區(qū)域協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)張力與司法應(yīng)對
——以京津冀為例

梁 平

區(qū)域發(fā)展不平衡問題成為新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的重要方面，從供給側(cè)化解該矛盾的方式則是區(qū)域協(xié)同發(fā)展，但政策紅利刺激下區(qū)域競爭性發(fā)展造成區(qū)域地位不平等、發(fā)展不均衡，對區(qū)域協(xié)同治理帶來了現(xiàn)實(shí)張力，集中地體現(xiàn)為政策引領(lǐng)與法治保障的沖突，以及市場在資源配置中決定性作用的扭曲，進(jìn)而演化為社會(huì)矛盾糾紛，包括直接的利益紛爭、發(fā)展權(quán)利訴求以及社會(huì)心態(tài)失衡等問題。法院作為社會(huì)公平正義的最后一道防線，應(yīng)當(dāng)立足于審判執(zhí)行本職職能，積極推進(jìn)區(qū)域司法合作，深度參與區(qū)域社會(huì)治理，構(gòu)建一體化的司法協(xié)同治理體系，將矛盾糾紛納入法治框架進(jìn)行分析研判，進(jìn)而推動(dòng)區(qū)域?qū)嵸|(zhì)性公平，為區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)和有力保障。

區(qū)域戰(zhàn)略的提出，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了新的引擎和動(dòng)能，本質(zhì)上是對某區(qū)域的各類要素進(jìn)行重新整合以及提供政策、財(cái)政、人力等層面的支持，實(shí)現(xiàn)該區(qū)域的迅速崛起和快速發(fā)展，進(jìn)而增強(qiáng)其實(shí)體競爭力以及對周邊的輻射帶動(dòng)效應(yīng)。目前，繼京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略之后，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展被確定為重大國家戰(zhàn)略，已形成了“五大國家戰(zhàn)略”，盡管各自的定位和發(fā)展特色有所不同，但都屬于跨行政區(qū)劃的區(qū)域戰(zhàn)略?！岸帱c(diǎn)開花”的蓬勃?jiǎng)蓊^中蘊(yùn)含著某些亟待消解的現(xiàn)實(shí)張力，可能轉(zhuǎn)化為區(qū)域協(xié)同發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)甚至直接的矛盾糾紛，需要各協(xié)同主體堅(jiān)持治理思維進(jìn)行有效應(yīng)對和及時(shí)化解。對法院而言，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同的司法應(yīng)對和保障機(jī)制，既是憲法賦予的職責(zé)之所在，也是其肩負(fù)的重大歷史使命。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出已近六年，三地各級法院在推進(jìn)區(qū)域司法協(xié)同治理、服務(wù)保障區(qū)域戰(zhàn)略方面取得了較大進(jìn)展，同時(shí)也面臨著亟待解決的問題，可作為司法化解區(qū)域協(xié)同治理現(xiàn)實(shí)張力的有益借鑒。

一、區(qū)域協(xié)同治理：現(xiàn)實(shí)張力的驅(qū)動(dòng)

我國幅員遼闊，區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的狀況仍然存在，這源于歷史、現(xiàn)實(shí)、政策等多方面因素。黨的十九大報(bào)告指出：“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”“必須認(rèn)識到，我國社會(huì)主要矛盾的變化是關(guān)系全局的歷史性變化，對黨和國家工作提出了許多新要求?！保?］如何破解不平衡不充分發(fā)展問題是新時(shí)代推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)同發(fā)展的客觀需要，是從供給側(cè)解決新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的重要著力點(diǎn)。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的視域下，區(qū)域之間面臨的不平衡張力，為區(qū)域協(xié)同治理提供了客觀依據(jù)，但從根本上講，這種現(xiàn)實(shí)性的驅(qū)動(dòng)，源于區(qū)域概念在國家治理范疇中應(yīng)當(dāng)具有的統(tǒng)一性、平等性和協(xié)調(diào)性。

（一）區(qū)域發(fā)展張力的理論探源和現(xiàn)實(shí)映射

無論是行政區(qū)劃還是地理意義上的區(qū)域，受制于自然稟賦、發(fā)展?jié)摿?、外部支持等各種因素，不僅存在著自身的獨(dú)特性，而且更受關(guān)注的是發(fā)展能力和發(fā)展水平的不平衡性，比如最顯性的比較指標(biāo)是GDP，同時(shí)近年來也出現(xiàn)了幸福指數(shù)、平安指數(shù)、法治指數(shù)等評價(jià)體系，盡管這種“差距”是不可避免的，但如果不能控制在合理的區(qū)間范圍內(nèi)，則直接影響到國家治理效能。技術(shù)、資本、人才等資源的集聚，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用更加明顯，反映了“外源型”發(fā)展的主要?jiǎng)幽?，從另一個(gè)角度也表明，一個(gè)區(qū)域的發(fā)展能力如何，某種程度上取決于它對資本、技術(shù)、人才等資源的吸附能力，此即區(qū)域之間出現(xiàn)發(fā)展張力的主要原因。改革開放四十余年來，人們對“社會(huì)主義”的認(rèn)識進(jìn)一步深化，“平均主義”的“貧窮”狀態(tài)早已被摒棄，甚至在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速增長過程中出現(xiàn)了“區(qū)域競爭”的態(tài)勢，但其弊端也日益顯現(xiàn)，“最突出的就是進(jìn)一步固化了行政區(qū)經(jīng)濟(jì)，在高速增長階段，區(qū)域內(nèi)各政府主體為增長而競爭，有的甚至劍走偏鋒，竭澤而漁，一定程度上助長了地方‘畫地為牢’‘盲目攀比’‘以鄰為壑’的發(fā)展思想，由此形成嚴(yán)重的地方保護(hù)主義、GDP唯上、重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、掠奪性開發(fā)等，違背經(jīng)濟(jì)社會(huì)自然發(fā)展規(guī)律，這種增長注定是不可持續(xù)的，長期下去是十分危險(xiǎn)的”［2］(P54)。跳出經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，除了貧富差距外，就國家治理而言，因“區(qū)域競爭”產(chǎn)生的張力必然映射到社會(huì)生活的方方面面，比如人口跨區(qū)域流動(dòng)面臨的經(jīng)濟(jì)承受能力，享受社會(huì)福利、醫(yī)療、教育、就業(yè)等的差別對待，甚至投射到民眾心理層面，心態(tài)失衡、生活失意等人群所蘊(yùn)含的負(fù)面情緒也因地域差異、群體差異而放大，容易成為社會(huì)不穩(wěn)定的“燃點(diǎn)”。以京津冀為例，京津特別是北京對資源的虹吸能力更強(qiáng)，導(dǎo)致市場在資源配置中愈加偏向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域，這種正向強(qiáng)化的“馬太效應(yīng)”自然被放大，跨區(qū)域的公共問題凸顯且更加復(fù)雜，特別是公共服務(wù)的不均衡現(xiàn)象，與民眾的獲得感產(chǎn)生強(qiáng)烈反差，對社會(huì)治理帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，盡管區(qū)域之間保持合理的發(fā)展張力，通過市場對資源要素進(jìn)行競爭性配置，有利于提升區(qū)域發(fā)展的動(dòng)力，但隨著區(qū)域差距的增大，必然投射到民眾個(gè)體所享有的發(fā)展機(jī)會(huì)和社會(huì)福利層面，這種不協(xié)調(diào)性引發(fā)的連鎖反應(yīng)，也將從微觀個(gè)體的受益不均等轉(zhuǎn)化為區(qū)域治理的難度系數(shù)增大，協(xié)同治理將是跨行政區(qū)劃的區(qū)域共同面對的難題。

（二）區(qū)域發(fā)展現(xiàn)實(shí)張力的法理透視

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的重要問題之一就是發(fā)展的動(dòng)力問題。2019年12月10日至12日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持以改革開放為動(dòng)力”，不斷推進(jìn)全面深化改革，這有利于破解制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的體制性機(jī)制性障礙，對于區(qū)域發(fā)展而言，就是要破解因體制機(jī)制而造成的相鄰區(qū)域之間的發(fā)展短板，不斷增強(qiáng)“區(qū)域共同體”的統(tǒng)一性、平等性和協(xié)調(diào)性。深圳特區(qū)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)表明，政策供給是單一行政區(qū)域內(nèi)發(fā)展的源源不斷的動(dòng)力，其效用甚至超過了直接的財(cái)政支持等“輸血”措施，“政策紅利”也是地方發(fā)展的重要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)，成為當(dāng)前各地可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。但中央的政策供給在刺激地方發(fā)展的同時(shí)，也會(huì)帶來區(qū)域的不平等問題，而地方自行創(chuàng)新的政策機(jī)制也會(huì)引發(fā)區(qū)域之間的“地方保護(hù)主義”，最終破壞區(qū)域發(fā)展的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。因此，源于政策指引的區(qū)域發(fā)展，面臨的法理困局主要體現(xiàn)為區(qū)域地位的不平等性，由此衍射的問題是如何確保國家治理中的區(qū)域統(tǒng)一性和協(xié)同性，而且面對區(qū)域之間的競爭性博弈，“在區(qū)域協(xié)同治理過程中，地方政府很可能由于短視利益的考量做出非理性行為，最終導(dǎo)致集體的非理性，從而增加了合作的難度和合作的成本”［3］(P14)。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出以來，三地在交通、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保等方面率先突破，取得了較大進(jìn)展，但相對而言，河北促進(jìn)區(qū)域協(xié)同的意愿更為迫切和強(qiáng)烈，而具體措施的協(xié)調(diào)推進(jìn)，某種程度上也面臨著自身發(fā)展短板以及地位不平等的困擾。比如，京津冀法院聯(lián)席會(huì)議確定跨區(qū)域環(huán)境資源案件集中由河北管轄，而“河北省高級人民法院或其環(huán)保審判庭建制屬于河北省，其管轄的案件卻是京津冀三地的生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件，由于河北省基本公共服務(wù)方面同北京和天津之間存在較大差距，其整體司法能力與公正性將備受京津質(zhì)疑”［4］(P94)。此類現(xiàn)象也體現(xiàn)在其他方面，折射出的主要問題是區(qū)域之間的地位不對等和話語權(quán)差距，這種實(shí)質(zhì)性差異，進(jìn)一步加劇了政策統(tǒng)一性的難度，也成為區(qū)域法治一體化的現(xiàn)實(shí)障礙。在區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)過程中，法院審理案件面臨的首要問題是政策引領(lǐng)與法治保障的沖突，以及裁判標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一導(dǎo)致通俗意義上的“同案不同判”現(xiàn)象。

（三）現(xiàn)實(shí)張力驅(qū)動(dòng)下的區(qū)域協(xié)同治理

因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的區(qū)域性差異，引發(fā)的一系列治理難題具有公共性、服務(wù)性和權(quán)益性特征，特別是民眾日益增長的美好生活需要，從以前對“量”的需求轉(zhuǎn)向?qū)Α傲俊焙汀百|(zhì)”的并重，從提升生活品質(zhì)逐漸轉(zhuǎn)向社會(huì)參與，法治的平等、公平、正義等價(jià)值滲透在民眾的訴求中，基于政策紅利的刺激功能所蘊(yùn)含的某種不對等性亟待進(jìn)一步破解，進(jìn)而在法治框架內(nèi)尋求區(qū)域協(xié)同治理的方式方法。“當(dāng)前京津冀三地的差異化背景特征、歷史定位和發(fā)展目標(biāo)，造成了城市群內(nèi)部的治理沖突、政策錯(cuò)位和發(fā)展差距，公共服務(wù)難以共享，城市群的聚集效應(yīng)和溢出效應(yīng)難以充分顯現(xiàn)，協(xié)同治理壁壘重重”［5］(P36)，包括技術(shù)壁壘、經(jīng)濟(jì)壁壘和環(huán)境壁壘等，“中國目前主要以政治調(diào)控推進(jìn)京津冀一體化、長江經(jīng)濟(jì)帶、‘一帶一路’等國家戰(zhàn)略”［6］(P77)，對于解決區(qū)域之間的地位不平等性以及促進(jìn)資源要素的合理流動(dòng)具有積極作用，但從國家治理的角度來講，正如十九屆四中全會(huì)提出的“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系”，區(qū)域協(xié)同治理需要構(gòu)建社會(huì)公眾的有序參與和民主協(xié)商機(jī)制，著眼于充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，打造多元共治、良法善治的治理格局，特別是堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，將區(qū)域發(fā)展的政策引領(lǐng)轉(zhuǎn)化為法治促進(jìn)機(jī)制，將區(qū)域發(fā)展面臨的各種張力納入法治化軌道，促進(jìn)區(qū)域法治一體化，運(yùn)用法治思維和法治方式化解治理難題。這既是全面推進(jìn)依法治國的必然要求，也是單一行政區(qū)劃以及跨區(qū)域之間協(xié)同發(fā)展的可靠保障。近年來，學(xué)術(shù)界對“區(qū)域法治”“區(qū)域法制”等問題展開了研究，主要立足點(diǎn)在于堅(jiān)持國家法治統(tǒng)一的前提下，解決區(qū)域之間的制度體系以及實(shí)踐運(yùn)行的不協(xié)調(diào)問題?！盀楸苊獬霈F(xiàn)‘一統(tǒng)就死，一放就亂’的現(xiàn)象，擴(kuò)大地方立法權(quán)是實(shí)現(xiàn)中央與地方和諧發(fā)展的法治路徑，是中央處理與地方關(guān)系的新發(fā)展”［7］(P15-16)，隨著《立法法》對設(shè)區(qū)市的立法權(quán)下放以及對地方立法程序的完善（主要體現(xiàn)為備案制度），地方治理的制度體系建設(shè)將以立法為主導(dǎo)，在省級行政區(qū)劃內(nèi)盡可能地確保法治的統(tǒng)一性。但對于跨省級區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同治理而言，目前尚未形成包括立法、執(zhí)法、司法在內(nèi)的全方位的協(xié)同機(jī)制，有學(xué)者提出“區(qū)域內(nèi)可能形成具有實(shí)權(quán)的跨地方政府邊界的行政協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)……為了有效地協(xié)調(diào)和解決區(qū)域合作過程中資源的流動(dòng)和利益的分配問題……這類機(jī)構(gòu)根據(jù)國家的授權(quán)和政策支持發(fā)揮其效力”［8］(P46)，該類機(jī)制是否具有必要性和可行性，在深化國家機(jī)構(gòu)改革的背景下尚待研究，但毋庸置疑，跨區(qū)域的協(xié)同治理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持立法引領(lǐng)和法治保障，否則將會(huì)再次陷入政策刺激下的張力困境。目前，京津冀創(chuàng)新性地探索出“三地人大聯(lián)席會(huì)議討論通過、提交各自人大常委會(huì)審議通過”的協(xié)同立法模式，并形成了跨區(qū)域協(xié)同立法的制度規(guī)范，為加強(qiáng)區(qū)域法治協(xié)同和促進(jìn)區(qū)域協(xié)同治理提供了制度體系支持。就區(qū)域協(xié)同治理實(shí)踐而言，需要立足于現(xiàn)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和社會(huì)矛盾沖突，進(jìn)一步將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

二、區(qū)域協(xié)同治理中的社會(huì)矛盾類型演變及運(yùn)行機(jī)理

社會(huì)矛盾糾紛是不可避免的客觀現(xiàn)象，有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾糾紛，促進(jìn)社會(huì)內(nèi)在的和諧穩(wěn)定，是改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者辯證關(guān)系中的重要一極，需要立足于跨區(qū)域性的社會(huì)矛盾糾紛運(yùn)行機(jī)制，特別是深刻地把握利益紛爭、權(quán)力訴求甚至心態(tài)失衡等現(xiàn)實(shí)動(dòng)因，進(jìn)而為司法有效應(yīng)對提供明確的方向，為推進(jìn)區(qū)域司法協(xié)同治理確定可行的路徑。

（一）直接利益紛爭是區(qū)域司法協(xié)同治理的最大體量

“利益性”是產(chǎn)生社會(huì)矛盾糾紛的主要原因，區(qū)域發(fā)展出現(xiàn)的競爭性張力，其實(shí)也體現(xiàn)了不同區(qū)域之間的利益失衡，區(qū)域協(xié)同發(fā)展的目的正是在于有目的地引導(dǎo)和促進(jìn)利益格局的跨區(qū)域重整。在推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的過程中，必然會(huì)打破原有的格局，引發(fā)有關(guān)主體之間直接的利益紛爭。這些利益紛爭大體上包括兩個(gè)層面：一是資源要素跨區(qū)域流動(dòng)或?yàn)榇龠M(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展而產(chǎn)生的紛爭；二是與第一種情況不存在直接關(guān)聯(lián)，發(fā)生在單一行政區(qū)劃內(nèi)但對區(qū)域協(xié)同發(fā)展造成不利影響的紛爭，相對而言，此類紛爭的體量更大。司法服務(wù)保障區(qū)域協(xié)同發(fā)展的根本立足點(diǎn)在于依法行使司法職權(quán)，及時(shí)高效地化解利益紛爭，為區(qū)域協(xié)同發(fā)展打造穩(wěn)定有序的社會(huì)環(huán)境。以京津冀為例，隨著京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略和雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，土地承包、房屋拆遷、租賃合同等糾紛類型明顯上升，甚至因利益分配而出現(xiàn)“假結(jié)婚”“假離婚”等婚姻關(guān)系變化問題。北京高院和河北高院2019年工作報(bào)告顯示，2018年北京全市法院新收案件89.52萬件，比上年增長16.3%；河北全省法院新收案件109.08萬件，比上年增長9.71%，其中審結(jié)涉北京非首都功能疏解、京津冀協(xié)同發(fā)展案件4.58萬件。這些成訟的案件，基本上都具有明確的利益訴求，既包括原有不合法的法律關(guān)系浮現(xiàn)出來而產(chǎn)生的利益紛爭，比如小產(chǎn)權(quán)房、違建等權(quán)利確認(rèn)以及由此帶來的利益重新調(diào)整；也包括因區(qū)域協(xié)同發(fā)展而出現(xiàn)的惡意違約等行為，比如出租方因房價(jià)、房屋租金上漲，寧愿支付違約金也要解除租賃合同等；此外，還包括原有合法的法律關(guān)系調(diào)整引發(fā)的次生問題，比如北京“動(dòng)批”市場外遷原有租戶的租賃合同以及預(yù)期收益的保護(hù)等。這些利益紛爭無法通過政府協(xié)調(diào)、訴外調(diào)解等方式化解，則涌向法院成為訴訟案件。司法作為社會(huì)公平正義的“最后一道防線”，服務(wù)保障區(qū)域協(xié)同發(fā)展是其責(zé)任之所在，但直接利益紛爭背后所蘊(yùn)藏的政策性因素，如何在法治框架內(nèi)予以妥善解決，考驗(yàn)著法官的司法智慧和司法能力。

（二）民眾權(quán)利訴求是區(qū)域司法協(xié)同治理的重要形態(tài)

權(quán)利與利益具有密切的聯(lián)系，一般而言，法律權(quán)利即蘊(yùn)含著法律之力所保護(hù)的利益。區(qū)域協(xié)同發(fā)展中各類主體的直接利益紛爭，在法律框架內(nèi)也必然轉(zhuǎn)化為權(quán)利訴求，但二者之間也存在一定的差異。筆者對河北省的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，民眾認(rèn)為發(fā)生社會(huì)矛盾糾紛的主要原因，居于首位的是“當(dāng)事人權(quán)利受到侵害”（占62.73%），而最主要的基層社會(huì)矛盾，居于前三位的依次是“征地拆遷補(bǔ)償安置”（占56.79%）、“養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)問題”（占48.75%）以及“農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛”（占46.81%），這些顯性的利益紛爭和權(quán)利訴求，集中反映了民眾對基本民生問題的關(guān)切，特別是相鄰區(qū)域因政策刺激而做出的“犧牲”，必然會(huì)影響民眾可能享受到的發(fā)展紅利。鑒于此，作為一種跨區(qū)域的利益協(xié)調(diào)和補(bǔ)償，“向區(qū)域協(xié)同要紅利成為新時(shí)期我國區(qū)域發(fā)展方式的目標(biāo)取向，是經(jīng)濟(jì)體制改革的一項(xiàng)重要工具。區(qū)域協(xié)同發(fā)展是要在不同層級的政府、市場和社會(huì)之間建立相互聯(lián)結(jié)、跨區(qū)域整合的協(xié)作關(guān)系，明確區(qū)域發(fā)展的共同導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的整體利益最大化”［9］(P13)?；诜蓹?quán)利的角度，以往對“權(quán)利”的探究，主要側(cè)重于對“應(yīng)然權(quán)利”轉(zhuǎn)化為“實(shí)然權(quán)利”的論證，而區(qū)域協(xié)同發(fā)展所面對的權(quán)利主要是發(fā)展權(quán)，民眾更加注重應(yīng)然性的權(quán)利訴求的平等保護(hù)，以確保享受到改革發(fā)展的紅利。以京津冀環(huán)境治理為例，河北屬于大氣污染的“重災(zāi)區(qū)”，空氣流動(dòng)必然影響到北京和天津的空氣質(zhì)量，盡管河北省狠下功夫大力推進(jìn)“轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式”，但一些地區(qū)因自然稟賦、產(chǎn)作方式等原因，如果“一刀切”地砍掉某些產(chǎn)業(yè)必然影響到當(dāng)?shù)鼐用竦拿裆?，甚至斷了其生存來源。面對環(huán)境治理的全局性任務(wù)與居民生存發(fā)展權(quán)利的兩難抉擇，可能的出路是對做出犧牲的居民進(jìn)行補(bǔ)償。再如，雄安新區(qū)建設(shè)面臨的農(nóng)民承包地征收、房屋拆遷，對其短期可預(yù)見利益進(jìn)行合理補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，如何使這些將要變?yōu)槭忻竦霓r(nóng)民很快地融入新區(qū)，在“失地”的情況下享有切合實(shí)際的發(fā)展機(jī)會(huì)，這種權(quán)利訴求具有更長遠(yuǎn)性和更深層次性，盡管民眾當(dāng)前所關(guān)注的補(bǔ)償費(fèi)用，但潛在的是對未來發(fā)展權(quán)利的隱憂?！皬娜藱?quán)法律體系到人權(quán)法治體系，是黨的十九大的重大突破”［10］(P6)，區(qū)域協(xié)同發(fā)展所面臨的民眾權(quán)利保護(hù)，要求司法需要從直接利益紛爭所依托的“權(quán)利”轉(zhuǎn)向?qū)γ癖姲l(fā)展權(quán)利的保護(hù)，盡管司法裁判不能背離實(shí)體法所規(guī)定的“權(quán)利”，但作為國家治理的重要主體，法院在服務(wù)保障區(qū)域協(xié)同發(fā)展中應(yīng)當(dāng)自覺地樹立治理思維，在遵循憲法的前提下有限度地拓展其功能，在參與和推動(dòng)區(qū)域協(xié)同治理中進(jìn)行利益協(xié)調(diào)、利益促進(jìn)和利益保護(hù)，將民眾所關(guān)注的發(fā)展權(quán)利納入法治框架，提升區(qū)域協(xié)同治理的法治水平。

（三）社會(huì)心態(tài)失衡是區(qū)域司法協(xié)同治理的最新動(dòng)態(tài)

黨的十九大報(bào)告提出：“加強(qiáng)社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)，培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會(huì)心態(tài)?！碑?dāng)前存在的社會(huì)戾氣、負(fù)面情緒乃至一些暴力性、自毀式的社會(huì)問題，一定程度上反映了民眾公平感的減損，而“社會(huì)公平意味任何人都能夠從社會(huì)中獲得公有價(jià)值或共享資源，每個(gè)人在社會(huì)領(lǐng)域里得其應(yīng)得”［11］(P57)，對于區(qū)域協(xié)同治理而言更是如此——盡管這不僅僅是區(qū)域協(xié)同發(fā)展所面臨的問題。筆者對河北省的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，民眾認(rèn)為發(fā)生社會(huì)矛盾糾紛的主要原因，除了“當(dāng)事人權(quán)利受到侵害”外，依次為“社會(huì)不滿情緒宣泄”（占44.93%）、“部分人員游手好閑”（占31.06%）、“生活無望、民生無保障”（占22.82%）等，表明民眾心態(tài)失衡成為社會(huì)矛盾糾紛的重要誘因。正如前文所述，區(qū)域之間存在發(fā)展機(jī)會(huì)、社會(huì)福利、民生保障等差異，會(huì)使一些民眾產(chǎn)生“被剝奪感”，這種無端的“泄憤”現(xiàn)象，曾被作為“仇富”心理對待，但排除部分民眾自身原因外，對于大部分民眾而言，更多的或許是對社會(huì)公平的期待。

社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜、艱巨而長期性的工程，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、資源配置、社會(huì)保障等密切相關(guān)，并非法院單方面之力能夠解決的，但圍繞因心態(tài)失衡所發(fā)生的矛盾糾紛，司法在推進(jìn)區(qū)域協(xié)同治理中需要至少從以下兩個(gè)層面依法予以應(yīng)對：一是對社會(huì)矛盾糾紛進(jìn)行分級，依法確定民事糾紛、違法行為（或治安事件）與刑事犯罪的界限，特別是對于極端行為、暴力行為、涉眾行為等，依法作出公正判決，充分地闡釋和傳遞現(xiàn)代法治精神，通過彰顯法律效果來增強(qiáng)對社會(huì)行為的引領(lǐng)、帶動(dòng)和保障功能，堅(jiān)決杜絕諸如“搶奪公交車方向盤”等采取危害公共安全的手段發(fā)泄不良情緒的現(xiàn)象；二是在化解矛盾糾紛的過程中，應(yīng)當(dāng)密切地關(guān)注當(dāng)事人的社會(huì)心態(tài)，盡可能地體現(xiàn)司法的人文關(guān)懷，彰顯司法對社會(huì)公平的呵護(hù)，與此同時(shí)，對具有共性的問題進(jìn)行歸納分析，將之作為黨委政府決策的參考。

三、司法服務(wù)保障區(qū)域協(xié)同發(fā)展的空間拓展

區(qū)域協(xié)同發(fā)展所出現(xiàn)的社會(huì)矛盾糾紛，具有錯(cuò)綜復(fù)雜性，都可能轉(zhuǎn)化為法律問題，法院需要研判社會(huì)矛盾糾紛的總體態(tài)勢，立足于審判執(zhí)行本職職能，有限度地參與和推進(jìn)區(qū)域協(xié)同治理，為區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)和有力保障。

（一）筑牢矛盾糾紛化解的司法堡壘

構(gòu)建多元分層遞進(jìn)的社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防和化解機(jī)制已成為普遍共識。司法助力區(qū)域協(xié)同發(fā)展，就要立足于社會(huì)矛盾糾紛的特點(diǎn)，加強(qiáng)訴調(diào)對接，將司法打造成社會(huì)矛盾糾紛的“中轉(zhuǎn)站”“集散地”和“終點(diǎn)站”，構(gòu)筑堅(jiān)實(shí)的司法保障堡壘。京津冀協(xié)同發(fā)展所出現(xiàn)的矛盾糾紛占大多數(shù)的是民商事案件，平等主體之間的利益紛爭大多數(shù)具有可讓渡性，具備通過調(diào)解方式合意解決的基礎(chǔ)。京津冀三地各級法院需要立足于司法的本職職能，以推進(jìn)社會(huì)矛盾糾紛多元化解為核心，堅(jiān)持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，深化“立調(diào)裁審”分流機(jī)制，充分發(fā)揮訴外調(diào)解功能，強(qiáng)化訴源治理，豐富和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，盡最大可能實(shí)現(xiàn)“小事不出村、大事不出鄉(xiāng)、矛盾不上交”。為此，河北法院2013年推行“一鄉(xiāng)一庭”建設(shè)，在未設(shè)立中心法庭的鄉(xiāng)新設(shè)法庭，該法庭不同于傳統(tǒng)的人民法庭，在不增加人員編制、不額外增加用房（協(xié)調(diào)鄉(xiāng)政府提供一兩間辦公室）的情況下，賦予法庭司法調(diào)解、指導(dǎo)人民調(diào)解、參與鄉(xiāng)村社會(huì)治理、司法確認(rèn)、法治宣傳、聯(lián)絡(luò)人民陪審員等六項(xiàng)職能，選派法官兼任庭長，每周定期到庭處理案件，平時(shí)由人民陪審員值班，及時(shí)化解矛盾糾紛，真正地打通了司法為民的“最后一公里”，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“法庭有位、法官有影、法治有聲”。同時(shí)，河北法院創(chuàng)新“登字號”立案登記制改革，凡訴諸法院的案件，全部以“登字號”立案，然后根據(jù)當(dāng)事人自愿原則，分流給人民調(diào)解等訴前調(diào)解機(jī)制；對于無法通過訴前調(diào)解或當(dāng)事人不愿訴前調(diào)解的，正式立案并由法官主持調(diào)解；對于確需開庭審理的案件，根據(jù)復(fù)雜程度，將“簡單案件”分配給速裁庭按簡易程序?qū)徖恚瑢⒅卮?、疑難、復(fù)雜案件分配給精審團(tuán)隊(duì)，通過“分調(diào)裁審”的層級分流，使基層法院30%的審判力量“鯨吞”70%的簡單、一般案件，使70%的審判力量用于精審重大疑難復(fù)雜案件，真正地實(shí)現(xiàn)了“簡案快審、難案精審”，盡最大可能化解社會(huì)矛盾糾紛，恢復(fù)被破壞的社會(huì)關(guān)系，為京津冀協(xié)同發(fā)展提供良好的社會(huì)環(huán)境。由此可見，司法服務(wù)保障區(qū)域協(xié)同發(fā)展，應(yīng)當(dāng)始終將矛盾糾紛化解作為“主責(zé)”，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，深化和創(chuàng)新司法機(jī)制，不斷提升化解社會(huì)矛盾糾紛的司法能力，使司法成為維護(hù)社會(huì)秩序的堅(jiān)定基石。

（二）積極推進(jìn)跨區(qū)域司法合作機(jī)制

區(qū)域司法協(xié)同治理不僅僅要求各地法院要堅(jiān)守自己的“一畝三分地”，而且要打通區(qū)域之間的司法壁壘，建立跨區(qū)域的司法合作機(jī)制，以此推動(dòng)區(qū)域法治的形成。2019年2月28日，最高人民法院印發(fā)了《關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個(gè)五年改革綱要（2019—2023）》，司法體制機(jī)制改革進(jìn)入穩(wěn)固定型期，特別是法院信息化3.0的穩(wěn)步推進(jìn)，為區(qū)域司法合作提供了新的機(jī)遇。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出以來，最高人民法院以及京津冀三地高級人民法院和一些中級人民法院印發(fā)了“為京津冀協(xié)同發(fā)展提供司法保障的意見”，對跨區(qū)域的審判執(zhí)行協(xié)作、特定類型案件集中管轄、法院信息化建設(shè)、法官異地任職交流、常態(tài)化調(diào)研協(xié)同等機(jī)制作出規(guī)定。從目前進(jìn)展來看，諸如執(zhí)行協(xié)作等取得了較大進(jìn)展，信息化建設(shè)及其應(yīng)用也取得了明顯突破，2019年8月2日京津冀法院跨域立案在全國率先實(shí)現(xiàn)全覆蓋，此外，涉京津冀協(xié)同發(fā)展案件的系統(tǒng)識別、跟蹤管理也取得了顯著成效?？傮w來看，京津冀跨區(qū)域司法合作偏重于技術(shù)層面，主要成效在于運(yùn)用技術(shù)手段提升司法效率，使司法盡可能地便民。

從跨區(qū)域案件的類型及運(yùn)行態(tài)勢來看，民眾對實(shí)質(zhì)性的社會(huì)公平寄予更多的期待，在京津冀的一體化格局中能否獲得同等待遇，將是民眾最大的關(guān)切，此為矛盾糾紛的產(chǎn)生動(dòng)因，也是預(yù)防和化解矛盾糾紛的根本之所在。對司法而言，“實(shí)質(zhì)性的社會(huì)公平”即“同案同判”，亦即確保司法裁判標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性。自裁判文書公開上網(wǎng)以來，其功能由原有的司法公開迅速地演變?yōu)楫?dāng)事人自發(fā)檢索案件的工具，“類案檢索”為統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)提供了新的路徑。鑒于此，京津冀法院可按照最高人民法院的部署，進(jìn)一步加強(qiáng)“類案檢索”的運(yùn)用，切實(shí)解決京津冀司法裁判標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題。進(jìn)一步來講，跨區(qū)域司法合作的外延和目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是建立區(qū)域一體化的司法治理體系和格局，對該區(qū)域司法實(shí)踐中的重要問題統(tǒng)一研究、統(tǒng)一決策、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一實(shí)施，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、步調(diào)一致、協(xié)調(diào)有序。以京津冀為例，跨省級的司法合作需要更高層級的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，但其共同的上級法院是最高人民法院，專門負(fù)責(zé)跨區(qū)域司法合作并不現(xiàn)實(shí)，目前由最高人民法院負(fù)責(zé)召集的京津冀法院聯(lián)席會(huì)議具體負(fù)責(zé)，主要是研究重大事項(xiàng)，難以對日常工作進(jìn)行聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)和督促，鑒于此，可在聯(lián)席會(huì)議之下設(shè)立實(shí)體化的日常工作辦公室，專門負(fù)責(zé)推進(jìn)跨區(qū)域的司法合作，包括論證和確定跨區(qū)域司法合作事項(xiàng)清單、開展跨區(qū)域司法調(diào)研、制定跨區(qū)域司法合作的各類方案、負(fù)責(zé)相關(guān)議題的落實(shí)和督促等，使跨區(qū)域司法合作成為常態(tài)、變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，切實(shí)提升跨區(qū)域司法協(xié)同治理能力，構(gòu)建一體化的跨區(qū)域司法運(yùn)行格局。

（三）深化區(qū)域社會(huì)治理的司法參與

社會(huì)矛盾糾紛的預(yù)防和化解需要社會(huì)綜合治理主體的協(xié)同推進(jìn)，法院是其中的重要綜治責(zé)任單位，加強(qiáng)跨區(qū)域的社會(huì)治理，不僅需要司法的積極參與，而且需要各個(gè)綜治責(zé)任單位建立協(xié)同機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息互通共享，形成空間維度上的多元協(xié)同?！翱臻g維度的協(xié)同主要包括三個(gè)層面：一是次級區(qū)域內(nèi)部的協(xié)同，該維度的協(xié)同主要指次級區(qū)域內(nèi)司法部門與立法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)、準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)以及其他機(jī)關(guān)之間的協(xié)同；二是次級區(qū)域之間的協(xié)同，該維度的協(xié)同主要指次級區(qū)域之間綜合的協(xié)同；三是區(qū)域司法主體和外部環(huán)境的協(xié)同，即區(qū)域司法主體與區(qū)域內(nèi)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境相互作用所產(chǎn)生的協(xié)同效應(yīng)?！保?2］(P87)就京津冀的社會(huì)綜治而言，一方面，三?。ㄊ校└骷壦痉C(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與政法委、綜治中心、司法行政部門、人民調(diào)解組織等綜治責(zé)任主體建立常態(tài)化的聯(lián)系機(jī)制，充分發(fā)揮法院擁有的案例優(yōu)勢，通過對案件運(yùn)行態(tài)勢的分析，作為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)綜治治理狀況的“晴雨表”；另一方面，跨區(qū)域的上述各主體之間建立協(xié)同運(yùn)行機(jī)制，對該區(qū)域的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、矛盾糾紛等進(jìn)行分析研判，形成區(qū)域協(xié)同的運(yùn)行模式。

對司法而言，深度參與區(qū)域社會(huì)綜治應(yīng)當(dāng)從以下層面入手：一是由政法委牽頭，建立由法院等綜治責(zé)任單位共同參與的日常工作機(jī)制，法院圍繞案件運(yùn)行狀況，對社會(huì)綜合治理進(jìn)行總體分析，為黨政部門加強(qiáng)社會(huì)綜治提供依據(jù)；同時(shí)，針對其他部門反映的社會(huì)矛盾糾紛演化態(tài)勢，司法作出相應(yīng)的應(yīng)對措施。二是法院在對案件運(yùn)行態(tài)勢分析研判的基礎(chǔ)上，針對社會(huì)運(yùn)行中容易發(fā)生矛盾糾紛的重點(diǎn)領(lǐng)域，通過司法建議的方式督促其預(yù)防和整改，避免這些風(fēng)險(xiǎn)源演化為現(xiàn)實(shí)的矛盾糾紛。三是法院除了化解民商事糾紛外，需要進(jìn)一步發(fā)揮刑事裁判和行政裁判職能，依法堅(jiān)決打擊刑事犯罪行為，督促和支持行政機(jī)關(guān)依法行政，增強(qiáng)公益訴訟審判的社會(huì)效應(yīng)，凈化社會(huì)風(fēng)氣，營造法治化的營商環(huán)境，為市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用提供司法保障。這三個(gè)層面是對京津冀各地法院的基本要求，在京津冀協(xié)同發(fā)展的語境下，需要三地高院積極主動(dòng)地加強(qiáng)社會(huì)綜治的協(xié)同，目前可能的思路是，以京津冀法院聯(lián)席會(huì)議下設(shè)的日常工作辦公室為紐帶，對三地的社會(huì)綜治情況進(jìn)行通報(bào)，并制定一體化的司法應(yīng)對方案，使司法深度參與下的跨區(qū)域社會(huì)綜治產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性勾連，進(jìn)而形成條塊融合、縱橫交錯(cuò)的跨區(qū)域協(xié)同治理模式。

四、結(jié)語

區(qū)域協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進(jìn)，需要強(qiáng)有力的法治保障。司法是彰顯法治的重要力量，是化解社會(huì)矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要主體，在推進(jìn)區(qū)域協(xié)同治理、服務(wù)保障區(qū)域協(xié)同發(fā)展中具有不可替代的作用。盡管區(qū)域協(xié)同治理面臨的現(xiàn)實(shí)張力，可能超越司法的職責(zé)，也非司法之力可能化解，但對于可轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的社會(huì)矛盾糾紛而言，法院應(yīng)當(dāng)立足于審判執(zhí)行本職職能，以促進(jìn)跨區(qū)域司法裁判標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為目標(biāo)，以跨區(qū)域司法的一體化運(yùn)行為依托，深化跨區(qū)域司法合作和司法深度參與社會(huì)綜治機(jī)制，提升司法協(xié)同治理能力，助力區(qū)域協(xié)同發(fā)展重大戰(zhàn)略的實(shí)施。