新時代西部大開發(fā)的機遇和使命

陳耀

經(jīng)過二十年西部大開發(fā)，西部地區(qū)已經(jīng)進入高鐵時代，生態(tài)環(huán)境得到很大改善，產(chǎn)業(yè)、民生、教育、扶貧攻堅等都取得很大成就。但也必須看到，當(dāng)前西部地區(qū)發(fā)展仍然很不充分，西部地區(qū)內(nèi)部發(fā)展也很不平衡。解決發(fā)展不平衡、不充分矛盾，應(yīng)當(dāng)仍然是國家發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域政策高度重視的問題。

西部大開發(fā)的第三個十年，西部將承擔(dān)新的使命，即大開發(fā)、大保護、大開放和高質(zhì)量發(fā)展。大保護在新的西部大開發(fā)指導(dǎo)意見里已被“置頂”，而大開放則是第三個十年西部發(fā)展一定要做實、做透的大文章。高質(zhì)量發(fā)展體現(xiàn)的是一種新的發(fā)展理念，即創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享，其中主要還是創(chuàng)新。

1999年6月17日，時任中共中央總書記江澤民在西安召開的西北五省國有企業(yè)改革發(fā)展座談會上宣布，要實施西部大開發(fā)，抓住世紀之交的機會，加快西部發(fā)展，特別是西部大開發(fā)，所以說，西部大開發(fā)的號角是在陜西吹響的。

二十年，兩個十年，面對西北大開發(fā)，我們還要問一問，它從哪兒來，到哪兒去？這是學(xué)術(shù)研究要思考的哲學(xué)問題，所以，我開始起了一個歷史邏輯的命題，后來想一想，還是總結(jié)一下經(jīng)驗，再看看新時代西部開發(fā)有什么樣的挑戰(zhàn)和機遇以及西部在新格局中將承擔(dān)怎樣的使命。

西部大開發(fā)有沒有突破“胡煥庸線”？

二十年前，中央在世紀之交提出西部大開發(fā)，是為了推進區(qū)域均衡發(fā)展，現(xiàn)在叫協(xié)調(diào)發(fā)展。除此之外，還有一個歷史邏輯，這就是小平同志講的“兩個大局”。改革開放要讓一部分人、一部分地區(qū)先富起來，先富帶后富。沿海率先發(fā)展，這是一個大局，發(fā)展到一定時期推進落后地區(qū)的發(fā)展，這又是一個大局。西部大開發(fā)就是要解決地區(qū)差異問題，這就是西部大開發(fā)的初衷。

其實西部大開發(fā)還有一個命題，就是“胡煥庸線”?！昂鸁ㄓ咕€”是中國地理學(xué)家胡煥庸在1935年提出的劃分我國人口密度的對比線 ，最初稱“璦琿-騰沖一線”，后因地名變遷，先后改稱“愛輝-騰沖一線”、“黑河-騰沖線”。這條線從黑龍江省璦琿（1956年改稱愛輝，1983年改稱黑河市）到云南省騰沖，大致為傾斜45度基本直線。線東南方36%國土居住著96%人口，以平原、水網(wǎng)、丘陵、喀斯特和丹霞地貌為主要地理結(jié)構(gòu)，自古以農(nóng)耕為經(jīng)濟基礎(chǔ);線西北方人口密度極低，是草原、沙漠和雪域高原的世界，自古是游牧民族的天下。

“胡煥庸線”在某種程度上也成為目前城鎮(zhèn)化水平的分割線。這條線的東南各省區(qū)市，絕大多數(shù)城鎮(zhèn)化水平高于全國平均水平;而這條線的西北各省區(qū)，絕大多數(shù)低于全國平均水平。這條線李克強總理也是多次問及，有沒有突破這條線？我們衡量西部大開發(fā)到底是一個什么樣的成效，也可以看看有沒有越過這條線。

總的來看，經(jīng)過這些年西部大開發(fā)，政府加大區(qū)域協(xié)調(diào)力度，加快縮小東西部差異，西部地區(qū)已經(jīng)進入高鐵時代，生態(tài)環(huán)境得到很大改善，產(chǎn)業(yè)、民生、教育、扶貧攻堅等都取得很大成就。但也必須看到，當(dāng)前西部地區(qū)發(fā)展仍然很不充分，西部地區(qū)內(nèi)部發(fā)展也很不平衡。解決發(fā)展不平衡、不充分矛盾，仍然應(yīng)當(dāng)是國家發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域政策高度重視的問題。

西部大開發(fā)的寶貴經(jīng)驗

西部大開發(fā)二十年，我們做了很多正確的選擇，主要包括四個方面。

首先，西部大開發(fā)的初衷是正確的，即再造一個山川秀美的新西部。

江澤民總書記當(dāng)年講，要經(jīng)過一代又一代人的艱苦奮斗，再造一個山川秀美的西北地區(qū)。二十年來，西部各地堅持退耕還林還草，小流域水土流失治理，還有西北的沙漠化、西南的荒漠化治理，生態(tài)建設(shè)一直擺在很突出的位置。顯然，這與習(xí)近平總書記的生態(tài)文明思想是高度契合的。退耕還林還草與西部開發(fā)從經(jīng)濟學(xué)的邏輯上講是成立的，與習(xí)近平總書記所說的“綠水青山就是金山銀山”也是高度契合的，保護生態(tài)環(huán)境，就是保護生產(chǎn)力，就是這個道理。

第二，國家或者政府力量始終在為西部打基礎(chǔ)、造環(huán)境，培育內(nèi)生增長動力，審慎區(qū)分與市場作用的邊界。

新中國成立后，改革開放之前，西部大開發(fā)也有過兩次，即“一五”時期和三線建設(shè)時期，國家把大量的投資建設(shè)重點轉(zhuǎn)向內(nèi)陸?！耙晃濉睍r期主要在西北，三線建設(shè)主要規(guī)劃在西南地區(qū)。改革開放后，國家逐步地按照市場經(jīng)濟辦法解決地區(qū)差距問題，但市場力量會導(dǎo)致“馬太效應(yīng)”，窮的更窮，所以政府要干預(yù)。當(dāng)然，政府干預(yù)也有邊界，不是說什么都干預(yù)。西部大開發(fā)頭一個十年，主要是打基礎(chǔ)，搞基礎(chǔ)設(shè)施、交通、水利、能源建設(shè);第二個十年，主要是以培育自我發(fā)展能力，培育內(nèi)生增長動力。應(yīng)當(dāng)說，這是改革開放后中國解決區(qū)域差異問題的重大進步，是國家區(qū)域政策日益成熟的標志。

第三，對口援助，就是發(fā)達地區(qū)對不發(fā)達地區(qū)、對西部實施對口援助、對口幫扶。這是我國促進西部落后地區(qū)發(fā)展的有效政策工具。這個工具有縱向的，即國家通過財政轉(zhuǎn)移支付;也有橫向的，即發(fā)達地區(qū)把他的一部分財力拿來支持西部發(fā)展。當(dāng)然不僅只是資金，也出人出物。這就是我們的體制優(yōu)勢，在促進西部開發(fā)、縮小東西差距上，這種優(yōu)勢得到充分體現(xiàn)。而且，不僅是西部大開發(fā)，精準脫貧扶貧，重大災(zāi)害恢復(fù)重建，我們也是通過政府的力量、通過對口的力量來實現(xiàn)，汶川地震災(zāi)后重建三年基本上就恢復(fù)了，就完全是體現(xiàn)了我們制度上的優(yōu)勢。

第四，發(fā)揮優(yōu)勢、突出特色、分工合作、分類指導(dǎo)，是推進西部大開發(fā)的政策導(dǎo)向和工作原則。這種原則遵循了經(jīng)濟學(xué)的空間配置資源的規(guī)律，避免了無序競爭、同質(zhì)競爭，提高了效率。西部地區(qū)要積極培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，要根據(jù)各自的資源稟賦、區(qū)位條件，發(fā)揮比較優(yōu)勢，突出特色。下一步，國家在分類指導(dǎo)上可能還會更精準、更細致，會根據(jù)西南、西北的差異以及西南內(nèi)部、西北內(nèi)部的差異，做出更細的引導(dǎo)。

西部大開發(fā)的挑戰(zhàn)和機遇

進入新時代，西部大開發(fā)面臨很多機遇，但也有更多的挑戰(zhàn)。

第一，外部環(huán)境的變化?，F(xiàn)在中國經(jīng)濟進入到下行通道，經(jīng)濟下行壓力大。東部產(chǎn)業(yè)往西部轉(zhuǎn)移，對西部來說曾經(jīng)是一個機遇。但是，現(xiàn)在西部的人工成本也上來了，比東南亞國家，像越南、柬埔寨、泰國、印度勞動力成本都要高很多，東部的很多產(chǎn)業(yè)于是就直接轉(zhuǎn)到了東南亞?，F(xiàn)在化工產(chǎn)業(yè)也正從東部撤離，響水爆炸以后，沿江一公里化工企業(yè)該關(guān)的關(guān)、該遷的遷，按說對西部來說也是好時機，但是，從國家大的環(huán)境來看，對這方面產(chǎn)業(yè)的約束也是越來越緊，我們也不可能去承接這種污染型產(chǎn)業(yè)。所以，這些問題對我們是非常大的挑戰(zhàn)。

第二，國家戰(zhàn)略尤其是區(qū)域戰(zhàn)略的重大調(diào)整。新時代的國家戰(zhàn)略，我把它歸結(jié)為“三群兩帶”?！叭骸奔淳┙蚣絽f(xié)同、粵港澳大灣區(qū)、長三角一體化，“兩帶”是長江經(jīng)濟帶和黃河生態(tài)帶。其中，黃河不是經(jīng)濟帶，不像長江有水運功能、港口碼頭、沿江產(chǎn)業(yè)布局，它主要發(fā)揮水資源和生態(tài)功能。

在這樣一個大的戰(zhàn)略下，應(yīng)該說我們西部地區(qū)的發(fā)展面臨著這樣一個挑戰(zhàn)，也說機遇，機遇現(xiàn)在也很多。

一是“一帶一路”向西開放。2014年以來，開放就成為西部各地發(fā)展的主旋律。國家發(fā)改委最近出臺了建設(shè)西部陸海新通道的政策，通過開放來帶動未來的西部發(fā)展，這是一個機遇。

二是西部內(nèi)陸腹地體現(xiàn)了中國作為大國經(jīng)濟的韌性。無論外部環(huán)境如何變化，只要有廣闊的內(nèi)陸腹地這個回旋余地，通過拉動內(nèi)需，也同樣能夠渡過難關(guān)。

三是新一輪技術(shù)革命帶來跨越機會，比如貴州大數(shù)據(jù)。西部很多地方都可以借這樣一個機會來跨越，不再走傳統(tǒng)的發(fā)展路徑。

西部大開發(fā)的第三個十年，西部將承擔(dān)新的使命。我將其歸結(jié)為“三大一高”，即大開發(fā)、大保護、大開放和高質(zhì)量發(fā)展。西部發(fā)展除了繼續(xù)推進大開發(fā)，目前大保護在新的指導(dǎo)意見里已被“置頂”。大保護包括流域恢復(fù)治理，包括對污染型企業(yè)的調(diào)整等等。

大開放是第三個十年里西部發(fā)展一定要做實、做透的大文章?，F(xiàn)在重慶這方面做得不錯，打造內(nèi)陸開放高地，每一條都是做得很實。西安提出來“三個經(jīng)濟”也是大開放。

高質(zhì)量發(fā)展體現(xiàn)的是一種新的發(fā)展理念，即創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享，其中主要還是創(chuàng)新上。高質(zhì)量發(fā)展主要抓中心城市引領(lǐng)，最近中央特別強調(diào)中心城市的作用，要給中心城市有靈活的土地管理政策，要給它更多的發(fā)展空間。西安這幾年做得不錯，也在“搶人大戰(zhàn)”中贏得關(guān)注，搶人、搶資，有了人才和資本，就能提升中心城市的作用和能力。

作者簡介

陳 耀 中國社會科學(xué)院西部發(fā)展研究中心副主任、博士生導(dǎo)師，中國區(qū)域經(jīng)濟學(xué)會副會長兼秘書長。本文根據(jù)作者在陜西省社會科學(xué)院“新時代 新西部 新格局——紀念西部大開發(fā)二十周年學(xué)術(shù)研討會”上的主旨報告整理。