淺談建設(shè)用地土地勘測定界工作

王貴祥

（甘肅省自然資源規(guī)劃研究院）

0 引言

土地勘測定界是一項以法律為準(zhǔn)繩，以測繪技術(shù)為手段的基礎(chǔ)性工作。在土地制度從免費(fèi)到付費(fèi)的市場經(jīng)濟(jì)模式下，根據(jù)土地征收和征用、劃撥、出讓、土地流轉(zhuǎn)、土地利用規(guī)劃和土地開發(fā)整理、復(fù)墾等工作的需要，實地確定土地利用的范圍，確定界址點(diǎn)的位置，根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》現(xiàn)場注釋土地利用現(xiàn)狀，內(nèi)業(yè)自動計算土地分類面積，最終為自然資源行政主管部門的土地審批和地籍管理工作提供科學(xué)準(zhǔn)確的基礎(chǔ)資料。

土地勘測定界工作同時為地籍變更調(diào)查、土地登記發(fā)證、土地評估和監(jiān)督管理提供科學(xué)、準(zhǔn)確、現(xiàn)勢性強(qiáng)的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)。從實用的角度來看，土地勘測定界對加強(qiáng)建設(shè)用地管理具有明顯的影響作用。對實現(xiàn)科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化和制度化的用地審批，特別是在解決申請報批面積不準(zhǔn)確，地類劃分不合理，界標(biāo)設(shè)置不規(guī)范等難以發(fā)現(xiàn)的問題上具有顯著的解決成效。

1 土地勘測定界工作流程

為確保土地勘測定界工作順利圓滿的完成，必須設(shè)計科學(xué)可行的技術(shù)方案。根據(jù)土地勘測定界工作內(nèi)在特點(diǎn)和規(guī)律，將整個土地勘測定界工作劃分為以下幾個階段：

1.1 第一階段為準(zhǔn)備工作階段

土地勘測定界的準(zhǔn)備工作主要包括：工作協(xié)調(diào)、資料收集、人員組織、準(zhǔn)備儀器、技術(shù)方案的現(xiàn)場踏勘設(shè)計。在接受委托后，及時開展土地勘測定界工作的前期洽談協(xié)作工作，初步了解勘界范圍內(nèi)的相關(guān)情況，收集相關(guān)的用地信息，拿著圖紙資料到現(xiàn)場實地進(jìn)行勘察，熟悉項目區(qū)域地形、交通、地質(zhì)條件，以明確土地勘測定界工作的難易程度，初步選定控制點(diǎn)的合適位置，為技術(shù)方案提供感性材料，最終設(shè)計出可行的技術(shù)方案，作為開展整個土地勘測定界工作的依據(jù)。

1.2 第二階段為外業(yè)工作階段

土地勘測定界的外業(yè)工作包括外業(yè)調(diào)查與外業(yè)測量兩部分。

（1）外業(yè)調(diào)查是通過野外實地調(diào)繪和對現(xiàn)狀進(jìn)行的實地判讀，對土地利用范圍內(nèi)的行政邊線、權(quán)屬邊線、土地利用類型邊線和各種地物特征要素進(jìn)行標(biāo)注的基礎(chǔ)性工作，它是外業(yè)測量的有益補(bǔ)充，其準(zhǔn)確程度對整個勘測定界起決定性作用。

（2）外業(yè)測量的最終目標(biāo)是將項目的用地范圍界定在實地，其程序和具體過程是：建立平面控制測量、細(xì)部測量、放樣邊界點(diǎn)、埋設(shè)邊界標(biāo)志、測量界樁點(diǎn)?？刂茰y量是為細(xì)部測量服務(wù)的，具有傳遞點(diǎn)位坐標(biāo)和控制精度的功能，可以限制測量誤差的傳播和積累，在控制測量的基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)部測量、邊界點(diǎn)放樣和測量。當(dāng)測區(qū)的控制網(wǎng)布設(shè)完成后，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行邊界點(diǎn)的放樣，放樣工作的質(zhì)量直接影響到用地邊界位置的正確性。為了檢驗界址點(diǎn)放樣的可靠性和邊界標(biāo)志坐標(biāo)的準(zhǔn)確性，需要在邊界標(biāo)志放樣后用解析法測量實地位置，以檢核界址點(diǎn)埋設(shè)后的精度。

1.3 第三階段為內(nèi)業(yè)工作階段

在完成實地調(diào)查和界址點(diǎn)放樣標(biāo)定工作后，轉(zhuǎn)入內(nèi)業(yè)工作階段，內(nèi)業(yè)工作是對外業(yè)工作成果進(jìn)行整理和應(yīng)用。內(nèi)業(yè)工作內(nèi)容具體包括以下三個方面：編制土地勘測定界圖、計算和匯總土地勘測定界面積、編制土地勘測定界技術(shù)報告。

1.4 第四階段為成果檢查驗收以及歸檔階段

土地勘測定界成果實行二級檢查一級驗收制度，其目的在于保證土地勘測定界成果的質(zhì)量。土地勘測定界工作完成后，項目組成人員展開細(xì)致認(rèn)真的自檢互檢工作，發(fā)現(xiàn)錯誤及時改正，力爭土地勘測定界成果規(guī)范準(zhǔn)確。

2 當(dāng)前土地勘測定界工作存在的問題

2.1 對相關(guān)政策、法規(guī)認(rèn)識不夠

在土地勘測定界過程中，許多權(quán)利人缺乏合法的土地利用概念，錯誤地認(rèn)為“自己的土地”可以隨心所欲地建設(shè)，因此對原土地利用的認(rèn)定結(jié)果就有些不太統(tǒng)一，隨意性較大，這給調(diào)查人員合理、準(zhǔn)確的識別原土地用途帶來困難，部分土地征用單位和被征地群眾，在意識形態(tài)的理解上也存在誤解，過去用皮尺丈量征用土地，但是現(xiàn)在使用儀器設(shè)備測量土地面積，權(quán)利人錯誤的認(rèn)為這是土地管理部門變向的收費(fèi)，加上相關(guān)工作人員對相關(guān)政策法規(guī)認(rèn)識不足，導(dǎo)致土地勘測定界無法為建設(shè)用地審批提供詳細(xì)、可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

2.2 職責(zé)劃分不清，“三亂”現(xiàn)象較為普遍

長期以來，土地勘測定界的實施一直與土地利用審批管理權(quán)限相脫離，這樣不利于工作的協(xié)調(diào)和發(fā)展。“三亂”現(xiàn)象比較突出，即執(zhí)行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)亂、勘察隊伍無序、提供的圖件數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，這些問題難以保證建設(shè)用地審批管理的需要。與此同時，由于工作人員職責(zé)分工不明確、勘察測繪單位沒有權(quán)源調(diào)查能力，致使土地權(quán)屬界線爭議較大，爭議雙方對土地使用權(quán)邊界沒有嚴(yán)格統(tǒng)一的認(rèn)定，這使得在認(rèn)定權(quán)屬邊界時存在相當(dāng)大的困難。

2.3 測繪行業(yè)隊伍管理不規(guī)范

當(dāng)前在市場上有測繪資質(zhì)許可證的測繪隊伍很多，但真正能干土地勘測定界的測繪隊伍并不多。土地勘測定界工作不同于一般的測繪工作，它不但需要從事這項工作的作業(yè)員熟悉土地相關(guān)方面的法律法規(guī)知識，還需要有專業(yè)的測繪技能，只有通過各方面結(jié)合起來的綜合知識，才能保質(zhì)保量的完成土地勘測定界報告編制工作。從目前的情況來看，很多土地測繪單位的綜合素質(zhì)和完成結(jié)果的質(zhì)量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到上述要求，從而影響了結(jié)果數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。另外，由于勘界過程只依賴于作業(yè)人員的素質(zhì)，缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)檢查手段，有時還存在執(zhí)行不同測繪規(guī)范的行為，綜上所述這些問題將直接影響土地勘測定界成果質(zhì)量，并且對自然資源管理部門的宏觀調(diào)控和正確決策產(chǎn)生重大影響。

3 建議與對策

土地勘測定界工作如何為新形勢下的自然資源管理提供技術(shù)支持？我認(rèn)為應(yīng)該采取以下措施：

（1）今后勘界工作應(yīng)該嚴(yán)格按照《土地勘測定界規(guī)程》作業(yè)，建立ISO9001 質(zhì)量管理體系，加強(qiáng)成果的監(jiān)督管理，并實行二級檢查一級驗收制度，測繪成果質(zhì)量如果達(dá)不到規(guī)程要求，一律不予審查通過。

（2）加強(qiáng)土地勘測定界隊伍的管理和培訓(xùn)指導(dǎo)。

上級部門要加強(qiáng)測繪技術(shù)的培訓(xùn)和指導(dǎo)，建議上級部門嚴(yán)格控制土地勘測定界隊伍的資質(zhì)認(rèn)證，提高市場資質(zhì)門檻，對符合條件的團(tuán)隊，分批進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)和政策指導(dǎo)，開展法律知識講座和技術(shù)交流，建立嚴(yán)格的專業(yè)技能考核制度。

（3）分工負(fù)責(zé)，建立上下級之間的委托聯(lián)動機(jī)制。

長期以來，土地勘測定界的實施與土地利用審批的管理權(quán)限相分離，不利于工作的統(tǒng)一協(xié)調(diào)與發(fā)展。根據(jù)審批權(quán)限，對建設(shè)用地的土地勘測定界應(yīng)按審批權(quán)限實行分級負(fù)責(zé)制，確立審批原則，這樣有利于保證各級土地管理部門的職能落實到位，也有利于滿足土地勘測定界的成果質(zhì)量。在實際工作中，可從本系統(tǒng)內(nèi)部對有些勘界任務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一的協(xié)調(diào)分工，其中：可以把國家的重點(diǎn)工程、涉及地域面廣、工作量大、任務(wù)比較急手的勘界任務(wù)，直接由省級測繪單位負(fù)責(zé)完成，而對于一些較小的土地勘測定界任務(wù)，可以委托給當(dāng)?shù)氐耐恋乜睖y機(jī)構(gòu)，這樣便于靈活機(jī)動的服務(wù)好每宗土地的建設(shè)用地報批工作。但在委托時必須要明確委托關(guān)系，管理部門需要對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一，并做好委托項目的技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理，確保成果質(zhì)量達(dá)到規(guī)程要求。

4 結(jié)語

土地勘測定界是一項基礎(chǔ)性、技術(shù)性和系統(tǒng)性的工作，要求勘測人員具有高度的責(zé)任心、良好的專業(yè)技術(shù)水平和綜合素質(zhì)，工作時不應(yīng)墨守成規(guī)，應(yīng)秉著對工作認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度，做好每宗地的報告編制工作。同時作者認(rèn)為，土地的權(quán)屬認(rèn)定與現(xiàn)狀分類是整個土地勘測定界過程中最為復(fù)雜的環(huán)節(jié)，在具體工作過程中，不同地區(qū)、不同職能部門在土地權(quán)屬認(rèn)定與現(xiàn)狀分類上也存在著不同的理解差異，所以這就需要各部門做好相互間的信息協(xié)調(diào)工作。