對城市保障性住房空間布局規(guī)劃的思考

李舒

（貴陽市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院 貴州貴陽 550000）

保障性住房是我國城鎮(zhèn)住宅建設(shè)中較具特殊性的一種類型住宅，它通常由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌建設(shè)，提供給中低收入人群使用，并對建造標(biāo)準和銷售價格或租金標(biāo)準給予限定。保障性住房建設(shè)是貫徹落實黨中央、國務(wù)院的決策部署、推進城市健康有序發(fā)展、保障民生福祉的重要舉措，對緩解住房困難、維護社會的穩(wěn)定與和諧發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。

1 我國住房保障制度的歷史演進

建國后到改革開放之間將近三十年的時間，在計劃經(jīng)濟體制下我國城鎮(zhèn)實行福利化的住房政策，所有政府機關(guān)和企事業(yè)單位均對職工實行福利分房，住房制度具有明顯的福利保障特征。

1988年國務(wù)院召開了第一次全國城鎮(zhèn)住房制度改革工作會議，開啟了住房制度改革，初步建立了向不同收入家庭提供商品住房及經(jīng)濟適用房的供應(yīng)體系。

1998年全國停止住房實物分配，在商品住房及經(jīng)濟適用房的基礎(chǔ)上，適當(dāng)增加由政府或企事業(yè)單位提供的廉租房，逐步建立以經(jīng)濟適用房為主體的多層次住供應(yīng)體系。

2000年以后，歷次的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃均提出了要加快解決低收入群眾的住房困難問題，盡快建立健全中低收入家庭住房保障體系?！笆濉币?guī)劃強調(diào)，“構(gòu)建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系，優(yōu)化住房供需結(jié)構(gòu)，穩(wěn)步提高居民住房水平，更好保障住有所居”。

黨的十九大報告提出，“堅持在發(fā)展中保障和改善民生，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展，維護社會和諧穩(wěn)定、人民安居樂業(yè)”。

住房保障制度的歷史演進完成了住房保障制度的從完全福利性向部分福利性轉(zhuǎn)變、從非商品化向商品化轉(zhuǎn)變、從以財政政策為主向財政政策和金融政策綜合運用轉(zhuǎn)變等。政府在住房保障方面投入了較大的精力，在實踐中取得了一定的成績，解決了部分群眾的實際困難，維護了社會的穩(wěn)定與和諧發(fā)展，切實擔(dān)負起實現(xiàn)住有所居目標(biāo)的重大責(zé)任。

2 空間布局規(guī)劃存在的問題

雖然保障性住房建設(shè)取得了一定的成績，但依然存在諸多共性問題有待解決，這在大城市中表現(xiàn)得尤為明顯。由于快速城鎮(zhèn)化導(dǎo)致人口大量涌入，使得城市保障性住房建設(shè)問題日益突出。除了政策制定的缺陷和執(zhí)行的漏洞，造成保障性住房建設(shè)工作績效較低以外，站在城市規(guī)劃角度上來看，保障性住房的空間布局規(guī)劃也存在不少問題，未能在城市空間結(jié)構(gòu)上對住房保障制度的推行起到積極的支撐作用。

2.1 選址偏遠導(dǎo)致就業(yè)困難

不同于普通商品房等經(jīng)營性用地采用“招拍掛”方式獲得土地使用權(quán)，保障性住房實行的是劃撥用地，政府對各種稅費也有減征優(yōu)惠政策，必然導(dǎo)致城市土地收益降低。在土地財政的背景下，大部分城市都把保障性住房用地布局在土地收益較低的城郊地帶。這樣既保證了保障性住房建設(shè)目標(biāo)的完成，也盡可能減少對地方政府土地收益的影響。但保障性住房的供應(yīng)對象針對的是低收入人群，大部分人的就業(yè)崗位對中心區(qū)的依賴性很高，這勢必造成通勤時間增加，不利于低收入人群的就業(yè)。

2.2 設(shè)施不足加劇公共資源分配不公

大城市內(nèi)部的交通服務(wù)水平及生活服務(wù)質(zhì)量的空間差異很大，由中心區(qū)向外圍遞減的趨勢明顯。選址偏遠意味著公共交通不發(fā)達，教育醫(yī)療文化體育商業(yè)等服務(wù)設(shè)施不完善，導(dǎo)致居民出行困難，生活不便，影響了保障性住房作用的發(fā)揮。由住房空間差異帶來的生活品質(zhì)差異會導(dǎo)致低收入群體的生活成本增加，進一步加劇了其貧困狀況，不利于維護社會穩(wěn)定和諧發(fā)展。

2.3 空間邊緣化帶來社會隔離的隱患

受到土地供應(yīng)的影響，規(guī)劃的保障性住房大多采取集中建設(shè)的方式，不少項目建設(shè)規(guī)模達幾十萬平方米，且其空間分布規(guī)律呈現(xiàn)邊緣化聚集性的趨勢。人口密度大、居住環(huán)境品質(zhì)差、交通問題突出等現(xiàn)象，帶來諸多的社會問題，也給城市管理增加難度。更為嚴重的是把社會弱勢群體集中到城市邊緣區(qū)居住，勢必會造成不同階層在空間上的分化，造成社會隔離。

3 城市規(guī)劃角度的優(yōu)化策略

2011-2017年，貴陽市共完成約488萬m2的保障房建設(shè)量，其中集中建設(shè)項目規(guī)模約375萬m2，約占總量的77%，大量分布在城市二環(huán)至三環(huán)之間待開發(fā)建設(shè)區(qū)域，軌道、BRT等快速公共交通輻射能力較弱，設(shè)施配套水平還有待提升。在普通商品房建設(shè)項目中配建約113萬m2，約占保障房總量的23%，只占普通商品房總量的3.4%，不到六成項目配建比例達到5%。

3.1 發(fā)揮規(guī)劃綜合調(diào)控和協(xié)調(diào)作用

對于今后貴陽市保障性住房建設(shè)而言，規(guī)劃應(yīng)發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，綜合考慮公共交通、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等規(guī)劃的協(xié)調(diào)性。在對相關(guān)空間要素的統(tǒng)籌安排中，充分發(fā)揮城市規(guī)劃空間資源配置作用，將保障性住房建設(shè)納入城市規(guī)劃強制性內(nèi)容，確定其用地布局與建設(shè)標(biāo)準，盡可能避免保障性住房邊緣化的趨勢。規(guī)劃中要將保障性住房的空間區(qū)位、建設(shè)規(guī)模、服務(wù)設(shè)施配套等內(nèi)容納入強制性指標(biāo)進行控制，合理測算就業(yè)水平、戶型比、混合居住水平等作為引導(dǎo)性指標(biāo)，為保障性住房建設(shè)提供科學(xué)合理的依據(jù)，切實滿足低收入人群的住房需求。

3.2 采用集中和配建相結(jié)合的方式

不同類型住宅相對混合布局應(yīng)成為住房發(fā)展的重要理念。貴陽市保障性住房的規(guī)劃布局建議在現(xiàn)有集中建設(shè)和開發(fā)配建相結(jié)合基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高配建規(guī)模比例，有利于促進混合居住，增加階層互動，促進社會公平和融合。

對于集中建設(shè)項目的空間布局，要求推進不同類型、不同層次、不同群體住房的相對混合布局，避免其邊緣化現(xiàn)象逐步加重。針對新建普通商品住房項目配建比例，建議提高至15%～20%，并在土地出讓合同中嚴格界定作為強制性指標(biāo)加以約束，切實改變居住空間差異化的趨勢。

3.3 強化快速公共交通的引導(dǎo)作用

通勤問題是影響低收入人群選擇居住地的重要因素，這恰恰是當(dāng)前一些保障性住房不受歡迎的關(guān)鍵原因。規(guī)劃中需要引入快速公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)理念，沿軌道交通、BRT快速公共交通走廊布局保障性住房用地，充分發(fā)揮公共交通的引導(dǎo)作用，提高出行效率。通過構(gòu)建高效的公共交通接駁轉(zhuǎn)運系統(tǒng)，形成快速便捷的公共交通網(wǎng)絡(luò)，在滿足交通需求的同時帶動邊緣地區(qū)的高效開發(fā)，促進城市發(fā)展，也能解決低收入人群居住和就業(yè)問題。

3.4 完善周邊配套設(shè)施建設(shè)

保障性住房的質(zhì)量提高在于自身質(zhì)量保證和周邊服務(wù)環(huán)境的提升。規(guī)劃選址時應(yīng)盡量考慮公共服務(wù)設(shè)施水平，優(yōu)先選擇在既有設(shè)施服務(wù)半徑范圍或相鄰區(qū)域，優(yōu)先考慮集中連片開發(fā)的重點區(qū)域。規(guī)劃應(yīng)加強居民日常生活所需的公共服務(wù)設(shè)施的布局和建設(shè)，特別是公共交通、學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老、生鮮超市、公共綠地等的配套，保障居民對生活的基本需求，營造具有活力的居住社區(qū)，力求實現(xiàn)住房的舒適性和便捷性。

4 結(jié)語

保障性住房的建設(shè)對于實現(xiàn)構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)具有重要的現(xiàn)實意義。作為規(guī)劃工作者應(yīng)明確自己所肩負的社會責(zé)任，進行多視角的思考。一方面充分發(fā)揮城市規(guī)劃作為公共政策組成部分的重要作用，對保障性住房建設(shè)提出合理的建議，在優(yōu)化大城市的空間結(jié)構(gòu)、提高空間效率等方面體現(xiàn)專業(yè)優(yōu)勢，另一方面要切實做好保障性住房的空間布局及相關(guān)配套設(shè)施的規(guī)劃工作，確保保障性住房健康、合理地發(fā)展。