龍陵縣中緬跨境婚姻管理存在的問題與對策研究

寸待春

摘 要：龍陵縣政府在中緬跨境婚姻管理方面，由于對跨境婚姻重視不夠、相關政策法規(guī)不完善、政策執(zhí)行缺乏有效監(jiān)督、與緬方政府溝通不足、邊境管理不善等原因，導致龍陵縣中緬跨境婚姻存在登記率低、黑人黑戶突出、非法婚姻增多、多子女生育凸顯、邊境管理難等問題。對以上問題進行研究并提出了提升龍陵縣中緬跨境婚姻管理水平的相關對策。

關鍵詞：龍陵縣;中緬邊境;跨境婚姻;政府管理

中圖分類號：F74 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.05.027

1 問題的提出

龍陵縣所能登記的邊民通婚是指我國公民與緬甸距邊境線60公里以內(nèi)的緬甸邊民通婚，即緬甸的九谷、木姐、南坎、勐古、雷基、拉咋、昔董、南賽、果敢、八莫、昔馬、甘拜地、曼西、滾弄、貢堅等地。1991年以來，龍陵縣民政局根據(jù)上級對辦理“邊民通婚”的有關要求，緬方邊民需要提供的證明材料有：緬方家庭三人以上近親屬一起出示的親屬證明;緬甸縣級以上政府出示的婚姻情況證明;我國公安部門簽發(fā)的緬甸人“居留證”。在辦理過程中，很多緬方女性都提供不了緬甸縣級以上政府出示的婚姻情況證明。

2 龍陵縣中緬跨境婚姻管理存在的問題

行政管理中的婚姻管理實質(zhì)上是在人民政府統(tǒng)一領導下民政部門牽頭、由政府有關部門配合進行的一種綜合治理。國務院規(guī)定，婚姻管理除了管理國內(nèi)婚姻登記以外，還管理涉外婚姻登記、涉港澳臺及華僑婚姻登記，指導我國駐外使領館婚姻登記與出證，管理婚姻登記檔案、出證工作，從而為婚姻當事人提供法律服務，保護他們的合法權益。2013年來，從辦理的結(jié)果看，龍陵縣跨境婚姻家庭依法辦理了結(jié)婚證的不到三分之一。經(jīng)調(diào)查了解，這部分家庭未能和其他本地家庭一樣享受到中國政府的支農(nóng)、惠農(nóng)政策。

2.1 婚姻登記率低，“事實婚姻”家庭不斷增多

2.1.1 辦證手續(xù)繁瑣

民政部45號令規(guī)定辦理邊民通婚緬方必須提供的材料：縣級政府或者法院出具的未婚證明、本人的有效身份證（馬棒丁）、邊民出入境證（在有效期內(nèi)）。緬甸沒有表明對其邊民跨境通婚所持的態(tài)度，同時，很多緬甸邊民辦不到國民身份證明，很難取得我國政策所規(guī)定的婚姻狀況證明材料。

2.1.2 家庭普遍貧困

婚姻登記一般要收取工本費，現(xiàn)行收費標準是1992年制定的：國內(nèi)公民登記結(jié)婚、登記離婚，每對收取9元的工本費（簡易結(jié)婚證為每對2元）;涉外婚姻登記每對收費為80元人民幣。中緬跨境婚姻辦證手續(xù)繁瑣，花費成本太高，跨境婚姻對象到緬甸申請證明材料的過程，存在征收不規(guī)范的手續(xù)費和往返交通費用較高的情況。同時，跨境婚姻家庭一般比較貧困，很多家庭無法承受高昂的手續(xù)費。

2.1.3 法律意識不強

由于大部分龍陵縣中緬跨境婚姻當事人都是長期生活在偏遠的山區(qū)，受到環(huán)境等各方面條件的限制，目光較為短淺，思想十分封閉，所以很多跨境婚姻家庭沒有意識到法律手續(xù)不完善有多大的害處，甚至有一部分人會認為辦不辦結(jié)婚登記都沒有什么區(qū)別。

2.2 緬甸人員落戶難，“黑人黑戶”現(xiàn)象突出

我國戶籍管理法規(guī)定：外籍人員在批準加入中國國籍的情況下（中國不承認多國國籍，因此在取得中國國籍的同時，當事人的外國國籍將按律取消）方可申請落戶。有的當事人雖然依法進行了婚姻登記，但是與龍陵縣公民締結(jié)婚姻關系的緬甸籍人員還是沒辦法在我國落戶。龍陵縣中緬跨境婚姻的緬甸婦女沒有合法身份，成為“黑人黑戶”，公民身份得不到承認，公民權益也得不到保障。

2.3 婚姻擠壓現(xiàn)象凸顯，非法婚姻增多

這幾年來，龍陵縣很多農(nóng)村的大齡男子數(shù)量不斷增加，懸殊的男女性別比例導致很多適齡男青年婚姻擠壓。適婚女性不斷外流，卻又沒有其他地區(qū)的女性流入，使龍陵縣邊境男青年大齡未婚情況不斷增多，隨著年紀增大，娶媳婦又困難得多。因為在境內(nèi)很難找到配偶，求偶的心理就更加急切，這就無意中給了人販子機會。

2.4 多子女現(xiàn)象嚴重，未成年婚居比例較高

2.4.1 夫妻年齡差較大，早婚、早育、多生等問題突出

龍陵縣中緬跨境婚姻的緬甸婦女普遍達不到我國的適婚年齡，夫妻年齡差距較大，存在“早婚、早育”的現(xiàn)象，還有多子女現(xiàn)象也很普遍，據(jù)了解，龍陵縣跨境婚姻家庭經(jīng)常在中緬兩國輾轉(zhuǎn)，有的家庭甚至在緬甸生下多個孩子以后帶回中國來生活，對我國各項工作的順利開展產(chǎn)生了嚴重的影響。

2.4.2 家庭人口素質(zhì)難以提高

跨境婚姻家庭的人口素質(zhì)普遍較低，婚育觀念十分落后，缺乏科學文化知識，他們沒有計劃生育意識，多子女生育現(xiàn)象相當突出。由于家庭困難，子女不能受到應有的教育，人口素質(zhì)難以提高。同時，中緬邊境地區(qū)，各方面發(fā)展水平都比較低，農(nóng)村學校條件較差，師資力量薄弱，適齡兒童能入學的很少，存在輟學情況。

2.5 邊境管理難，影響邊境社會治安與穩(wěn)定

“三非”、“三無”人員不斷增多，地方治安管理嚴峻。其中“三非”人員指的是“非法入境”、“非法居留”、“非法務工”的人員，“三無”人員指的是“無戶籍”、“無身份證”、“無結(jié)婚證”的人員。在龍陵縣和其毗鄰州、縣最少都有10多條民間通道通向緬甸，每年都有上萬人從這些民間通道出入國境。這些人員流動頻繁，沒有固定的住所，嚴重影響到地方治安。

3 龍陵縣政府在中緬跨境婚姻管理中存在問題的原因

3.1 對跨境婚姻不夠重視

3.1.1 服務意識不強

目前龍陵縣政府相關職能部門在中緬跨境婚姻問題管理方面已經(jīng)采取了很多措施，但依然存在問題，比如以經(jīng)濟職能、政治職能發(fā)揮代替社會公共服務職能的現(xiàn)象，導致龍陵縣政府相關職能部門在處理跨境婚姻問題上服務意識不強。

3.1.2 對涉外婚姻的外籍人員難以制定幫扶政策

由于很大一部分跨境通婚的緬甸女性沒有合法的身份，她們沒有辦法外出打工，又不能享受我國相關政策的福利待遇，再加上自身的文化水平低，她們沒有任何的收入來源，這樣的話就使本來貧困的家庭生活更加困難。

3.1.3 法律宣傳不到位

由于龍陵縣政府相關部門法制宣傳力度有限，導致中緬跨境通婚人員法律意識不強。就中緬邊境地區(qū)而言，當?shù)亓曀滓话惚容^“重視儀式輕視法律”，跨境通婚當事人幾乎沒有法律意識。

3.2 相關政策法規(guī)不完善

對居住在緬甸邊境線一帶，屬于中國人的后裔，沒有中國國籍，緬甸也不承認的緬甸女性，沒有具體的法律法規(guī)，造成不到法定婚齡照樣結(jié)婚的現(xiàn)象。同時，一部分關于跨境婚姻的法律法規(guī)專業(yè)性很強，認知起來難度大。但有的規(guī)定又過于簡單、籠統(tǒng)。中緬跨境婚姻當事人不知道如何申請加入中國國籍，相關行政部門在辦理問題上也存在困惑。

3.3 政策執(zhí)行缺乏有效監(jiān)督

目前我國針對非法跨境婚姻的相關政策在執(zhí)行中監(jiān)督不夠。在規(guī)章制度上針對性不夠、可操作性不強、約束性不明確、懲罰性不能落實。與當?shù)貙嶋H情況出現(xiàn)脫節(jié)，對龍陵縣政府相關職能部門正確行使權力的指導不夠。龍陵縣政府部分職能部門的法制意識不強，在對相關違法現(xiàn)象進行管理時存在執(zhí)法隨意，執(zhí)法不嚴的情況。

3.4 與緬方政府缺乏溝通

緬甸與中國的婚姻管理差異大，緬甸政府沒有設置具體的婚姻管理機構，也沒有頒布具體的婚姻管理法規(guī)。緬甸國內(nèi)民眾結(jié)婚通常按照社會習俗、宗教習慣來進行，而我國婚姻法規(guī)定結(jié)婚雙方必須親自到婚姻登記機關進行結(jié)婚登記。

3.5 邊境管理部門管理不善

龍陵縣社會管理職能發(fā)揮不充分，龍陵縣公安出入境管理部門主管境外人員，打擊“三非”人員，但由于相關法律具有滯后性，就存在無法可依、有法難依的現(xiàn)象。此外，由于公安機關各項任務繁多，但機構比較單一，在極為繁重的“三非”人員管理面前顯得乏力。

4 加強龍陵縣政府對中緬跨境婚姻管理的建議

4.1 提高對跨境婚姻問題的重視程度，優(yōu)化制度

4.1.1 提升服務意識

現(xiàn)代政府的本質(zhì)是承擔責任，新公共服務理論認為，“公共服務中的道德責任問題極其復雜，政府官員對公共制度和規(guī)則都負有責任，這些制度和規(guī)則包括公共利益，成文法律和政策，其他公共的或者私人的機構，其他層級的政府，職業(yè)標準，價值觀念，民主規(guī)范，還包括公民等?！币虼?，龍陵縣應該強化政府的公共服務意識，特別是保障和落實服務責任。

4.1.2 加強與上級政府的聯(lián)系，建立便捷的婚姻登記制度

一是建立巡回登記制度。為方便群眾，龍陵縣民政局每季度在鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦安排1天時間進行邊民婚姻工作專項辦理。二是建立婚姻預約制度。實行婚姻登記預約制度，公示婚姻登記處的咨詢電話。三是簡化跨境婚姻登記的流程。將婚姻登記機構下放，尤其要注意對偏遠山區(qū)跨境婚姻的服務和管理。

4.1.3 加強對跨境婚姻當事人的法制宣傳教育

龍陵縣中緬跨境婚姻管理的各相關政府職能部門，要結(jié)合自身工作職責，在跨境婚姻家庭相對集中的地區(qū)定期或者不定期召開專門的會議，宣傳相關法律政策。還要提高中緬跨境婚姻當事人的法律意識和國界意識，增強龍陵縣中緬邊民遵守法律的自覺性。

4.2 完善相關政策法規(guī)

首先，龍陵縣相關職能部門在現(xiàn)有的法律框架下，認真學習研究《婚姻法》《出入境管理法》《中國與毗鄰國邊民婚姻登記管理試行辦法》《國籍法》等法規(guī)，為長遠解決中緬跨境婚姻問題制定更加切合實際的政策。對跨境婚姻當事人的緬方婦女可以試行“備案登記管理”，從某些程度上解決落戶難的問題。

4.3 完善政策執(zhí)行的監(jiān)督機制

提高對國家權力機構監(jiān)督的重視程度，順應龍陵縣實際情況提高司法監(jiān)督機制的職級。此外，政策評估機制應該優(yōu)化，龍陵縣政府及政策部門應當積極通過新聞、網(wǎng)絡等宣傳政策執(zhí)行評估的重要性。同時，建立一個高質(zhì)量的政策執(zhí)行評估小組，還要對專業(yè)政策評估人才進行專門培養(yǎng)，提供一個良好的發(fā)展環(huán)境，打造高質(zhì)量的政策評估機制。

4.4 加強國際合作

應當爭取與緬甸政府進行交流協(xié)商，實現(xiàn)國家間政策的有效對接。借助我國“一帶一路”建設，就中緬跨境婚姻問題進行協(xié)商，爭取就中緬跨境婚姻管理問題上達成共識。同時，明確中緬兩國政府在跨境婚姻管理中應盡的責任和義務，促進中緬雙方有關部門的交流與合作。

4.5 優(yōu)化邊境管理機制

首先，要加強邊境的管理，明確各部門的責任。龍陵縣民政、公安、衛(wèi)生、外事等部門要結(jié)合龍陵縣的實際情況，對中緬跨境婚姻家庭進行跟蹤服務，保證跨境婚姻依法進行;要增進各部門的協(xié)調(diào)辦事能力，使對龍陵縣中緬跨境婚姻的監(jiān)管有效可行;還要在農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和勞務輸出方面進行科學的安排和規(guī)劃，促使地方經(jīng)濟發(fā)展，增強當?shù)厝丝诰蜆I(yè)的消化轉(zhuǎn)移。其次，強化信息工作，促進資源共享。龍陵縣民政、公安、外事等部門要以密切配合為基礎，加強信息化建設，科學及時地促進跨境婚姻問題的解決。

5 結(jié)語

要彌補龍陵縣政府在中緬跨境婚姻問題管理中的不足，一方面要增強對中緬跨境婚姻管理工作的重視，完善相關法律法規(guī)，優(yōu)化管理機制，將法治政府、服務型政府的理念真正落實到中緬跨境婚姻的管理中;此外，還可借助中緬兩國對“一帶一路”的共同建設，加強兩國的交流，龍陵縣政府應當主動爭取就中緬跨境婚姻的態(tài)度上達成共識，促使兩國跨境婚姻管理政策有效銜接，實現(xiàn)對跨境婚姻的有效管理。

參考文獻

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