一體化發(fā)展江浙滬毗鄰區(qū)策略

文｜本刊記者 陳桂龍

2019年2月1日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》），確立了“一極（全國發(fā)展強(qiáng)勁活躍增長極）三區(qū)（全國高質(zhì)量發(fā)展樣板區(qū)、率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化引領(lǐng)區(qū)、區(qū)域一體化發(fā)展示范區(qū)）一高地（新時代改革開放新高地）”的戰(zhàn)略定位，同時明確提出規(guī)劃建設(shè)“高水平建設(shè)長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)”。2019年11月19日，國家發(fā)展改革委公布《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》，其范圍橫跨滬蘇浙，毗鄰淀山湖，位于上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善三地，面積接近2300 平方公里。謀劃、布局和建設(shè)長三角一體化發(fā)展示范區(qū)，對進(jìn)一步消弭阻滯要素流通的行政壁壘、市場壁壘和體制機(jī)制障礙，構(gòu)建開放協(xié)調(diào)的區(qū)域空間格局，應(yīng)對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力，高質(zhì)量推進(jìn)長三角一體化協(xié)調(diào)發(fā)展，具有重要的戰(zhàn)略意義。

一、江浙滬毗鄰區(qū)一體化發(fā)展的基本情況

綜合區(qū)位交通、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、人文歷史等方面，目前青浦吳江嘉善毗鄰區(qū)、嘉定昆山太倉毗鄰區(qū)、青浦吳江嘉善昆山毗鄰區(qū)、金山松江嘉善平湖毗鄰區(qū)、崇明南通毗鄰區(qū)目前最有條件規(guī)劃、建設(shè)“一體化發(fā)展示范區(qū)”。

“江浙滬毗鄰區(qū)一體化發(fā)展的定位與策略研究報告”顯示，青浦吳江嘉善毗鄰區(qū)主要由上海青浦區(qū)、江蘇蘇州吳江區(qū)、浙江嘉興嘉善縣組成。該毗鄰區(qū)處于滬蘇浙交界的核心地帶，是長三角一體化的核心區(qū)域。三地區(qū)域面積約2353.7 平方公里，其中吳江區(qū)占比近50%；常住人口共308.5 萬人，其中吳江區(qū)和青浦區(qū)分別為130.39 萬人和120.5 萬人，嘉善縣常住人口僅為57.6 萬人。2017年三地共完成地區(qū)生產(chǎn)總值3319.1 億元，人均GDP 達(dá)到15945 美元。

圖1 青浦吳江嘉善毗鄰區(qū)

圖2 嘉定昆山太倉毗鄰區(qū)

2019年11月，國務(wù)院原則同意并發(fā)布批復(fù)了《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》，明確將該毗鄰區(qū)確定為長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)，走在了長三角一體化的前列。據(jù)《青浦、吳江、嘉善2019年一體化發(fā)展工作方案》，三地將共同開展滬蘇浙毗鄰區(qū)域概念性規(guī)劃研究，編制毗鄰區(qū)域現(xiàn)狀圖，制定共創(chuàng)淀山湖國家旅游區(qū)方案和環(huán)淀山湖岸線貫通精品方案，開展元蕩岸線利用管理和水質(zhì)提升規(guī)劃編制前期研究。

嘉定昆山太倉毗鄰區(qū)主要由上海嘉定區(qū)、江蘇蘇州昆山市、江蘇蘇州太倉市組成。行政區(qū)域面積為2205.64 平方公里。截止到2016年末，區(qū)域常住人口為394.86 萬人，戶籍人口為197.93 萬人，人口密度為1790 人/平方公里，經(jīng)濟(jì)總量是6191.32 億元。

嘉定是上海和江蘇地理最近、合作最早、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實力較強(qiáng)的行政區(qū)。安亭、花橋在長三角各城鎮(zhèn)中率先實現(xiàn)一體化發(fā)展已具備良好基礎(chǔ)。從2020年發(fā)展目標(biāo)看，“嘉昆太協(xié)同創(chuàng)新核心圈”GDP 總量將超過8000 億元，規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值超20000 億元，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值超6000 億元，高新技術(shù)企業(yè)總數(shù)超2500 家，綠化覆蓋率達(dá)到40%以上。

青浦吳江嘉善昆山毗鄰區(qū)主要由上海青浦區(qū)、江蘇蘇州吳江區(qū)、江蘇蘇州昆山市、浙江嘉興嘉善縣組成。行政區(qū)域面積為3346.09 平方公里。截止到2016年末，區(qū)域常住人口為474.42 萬人，戶籍人口為252.98 萬人，人口密度為1418 人/平方公里，經(jīng)濟(jì)總量是6189.97億元。

在產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新戰(zhàn)略協(xié)同方面，青浦、嘉善已就現(xiàn)代農(nóng)業(yè)功能區(qū)的規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)劃定、功能定位形成合作意向，謀劃建立工作機(jī)構(gòu)，將打造長三角現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)區(qū)，建立嘉善縣姚莊鎮(zhèn)北部（俞匯）與青浦交界區(qū)域10000 畝左右的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)功能區(qū)。在旅游文化戰(zhàn)略協(xié)同方面，四地正在探索建立近淀山湖地區(qū)古鎮(zhèn)文化圈建設(shè)，加強(qiáng)古鎮(zhèn)保護(hù)開發(fā)聯(lián)動，推進(jìn)古鎮(zhèn)聯(lián)合申遺目前相關(guān)籌備工作已經(jīng)啟動。

金山松江嘉善平湖毗鄰區(qū)主要由上海金山區(qū)、上海松江區(qū)、浙江嘉興嘉善縣、浙江嘉興平湖市組成。行政區(qū)域面積為2252.69 平方公里。截止到2016年末，區(qū)域常住人口為382.85萬人，戶籍人口為209.60 萬人，人口密度為1700 人/平方公里，經(jīng)濟(jì)總量是2953.63 億元。

按照上海2035 關(guān)于“促進(jìn)鄰滬地區(qū)跨省城鎮(zhèn)圈統(tǒng)籌，進(jìn)一步加強(qiáng)功能統(tǒng)籌、交通對接、環(huán)境共治、設(shè)施共商”的具體要求，上海金山楓涇-上海松江新浜-浙江嘉善-浙江平湖城鎮(zhèn)圈正在開展規(guī)劃編制，已形成了初步成果。同時，嘉善建立了首個上海自貿(mào)區(qū)協(xié)作區(qū)，平湖開創(chuàng)了跨省市建設(shè)科技城的先河，為毗鄰區(qū)的產(chǎn)業(yè)協(xié)作奠定了良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

崇明南通毗鄰區(qū)主要由上海崇明區(qū)、江蘇南通市組成。行政區(qū)域面積為9186.49 平方公里。截止到2016年末，區(qū)域常住人口為800.09萬人，戶籍人口為821.78 萬人，人口密度為871 人/平方公里，經(jīng)濟(jì)總量是7079.90 億元。

貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于長江經(jīng)濟(jì)帶“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”的重要指示精神，雙方將重點聚焦“規(guī)劃協(xié)同、生態(tài)共治、設(shè)施互聯(lián)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、三鎮(zhèn)共建”等五個方面，共同建設(shè)長江口生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)略協(xié)同區(qū)。該區(qū)域還將建立崇明-南通農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷聯(lián)盟，打造崇明-南通特色花卉走廊。同時發(fā)揮兩地在造船、海工等方面的協(xié)同優(yōu)勢，推動船舶裝備產(chǎn)業(yè)向價值鏈高端延伸。

二、江浙滬毗鄰區(qū)一體化發(fā)展的主要問題

“江浙滬毗鄰區(qū)一體化發(fā)展的定位與策略研究報告”分析了江浙滬毗鄰區(qū)一體化發(fā)展存在的主要問題：

1.在諸多領(lǐng)域缺少利益共享補償機(jī)制，毗鄰區(qū)域內(nèi)惡性競爭難以避免

長三角一體化的道路上不可避免地面臨地方利益與區(qū)域利益的沖突，現(xiàn)行的合作框架并沒有明確且具體可行的利益共享和補償機(jī)制。以金融合作為例，上海無可爭辯地成為區(qū)域內(nèi)首屈一指的金融中心，但上海的金融業(yè)雖然大放異彩，卻也是一枝獨秀，其發(fā)展的成果并沒有為周邊其他城市所共享。建構(gòu)金融發(fā)展的共享機(jī)制已迫在眉睫。

2.優(yōu)質(zhì)資源的共享度仍相對不高、公共服務(wù)的協(xié)同仍顯緩慢

醫(yī)療、教育、信息等資源的區(qū)域化共享難度較大。如在醫(yī)療資源方面，盡管上海醫(yī)學(xué)專家周末到外省“飛刀走穴”已或明或暗，但由于體制政策限制和利益分配原因，區(qū)域內(nèi)多點執(zhí)業(yè)登記和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的跨省市合作仍存在重重障礙。此外，數(shù)據(jù)信息資源的共享不充分，不僅阻礙了醫(yī)保異地結(jié)算、養(yǎng)老金領(lǐng)取資格異地認(rèn)證、人才職稱異地認(rèn)定等，也影響了三省一市生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的構(gòu)建完善。

3.信息交流共享平臺建設(shè)落后，難以滿足無縫對接需要

依賴于雄厚的經(jīng)濟(jì)實力和發(fā)達(dá)的通信網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，長三角的信息交流和共享平臺建設(shè)水平一直位居全國前列。然而，當(dāng)區(qū)域一體化發(fā)展逐漸進(jìn)入“深水區(qū)”，很多具體合作事項對于城市政府而言，“存量”的內(nèi)涵大于“增量”，信息共享即意味著利益損失，故而導(dǎo)致在可預(yù)見的時間范圍內(nèi)，區(qū)域內(nèi)的信息平臺建設(shè)進(jìn)展緩慢。

4.相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，尚未建立完善的合作機(jī)制

區(qū)域聯(lián)動的政策對接機(jī)制尚未完全建立，各省市間政策存在不同程度的不協(xié)調(diào)和不統(tǒng)一。如跨省市基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)不對等，如省際道路、航道等級不同，各地信息數(shù)據(jù)的接口標(biāo)準(zhǔn)不一，均成為設(shè)施互聯(lián)互通的障礙。環(huán)境保護(hù)方面也有標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象，如上游定為泄洪通道，下游可能連著水源地，在功能、標(biāo)準(zhǔn)、管理上存在不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致下游水源地保護(hù)存在較大安全隱患。

5.缺乏執(zhí)行監(jiān)督反饋平臺，導(dǎo)致諸多專題落實困難

圖3 青浦吳江嘉善昆山毗鄰區(qū)

圖4 金山松江嘉善平湖毗鄰區(qū)

長三角區(qū)域的重要成果多以各種協(xié)議、合同、宣言等類法律文本的形式呈現(xiàn)。遺憾的是，這些規(guī)范性文件從決策層的議事會走向操作層的各地職能部門后并沒有得到一以貫之地執(zhí)行。當(dāng)其與地方發(fā)展的意愿或目標(biāo)相契合，協(xié)議或?qū)ｎ}則會被較好地貫徹執(zhí)行；但當(dāng)其與地方的發(fā)展目標(biāo)或利益訴求相違背，協(xié)議或被束之高閣、或被選擇性執(zhí)行，導(dǎo)致區(qū)域共識在各地執(zhí)行過程中走樣。

6.目前仍以政府及經(jīng)濟(jì)對接為主，市場自發(fā)及社會對接較為薄弱

周邊城市接軌上海主要體現(xiàn)在兩個層面：一是政府部門之間的對接；二是企業(yè)業(yè)務(wù)來往的對接。在長三角一體化上升為國家戰(zhàn)略之后，政府層面的合作機(jī)制正日益完善，地方政府之間也紛紛簽署區(qū)域合作協(xié)議。但應(yīng)該看到，目前市場在區(qū)域合作中的作用尚未顯現(xiàn)出來。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些企業(yè)對長三角一體化相關(guān)規(guī)劃和政策感受度不高，在協(xié)同發(fā)展、產(chǎn)業(yè)鏈分工方面還不夠強(qiáng)，市場力量在長三角一體化戰(zhàn)略中的作用尚待充分激發(fā)。

7.合作領(lǐng)域和內(nèi)容較為分散，全方位協(xié)調(diào)合作有待完善

目前，各個區(qū)域?qū)用娴暮献鞫嗍恰包c對點”的形式，例如，上海與南通共建上海市北（南通）高新科技城，海寧與上海共建上海漕河涇新興技術(shù)開發(fā)區(qū)海寧分區(qū)，嘉善與上海共建嘉善上海人才創(chuàng)業(yè)園，嘉興與上海交大共建上海交大（嘉興）科技園等。此外，還有兩地醫(yī)院之間的合作、園區(qū)之間的協(xié)作、高校科研院所之間的合作交流等形式，尚缺乏系統(tǒng)性、全方位謀劃與合作，合作領(lǐng)域和內(nèi)容較為分散，合作模式各不相同。

8.人才跨區(qū)域流動的體制機(jī)制不健全

在上海與周邊縣市的區(qū)域合作中，由于各省市在人才政策、資源和服務(wù)方面存在較大差異，給區(qū)域間的人才流動造成一定障礙，加之各省市的人才評價標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、職業(yè)資格和技術(shù)等級尚未實現(xiàn)互認(rèn)，各省市人才的養(yǎng)老、醫(yī)療等社保銜接也困難重重。一方面，上海周邊的縣市普遍缺乏高層次人才。另一方面，上海大量高層次人才因為戶籍、醫(yī)療、教育等障礙不愿到周邊就業(yè)和生活。

9.協(xié)調(diào)共建區(qū)域文化軟實力未得到足夠重視

作為中國傳統(tǒng)社會開放最早、程度最高的地區(qū)，長三角在城市規(guī)劃、建設(shè)、運營中喜歡照搬西方經(jīng)驗或模式。以“二元對立”為基本特征的西方文化和生產(chǎn)生活方式，在城市群內(nèi)部則很容易造成一種激烈競爭和矛盾關(guān)系，其中最突出的是首位城市只想“支配”和“虹吸”，而不愿意同時“服務(wù)”和“外溢”。而這正是長三角一體化的“圈”始終畫不圓的根源。以江南文化為依托，謀劃在長三角協(xié)調(diào)共建區(qū)域文化軟實力，不僅有利于解決長三角城市群內(nèi)部的文化沖突和矛盾，也有利于在中國和世界建設(shè)一個傳統(tǒng)文化復(fù)興示范區(qū)。

圖5 崇明南通毗鄰區(qū)

三、加快江浙滬毗鄰區(qū)一體化發(fā)展的策略與建議

“江浙滬毗鄰區(qū)一體化發(fā)展的定位與策略研究報告”提出了加快江浙滬毗鄰區(qū)一體化發(fā)展的策略與建議：

一是統(tǒng)一規(guī)劃，加強(qiáng)區(qū)域發(fā)展頂層設(shè)計，推進(jìn)實施江浙滬毗鄰區(qū)一體化發(fā)展政策。實現(xiàn)江浙滬毗鄰區(qū)一體化發(fā)展需要，進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的頂層設(shè)計，打破原有壁壘，實現(xiàn)規(guī)劃對接。在不改變行政區(qū)劃的條件下，準(zhǔn)確劃分市場和政府配置資源的合理邊界，促進(jìn)資源要素自由有序流動，實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展由同質(zhì)競爭向協(xié)同融合轉(zhuǎn)變。

二是加快推進(jìn)上海都市圈基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通。發(fā)揮上海作為都市圈中心城市的輻射帶動作用，依托交通運輸網(wǎng)絡(luò)推動90 分鐘通勤范圍內(nèi)，與上海在產(chǎn)業(yè)分工、文化認(rèn)同等方面關(guān)系緊密的近滬地區(qū)及周邊協(xié)同，形成同城化都市圈格局。

三是聚焦改革與制度創(chuàng)新，共享長三角創(chuàng)新發(fā)展紅利。長三角一體化發(fā)展示范區(qū)應(yīng)盡快建立一體化的市場機(jī)制，充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，避免惡性競爭，減少政府行政的過度干預(yù)。在更大范圍內(nèi)推動長三角一體化利益共享，圍繞破解資源整合共享率先形成一批可復(fù)制可推廣的改革創(chuàng)新經(jīng)驗。

四是聚焦重點領(lǐng)域突破,打造創(chuàng)新性、融合性、生態(tài)化的產(chǎn)業(yè)新體系。作為示范區(qū)不能面面俱到，應(yīng)該選擇幾個重點產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行集中突破，打造若干特色鮮明、具備國際競爭力的產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。同時，還要集聚國家級創(chuàng)新平臺、國際化創(chuàng)新機(jī)構(gòu)及國家的重點實驗室。

五是發(fā)揮科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同效應(yīng)，打造全球先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展新高地。長三角一體化發(fā)展示范區(qū)要從進(jìn)一步提升鞏固實體經(jīng)濟(jì)能級出發(fā)，避免產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局的同構(gòu)化及其紛爭，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)集群的戰(zhàn)略規(guī)劃協(xié)同、指導(dǎo)政策協(xié)同及配套服務(wù)協(xié)同，在鞏固傳統(tǒng)制造業(yè)優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)與互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)的融合，實現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展和制造業(yè)智能化高端化轉(zhuǎn)型。