“人類”，實現(xiàn)這一脫離的助推因素固然是多方面的，包括屬人的思維、語言以及生產(chǎn)工具的制造和使用，但本質(zhì)力量和根本標(biāo)志卻是人的社會屬性的形成并成為人的根本屬性。在這一過程中，那種源于自然屬性的防護本能就發(fā)展成為具有特定內(nèi)涵的社會行為，即人們之間相互監(jiān)察、督促和規(guī)范人的社會活動的對象性行為，也就是監(jiān)督。由于“人”、“人類”和“人類社會”在本質(zhì)上是同一的，社會和人不僅在起源上同步，而且永遠(yuǎn)處于不可分割的聯(lián)系之中，因此，監(jiān)督也就是與人類社會共生的，它不僅和人類社會同時產(chǎn)生，而且與人類社會始終并存。

監(jiān)督不僅是人類社會的共生現(xiàn)象，而且是覆蓋社會全體成員、社會生活全部領(lǐng)域和社會關(guān)系全部內(nèi)容的普遍行為。有觀點認(rèn)為，監(jiān)督起源于社會生產(chǎn)和分配中的記事和契約活動，雖也幾近監(jiān)督的本質(zhì)，但在視野上似乎失之過窄。人類社會是由社會生活的全部和社會關(guān)系的總和構(gòu)成，無論是社會關(guān)系還是社會生活都具有多樣性的特點，即使是在原始的低級的社會形態(tài)中，人們的社會關(guān)系內(nèi)容也不僅僅囿于生產(chǎn)和分配關(guān)系之內(nèi)，人們的社會生活領(lǐng)域也會遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出生產(chǎn)和分配的范圍之外。監(jiān)督作為人與人之間的一種社會行為，不僅在對象上覆蓋社會所有成員，而且在范圍上應(yīng)該覆蓋社會生活的全體，在內(nèi)容上應(yīng)該包括社會關(guān)系的全部。因此，我們認(rèn)為，監(jiān)督源起于人們的社會生活，存在于包括社會生產(chǎn)在內(nèi)的社會生活各個方面及由此形成的各種社會關(guān)系之中。人的社會生活從哪里開始，監(jiān)督活動就從哪里起源，人的社會關(guān)系在哪里生發(fā)，監(jiān)督活動就哪里存在。監(jiān)督是與人類社會在時間上共生、在空間上共存的普遍現(xiàn)象。

需要指出的是，監(jiān)督一開始就具有社會屬性，是人們之間的一種社會行為。從不同的角度可以對監(jiān)督作不同類型的劃分，陳哲夫教授從監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督主體的不同，把監(jiān)督劃分為政治監(jiān)督、經(jīng)濟監(jiān)督、文化監(jiān)督、法律監(jiān)督、紀(jì)律監(jiān)督、道德監(jiān)督、公民監(jiān)督、國家監(jiān)督、政黨監(jiān)督、群體監(jiān)督、輿論監(jiān)督等等?！?〕從本質(zhì)上講，任何形式的監(jiān)督都是社會監(jiān)督;從屬性看，它是屬人的、社會的;從方式看，它的最高形式是全體社會成員共同參與。全體社會成員都自覺成為監(jiān)督的主體和被監(jiān)督的客體，都自覺履行進行社會監(jiān)督和接受社會監(jiān)督的責(zé)任和義務(wù)，是社會監(jiān)督的根本要求。

監(jiān)督是人類社會的基本規(guī)制。人類社會不是單個人的簡單相加，而是在一定的社會關(guān)系中、按照一定的社會組織形式構(gòu)成的人類生活共同體，簡稱社會共同體，包括各種社會群體。社會共同體得以形成的前提是共同的文化特征、共同的利益需要和共同的價值取向。但是，一方面，任何社會共同體都是由一定數(shù)量的單個人或成員組成的，因而他們在文化特征、利益需要和價值取向上的共同性只能是大體相同而不是完全等同，個體的差異性必然引發(fā)思想意識的不同步性和行為失范的可能性;另一方面，社會共同體的公共權(quán)力不僅在理論上存在“異化”的可能，而且在實踐中成為“被異化”的現(xiàn)實。由此產(chǎn)生了社會共同體的成員與成員之間、成員與共同體之間、群體與群體之間以及群體與共同體之間相互監(jiān)察、督促乃至失范行為進行懲戒的必要性和必然性。同監(jiān)督的產(chǎn)生是為了規(guī)范人們的社會行為一樣，監(jiān)督行為本身也必須規(guī)范進行。為此，社會共同體就需要在制定一定的規(guī)則和制度，規(guī)定共同的利益和目標(biāo)、規(guī)范社會共同體及其成員行為的同時，制定監(jiān)督的規(guī)章規(guī)程，形成監(jiān)督的制度和體制，實現(xiàn)監(jiān)督的規(guī)范化和制度化。

規(guī)制化監(jiān)督產(chǎn)生于國家形式的社會共同體的出現(xiàn)。在西方，雅典城邦公元前594年至公元前338年的“貝殼放逐法”是規(guī)制化監(jiān)督的雛型。在我國，早在西周時期就開始了對監(jiān)督制度化建設(shè)的探索和實踐。周公旦等開明政治家不僅敏銳地看到“皇天無親，唯德是輔”，提出了“以德配天”的德治理念和“天視自我民視，天聽自我民聽”的民眾監(jiān)督思想萌芽，而且立足分封制、井田制、宗法制的政治經(jīng)濟制度的實際，建立了監(jiān)督官職調(diào)制并運作的“言諫”制度和中央政府對諸侯國的巡查制度。進入封建社會，隨著專制集權(quán)的政治制度的建立和走向極致，歷朝封建統(tǒng)治者無不高度重視監(jiān)督制度，監(jiān)督方法手段發(fā)揮到淋漓盡致和無所不用其極的專制集權(quán)巔峰。封建社會末期，權(quán)力的異化發(fā)展到登峰造極，成為封建社會的痼疾和社會發(fā)展的桎梏。到了資本主義社會，西方啟蒙思想家如洛克、孟德斯鳩、盧梭等開始對國家、政府、法律的功能進行重新審視和對權(quán)力的制約監(jiān)督的理性思索，先后提出了“主權(quán)在民”“有限政府”等政治主張和以“分權(quán)制衡”為代表的“自由主義監(jiān)督觀”，并由此產(chǎn)生了近代以來以“三（多）權(quán)分離”為核心的政治體制?？v觀全部人類社會歷史，無論哪個歷史時代，無論哪種社會形態(tài)，無不把監(jiān)督作為維系社會共同體的基本方法，無不建立和形成自己的監(jiān)督規(guī)則和制度并把它作為社會生活的基本規(guī)制。

必須看到，既往歷史上的監(jiān)督，主要對象是公共權(quán)力及掌握公共權(quán)力的官員，主要方式是自上而下的行政監(jiān)督，主要手段是對濫用公權(quán)的官員進行懲戒，這固然是監(jiān)督的重要內(nèi)容和方法，但卻不具有廣泛的社會意義?，F(xiàn)代意義的社會監(jiān)督，其基本意蘊是一定的社會共同體中，為維護公共利益、保障共同目標(biāo)的實現(xiàn)，共同體與成員之間、成員與成員之間相互監(jiān)察、督導(dǎo)以及對損害公共利益、違背共同目標(biāo)的行為進行懲戒的活動。其內(nèi)涵、方式、方法、規(guī)制都因人類社會的理性發(fā)展更加豐富和完善。

監(jiān)督是社會發(fā)展的“減震器”。人類社會發(fā)展是一個自然歷史過程。馬克思用社會基本矛盾運動描述了這一過程，并揭示出社會基本矛盾存在著基本適合與基本不適合兩種情形和由基本不適合再到新的基本適合的必然趨勢。一般地講，社會基本矛盾基本適合，則社會處于平穩(wěn)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，社會基本矛盾基本不適合尤其是向新的基本適合轉(zhuǎn)變時期，社會就呈現(xiàn)為顯著變動狀態(tài)。歷史告訴我們，社會基本矛盾基本適合的社會平穩(wěn)發(fā)展?fàn)顟B(tài)是社會發(fā)展的常態(tài)，也是人類創(chuàng)造文明、推動社會進步的最佳狀態(tài)。但是，社會基本矛盾基本適合的同時也伴隨著不相適應(yīng)的方面和環(huán)節(jié)的存在，這些方面和環(huán)節(jié)，不僅是社會平穩(wěn)發(fā)展重要的制約因素，而且可能成為嚴(yán)重的破壞力量，引發(fā)社會的強烈震蕩。社會基本矛盾最終是通過人或社會成員的活動展開的，那些不相適應(yīng)的方面和環(huán)節(jié)因此俱化為人或社會成員的思想和行為與社會發(fā)展的要求不一致和失范。解決這一問題，最根本的出路是調(diào)整和改革社會基本矛盾中那些不相適應(yīng)的方面和環(huán)節(jié)，最直接的途徑是加強和完善社會監(jiān)督，通過對全體社會成員的監(jiān)察、督導(dǎo)以及對失范行為進行懲戒，預(yù)防或矯正失范行為，可以最大限度地避免或減輕社會的劇烈震蕩，對社會發(fā)展起到“減震器”和“安全閥”的作用。

監(jiān)督對在社會發(fā)展中的減震作用突出體現(xiàn)在對公共權(quán)力異化的制約上。公共權(quán)力在本義上是由社會的共同需要產(chǎn)生的、用于處理公共事務(wù)、為公共利益服務(wù)的權(quán)力。但是，由于權(quán)力具有強制性、不對等性、利益性和社會性的特點，公共權(quán)力往往成為最容易被異化的權(quán)力。公共權(quán)力的異化突出地表現(xiàn)在兩個方面，一是利用公共權(quán)力謀取個人或集團利益，也就是通常所說的以權(quán)謀私;二是超越權(quán)力范圍行使權(quán)力，也就是濫用公權(quán)。公共權(quán)力異化的危害不僅僅在于損害公眾的共同利益（甚至侵害個人利益），更重要的是它會導(dǎo)致居于社會核心地位的公共權(quán)力機關(guān)的腐敗，動搖公共權(quán)力合法性的基礎(chǔ)，直至引發(fā)社會共同體的崩潰和解體。防止權(quán)力異化的有效方法是對權(quán)力的制約和監(jiān)督。沒有制約的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗，同樣，沒有監(jiān)督的制約等于沒有制約。對公共權(quán)力的制約，首要的是要厘清權(quán)力的邊界，對公共權(quán)力的監(jiān)督，關(guān)鍵在于牢固堅持和始終貫徹“主權(quán)在民”的原則，實行民主監(jiān)督。70余年前，毛澤東同志與黃炎培談到跳出“興勃亡忽”歷史周期率時指出：“我們已經(jīng)找到新路。我們能夠跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會人亡政息。”〔3〕毛澤東這段話深刻地闡明了這個道理。

基于上述分析，我們認(rèn)為，監(jiān)督是人類社會必然產(chǎn)生和不可或缺的社會行為，普遍存在于人們社會生活的各個領(lǐng)域，尤其在現(xiàn)代社會，不僅國家監(jiān)督、政黨監(jiān)督已經(jīng)成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，而且社會共同體與其成員之間、成員與成員之間的相互監(jiān)督，作為社會成員的基本權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任，同樣構(gòu)成社會監(jiān)督體系不可缺少的環(huán)節(jié)。加強和完善社會監(jiān)督的體制、機制和制度建設(shè)，規(guī)范社會監(jiān)督行為，是促進社會健康發(fā)展的重要保障和必然選擇。

二、社會監(jiān)督的范圍和邊界

從最一般的意義講，作為人們之間的對象性社會行為，監(jiān)督的范圍覆蓋整個人類社會和全部社會生活，具有普遍性的意義。但是，如同人的任何其他行為一樣，監(jiān)督也是具體的、歷史的，不同的歷史時期，不同的社會共同體、不同的社會生活領(lǐng)域，其內(nèi)容和范圍也有所不同。超越范圍的監(jiān)督是無效的監(jiān)督，不僅毫無意義，而且會引發(fā)社會失范。因此，厘清監(jiān)督邊界，準(zhǔn)確把握監(jiān)督范圍，是進行社會監(jiān)督的體制、機制和制度建設(shè)、規(guī)范監(jiān)督行為、掌控監(jiān)督安全邊際的首要關(guān)鍵。筆者認(rèn)為，任何形式的監(jiān)督，都具有以下不可逾越的邊界：

首先，立足現(xiàn)實社會的時空維度。監(jiān)督是人類特有的一種社會行為，其主體是社會的人及由社會的人構(gòu)成的社會共同體，其客體也是社會的人和他們構(gòu)成的社會共同體。主體和客體互為對象是監(jiān)督的前置條件，他們之間的社會交往及由此決定的社會屬性則是監(jiān)督的現(xiàn)實基礎(chǔ)。社會之外的事物與人和人的社會也發(fā)生交互作用，但不構(gòu)成監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。社會交往之外的人的活動，也不屬于監(jiān)督的范圍。作為對象性的社會行為，監(jiān)督發(fā)生在人們之間實際的、具體的相互交往的關(guān)系之中，不相交集或相互交集的關(guān)系之外，不具有監(jiān)督存在的必然性和正當(dāng)性。同時，人類社會是一個自然歷史的過程，無論是人的社會交往還是他們的社會生活都是具體的歷史的，也因而才是現(xiàn)實的。社會生活中的每一個人都生活在特定的社會共同體中，不同的社會共同體，其社會關(guān)系和社會生活具有不同的內(nèi)容。人們所屬的群即社會共同體在內(nèi)的人們之間的社會關(guān)系和社會生活的現(xiàn)實的、具體的內(nèi)容，決定著監(jiān)督的具體內(nèi)容和形式。因此，離開人類社會，監(jiān)督既無從發(fā)生，也無以存在，脫離或超越現(xiàn)實社會，監(jiān)督不僅成為喪失具體內(nèi)容的空洞的“無”，而且可能導(dǎo)致監(jiān)督行為的無序無度，引發(fā)社會混亂。因此，現(xiàn)實社會是監(jiān)督產(chǎn)生的根本依據(jù)，是監(jiān)督不可逾越的時空維度。

其次，寓于社會生活的價值向度。人類社會由于人的社會關(guān)系而構(gòu)成統(tǒng)一的整體，又因為人的社會生活而形成不同的領(lǐng)域。社會關(guān)系與社會生活既相互聯(lián)系又相互區(qū)別。前者是后者的抽象概括，后者是前者的具體體現(xiàn)。作為對象性行為，監(jiān)督是一種具體的活動，具有直接的現(xiàn)實性的特點，因而它雖然同人的社會關(guān)系相聯(lián)系，甚至其內(nèi)容、形式和方法都由社會關(guān)系所決定，但只能通過具體的現(xiàn)實的社會生活得以展開和實現(xiàn)。與此同時，社會關(guān)系是復(fù)雜多樣的，集中體現(xiàn)為人們之間的經(jīng)濟關(guān)系、政治關(guān)系和以意識形態(tài)為主體的思想關(guān)系。社會生活是豐富多彩的，其主要內(nèi)容是人們的經(jīng)濟生活、政治生活和精神生活。與此相聯(lián)系，作為一種社會行為，監(jiān)督在普遍存在于人的社會關(guān)系和全部社會生活的同時，也主要指向社會的經(jīng)濟、政治和思想文化領(lǐng)域，集中體現(xiàn)在人的經(jīng)濟生活、政治生活和精神生活之中。不同的社會生活領(lǐng)域，社會生活的內(nèi)容和性質(zhì)有所不同，因而監(jiān)督的內(nèi)容和方法也有所區(qū)別。其中，經(jīng)濟監(jiān)督、政治監(jiān)督和文化監(jiān)督是最為基本也最為重要的監(jiān)督。社會生活其他領(lǐng)域的監(jiān)督固然是存在的甚至是不可缺少的，但相對于經(jīng)濟、政治和思想文化領(lǐng)域的監(jiān)督，它們在社會作用上是從屬的，在本質(zhì)上是經(jīng)濟生活、政治生活和精神生活內(nèi)容的展開和體現(xiàn)。在社會生活之外與在社會的經(jīng)濟、政治和思想文化生活之外談?wù)摫O(jiān)督的范圍和邊界問題，不僅舍本逐末，而且迷失方向。

再次，止于社會規(guī)制的制度邊界。人類社會是以社會關(guān)系為紐帶、社會生活為內(nèi)容、由無數(shù)單個人組成的社會共同體，并以民族、國家、社會組織等共同活動的群體形式構(gòu)成和表現(xiàn)。任何一個具體的、現(xiàn)實的的社會共同體，其社會關(guān)系和社會生活也必然是具體的、現(xiàn)實的，由此就必須制定和完善關(guān)于社會關(guān)系和社會生活的制度和規(guī)范。在社會共同體中，無數(shù)單個人的意志存在著相互沖突的可能性。這種相互沖突，可能形成對現(xiàn)實社會關(guān)系和正常社會生活的危害和破壞，也必須用一定的制度和規(guī)范加以約束或控制。隨著人類社會的發(fā)展，人們的社會關(guān)系和社會生活呈現(xiàn)出復(fù)雜性、多樣性的趨勢，有關(guān)社會關(guān)系和社會生活的制度和規(guī)范也愈益表現(xiàn)出具體化、多層次化的特點。這些制度和規(guī)范，以具有強制執(zhí)行力的法律、紀(jì)律和強大社會約束力的道德規(guī)范等形式，構(gòu)成為人們社會生活的行為準(zhǔn)則，包括監(jiān)督在內(nèi)的人的一切社會行為，都必須在它們規(guī)定的范圍內(nèi)進行。由于監(jiān)督是人們之間的一種對象性行為，其行為的正當(dāng)性和規(guī)范性既關(guān)乎他人，又關(guān)乎社會，因而必須更加符合社會的制度和規(guī)范，必須嚴(yán)格在制度和規(guī)范的范圍內(nèi)進行。應(yīng)當(dāng)肯定，監(jiān)督缺失必然導(dǎo)致社會的失序和動蕩，監(jiān)督不當(dāng)同樣也會引發(fā)社會的失范和混亂。超越法律、紀(jì)律和道德規(guī)范等社會規(guī)制的監(jiān)督是超越邊界的不當(dāng)監(jiān)督，同樣應(yīng)當(dāng)予以嚴(yán)格監(jiān)督。

由此看出，監(jiān)督既非漫無邊際，亦不可隨心所欲，它立足于現(xiàn)實社會，以現(xiàn)實社會為載體，寓于社會生活，指向社會生活的主要領(lǐng)域。監(jiān)督行為必須符合社會規(guī)制，在社會規(guī)制的范圍內(nèi)進行。立于現(xiàn)實社會、寓于社會生活、符合社會規(guī)制的監(jiān)督才是正當(dāng)?shù)?、有效的監(jiān)督，才能使進行監(jiān)督和接受監(jiān)督成為全體社會成員自覺履行的義務(wù)、責(zé)任和權(quán)力。

三、社會監(jiān)督的原則和底線

如果說，厘清監(jiān)督的邊界是為了明確監(jiān)督的范圍和內(nèi)容，使監(jiān)督行為的主體和客體明確監(jiān)督什么和什么應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)督，那么，把握監(jiān)督的底線則主要關(guān)乎監(jiān)督的動機和目的，決定監(jiān)督的行為方式和手段。一般地講，雖然正當(dāng)?shù)膭訖C目的并不一定產(chǎn)生正當(dāng)?shù)男袨楹褪侄?，但錯誤的動機目的必然導(dǎo)致行為和手段的錯誤，監(jiān)督行為也是如此。正確的動機目的與正確的行為和手段的統(tǒng)一，是監(jiān)督的原則要求和基本底線。超出這個底線，監(jiān)督就會行為失范和作用失效，甚至導(dǎo)致社會失序?；诖耍⒆阒袊鐣嶋H，我們應(yīng)當(dāng)確立和必須堅守以下三個基本原則底線：

第一，維護公共利益的目標(biāo)底線。如前所述，監(jiān)督源于人類共同生活，存在于社會共同體之中。社會共同體的每一個人，既有個人意志，又有共同意愿，既有自身的利益需求，又有共同的利益需要。其中，個人的意志和利益需求（以下簡稱個人利益）無疑應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬睾捅Ｗo，違背和損害個人利益的行為必須受到譴責(zé)和懲罰。但是，由于共同意愿和共同的利益需要（以下簡稱公共利益）是社會共同體的最大公約數(shù)，是社會共同體存在的前提和條件。公共利益之中，包含著個人利益，違背和損害公共利益，也就是對個人利益的傷害。由此產(chǎn)生了社會成員維護自身利益和共同利益的雙重需要，進而決定了人們監(jiān)督行為的兩個基本指向，即對損害個人利益行為的監(jiān)督和對損害公共利益行為的監(jiān)督。傳統(tǒng)觀點認(rèn)為，私有制社會奉行私有財產(chǎn)神圣不可和個人利益至上的原則，因而私有制社會的監(jiān)督主要是對損害個人利益行為的監(jiān)督。事實上，監(jiān)督的基本指向不是由社會的所有制而是由人的社會性及其歷史發(fā)展決定的。任何社會都是個人意志和共同意愿的集合，都是個人利益和公共利益的集體，因此，在任何社會，對損害個人利益行為的監(jiān)督和對損害公共利益行為的監(jiān)督都是同時存在、并行不悖的。更為重要的是，隨著人類社會的發(fā)展和進步，人們之間的聯(lián)系愈來愈緊密和廣泛，公共利益的內(nèi)容和范圍不斷增加和擴大，同每個人息息相關(guān)。維護社會共同利益，既是全體社會成員的共同需要，也是他們的共同責(zé)任。社會成員如果無視公共利益、只把個人利益納入監(jiān)督的范圍甚至為了個人利益實施不規(guī)范監(jiān)督行為，則不僅踐踏了監(jiān)督的底線，而且喪失了監(jiān)督的本義。

第二，遵循社會公德的道德底線。道德是一定社會調(diào)整人們之間以及個人和社會之間關(guān)系的重要行為規(guī)范，是衡量人的行為正當(dāng)與否的觀念標(biāo)準(zhǔn)。不道德的行為就是不正當(dāng)?shù)男袨?。任何社會都有公認(rèn)的道德規(guī)范并把它作為人們共同生活及其行為的基本準(zhǔn)則，人類社會在其文明發(fā)展和傳承中也歷史形成了共同遵守的道德原則。違背這些規(guī)范和原則，就要受到社會的譴責(zé)和審判。在包括一切社會形態(tài)和任何形式的社會共同體中，講誠實、重信義、守厚道、有人性、不損害他人和社會，都是最起碼最基本道德規(guī)范，也就是對社會成員的最低道德要求。具體到監(jiān)督活動中，就是要求監(jiān)督主體的在監(jiān)督行為，一是要堅持實事求是的原則。在監(jiān)督活動中，從事實出發(fā)而不是憑感覺辦事，以事實為依據(jù)而不弄虛作假，無中生有。二是要堅守誠信原則。堅守信用和道義，既要有履行監(jiān)督的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，又要把握正義、公平、公正、公道的原則，不唯私利、不徇私情、不出爾反爾。三是要躬行人道原則，體察人情，顧全大體，為人忠厚實在而不虛華，待人善良大度而不刻薄，己所不欲，勿施于人。古人云：不察人情，不顧大體，非厚道也。四是要遵循公民行為原則，也就是不得以損害他人和社會為目的。損人利己、損公利私，不僅極不道德，而且最終害人害己。社會公德是做人做事、成人成事的人格底線，也是正確履行監(jiān)督責(zé)任、正當(dāng)開展監(jiān)督活動的道德底線。

第三，服從國家意志的法律底線。眾所周知，法律同道德一樣，也是調(diào)整社會關(guān)系的行為規(guī)范。但是，與道德作為衡量人的行為正當(dāng)與否的觀念標(biāo)準(zhǔn)不同，法律是國家的產(chǎn)物，是被提升為國家意志的全體國民意志的體現(xiàn)。法律是由國家確立的、以規(guī)定當(dāng)事人權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容的最高社會規(guī)則，對國家范圍內(nèi)包括社會組織在內(nèi)的全體社會成員具有普遍約束力和強制執(zhí)行力。法律通過授權(quán)、命令和禁止等方式，確立了全體國民和社會組織“可以為”、“必須為”和“不許為”的行為規(guī)則和活動范圍，按照“違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)”和“在法律面前人人平等”的原則確保其得以實現(xiàn)。法律制定的行為規(guī)范普遍適用于全體社會成員和一切社會活動，也是監(jiān)督行為的剛性標(biāo)準(zhǔn)。履行監(jiān)督職責(zé)，必須明確法定的“可以為”、“必須為”和“不許為”的活動范圍和行為準(zhǔn)則。監(jiān)督雖然是一種普遍的社會行為，但并不等于人的一切行為都應(yīng)當(dāng)置于監(jiān)督的范圍之內(nèi)。與他人和社會無關(guān)、不影響他人和社會的個人行為，不應(yīng)該在監(jiān)督之列。同樣，雖然監(jiān)督包括對監(jiān)督對象的失范行為進行懲戒的內(nèi)容，但也不意味著對所有失范行為都必須進行懲戒。不對他人和社會構(gòu)成影響、造成損害的行為，即使不當(dāng)，也不一定必須懲罰。任何監(jiān)督都應(yīng)當(dāng)以法律為底線，都應(yīng)當(dāng)遵循法定的規(guī)則、程序和標(biāo)準(zhǔn)。違反法律規(guī)定的監(jiān)督，即使目的正當(dāng)合理，也會因為缺乏法律依據(jù)而喪失其應(yīng)有的效力。

必須指出，維護公共利益、遵循社會公德、遵守國家法律是社會監(jiān)督的基本底線。公共利益的作用是實現(xiàn)個人和社會利益的最大化，沒有公共利益，也就鮮有個人利益，不以維護公共利益為目的的監(jiān)督，是沒有合理性的監(jiān)督。社會公德和國家法律的基本功能是止惡揚善、匡扶正義，違背公共道德和違犯法律規(guī)定的監(jiān)督，是喪失正當(dāng)性的監(jiān)督，其結(jié)果，不僅會導(dǎo)致制度化規(guī)范化的監(jiān)督難以形成，而且可能引發(fā)不當(dāng)監(jiān)督方法的產(chǎn)生和濫用，直至出現(xiàn)以惡制惡、“惡”性循環(huán)的社會局面。

四、全面推進社會監(jiān)督的制度化規(guī)范化建設(shè)

中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會明確把完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，加強社會監(jiān)督、實現(xiàn)社會監(jiān)督的制度化規(guī)范化是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不可缺少的重要內(nèi)容?，F(xiàn)代社會是民主社會、規(guī)則社會，前者要求加強社會監(jiān)督，后者要求實現(xiàn)社會監(jiān)督的制度化規(guī)范化。新中國建立以來，我們黨和國家高度重視社會監(jiān)督的作用，各級各屆人民政府都設(shè)置了監(jiān)察機構(gòu)，負(fù)責(zé)對國家機構(gòu)和公務(wù)人員的監(jiān)察工作和接受處理人民群眾、人民團體對國家機構(gòu)和公務(wù)人員違犯、失職行為的控告。但是，歷史已經(jīng)證明，機構(gòu)建立不僅不能取代制度和規(guī)范建設(shè)，相反，制度和規(guī)范建設(shè)是機構(gòu)健康運行的重要保障。正是由于制度和規(guī)范的缺失，我國出現(xiàn)了文化大革命中極端民主形式（大民主）的社會監(jiān)督亂象。進入21世紀(jì)，我國已經(jīng)開始邁進現(xiàn)代社會的門檻，全面推進社會監(jiān)督的制度化規(guī)范化建設(shè)，成為我們一項不容回避的重要工作。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央全面推進依法治國，把社會監(jiān)督的制度化規(guī)范化建設(shè)擺在十分重要的位置。在制定完善有關(guān)社會監(jiān)督的制度、規(guī)范的同時，把加強黨內(nèi)監(jiān)督作為重要抓手，制定實施了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，積極推進制定《中華人民共和國監(jiān)察法》，為推進社會監(jiān)督的制度化規(guī)范化建設(shè)提供了基本遵循和典型范例。

推進社會監(jiān)督的制度化規(guī)范化，首先要確立社會監(jiān)督的原則。社會監(jiān)督在本質(zhì)上是社會成員對自身權(quán)利和公共利益的一種維護方式，因此，它必須建立在主權(quán)在民的政治基礎(chǔ)之上。主權(quán)在民，核心是民眾有權(quán)參與對國家和社會事務(wù)的管理和監(jiān)督，根本要求是民主和平等。民主的本來意義是人民當(dāng)家作主，具體表現(xiàn)為民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，社會監(jiān)督是民主監(jiān)督的基本方式和根本體現(xiàn)。沒有民主，就沒有真正意義上的社會監(jiān)督;沒有社會監(jiān)督，民主選舉、民主決策、民主管理也就難以真正實現(xiàn)。民主的前提條件是平等，沒有平等也就沒有民主。具體到社會監(jiān)督上，就是全體社會成員都既有進行監(jiān)督的權(quán)利，又有接受監(jiān)督的義務(wù)。任何社會成員，凡是侵害了他人權(quán)利或公共利益，都要受到公正平等的處置。主權(quán)在民、人民民主和人人平等是社會監(jiān)督不可須臾而離三個基本原則。在我國，社會主義社會制度的建立既為上述原則的確立奠定了堅實的社會基礎(chǔ)，又為實現(xiàn)這些原則提供了可靠的制度保障，必須始終堅持。

推進社會監(jiān)督的制度化規(guī)范化，重點是完善社會監(jiān)督的體制和機制。社會監(jiān)督是全體社會成員參與、覆蓋社會生活全部領(lǐng)域的社會性行為，既具有范圍上的廣大性，又具有內(nèi)容上的廣泛性，為此，必須建立和完善社會監(jiān)督的體制和機制。完善的監(jiān)督機制是社會監(jiān)督制度化規(guī)范化的基礎(chǔ)和核心。一般來講，監(jiān)督是圍繞權(quán)利和利益而展開的對象性活動，在關(guān)系指向上有自上而下的監(jiān)督、自下而上的監(jiān)督和平行監(jiān)督三種基本方式，因此，完善社會監(jiān)督機制，應(yīng)當(dāng)把理順權(quán)力的授受關(guān)系、形成權(quán)力的制約關(guān)系和厘清權(quán)利與權(quán)力的邊界作為出發(fā)點和突破口，在此基礎(chǔ)上，建立良好的社會監(jiān)督運行機制、組織化機制和權(quán)利保障機制。黨的十九大從全面從嚴(yán)治黨出發(fā)，進一步推進國家監(jiān)察體制改革，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀(jì)律檢查機關(guān)合署辦公，把黨內(nèi)監(jiān)督和對國家機器的監(jiān)督有機結(jié)合，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，確立了中國特色社會主義的監(jiān)督體制和運行機制，為我們推進社會監(jiān)督的制度化規(guī)范化奠定了堅實基礎(chǔ)。立足我國社會監(jiān)督機制的當(dāng)前實際和現(xiàn)實需要，一方面，要圍繞健全機構(gòu)、培育組織、增強職能，繼續(xù)完善自上而下的組織化機制，進一步完善各級人大和政府監(jiān)督監(jiān)察機構(gòu)和職能。另一方面，要著重建立健全自下而上的公民監(jiān)督運行機制，充分發(fā)揮民間組織和自治組織的作用，暢通民意表達(dá)訴求管道，建立和推行聽證制度和實行群眾評議政府績效制度，通過人民群眾直接行使民主權(quán)利，把民主監(jiān)督落到實處，夯實社會監(jiān)督的制度基礎(chǔ)。與此同時，要切實建立社會監(jiān)督的權(quán)利保障機制，賦予公民對侵害個人權(quán)利和公共利益的行為進行申訴、控告和舉報的權(quán)利，包括對政府機關(guān)及其工作人員的問題進行批評和檢舉的權(quán)力。積極探索和建立對侵害公共利益的行為履行監(jiān)督責(zé)任的公民的獎勵和保護機制，切實保障公民的監(jiān)督權(quán)利。

推進社會監(jiān)督的制度化規(guī)范化，關(guān)鍵在于加強社會監(jiān)督的法制。法制是法律和制度的總稱。法律是國家制定和認(rèn)可的具有普遍性和強制執(zhí)行力的行為規(guī)范，規(guī)范性和程序性是法律的兩個顯著特性，并因此而成為人們行為的模式標(biāo)準(zhǔn)、樣式和方向，而制度則是國家法律、法令、政策的具體化，是人們行動的準(zhǔn)則和依據(jù)。法制化是包括社會監(jiān)督在內(nèi)的人的一切活動制度化規(guī)范化的根本保障。為此，必須加強建章立制，建立社會監(jiān)督的法律體系。首先，要在《中華人民共和國憲法》已經(jīng)就國家監(jiān)察機構(gòu)作出明確規(guī)定，國家監(jiān)察體制改革于憲有據(jù)，監(jiān)察法制定于憲有源的基礎(chǔ)上，盡快制定實施《中華人民共和國監(jiān)察法》，確保國家監(jiān)督有法可依，有章可循。其次，應(yīng)該加快研究制定以確定社會監(jiān)督的地位，明確社會監(jiān)督主體的職權(quán)、監(jiān)督程序、監(jiān)督方法、監(jiān)督客體的權(quán)利義務(wù)等為內(nèi)容的《社會監(jiān)督法》。通過專門法的建立，厘清社會監(jiān)督的邊界與底線，規(guī)范社會監(jiān)督行為。通過《中華人民共和國監(jiān)察法》和《社會監(jiān)督法》的制定實施，形成自上而下和自下而上的社會監(jiān)督的法的全覆蓋。與此同時，還要積極推進政協(xié)民主監(jiān)督、重大行政決策、基層民主管理的法律化進程，確立法定程序，增強社會監(jiān)督的剛性。建立健全社會監(jiān)督的法律體系，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程和長期的歷史任務(wù)，應(yīng)當(dāng)堅持全面推進和重點突破有機結(jié)合的原則，有序展開和扎實推進。

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〔3〕 毛澤東年譜：中卷〔M〕.中央文獻(xiàn)出版社，2013.611.

【責(zé)任編輯：劉彥武?董史烈】