我國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理的困境及出路

劉家用

摘要：目前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理存在兩個(gè)方面的問(wèn)題：政府獨(dú)大，社會(huì)組織力量微弱，農(nóng)民的公民意識(shí)不強(qiáng)；行政管控不力，法制規(guī)范不到位，道德約束乏力。走出農(nóng)村社會(huì)治理的困境，需要從治理主體和治理手段入手，整合黨組織、政府、社會(huì)組織、村委會(huì)、村民等力量，更加重視服務(wù)協(xié)商調(diào)解，改進(jìn)行政監(jiān)管，更多地運(yùn)用法制規(guī)范、道德約束等手段去化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)農(nóng)村和諧。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會(huì) 治理困境 治理出路

*基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“密切干群關(guān)系的長(zhǎng)效機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：15BKS058）的階段性成果。

黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要方面，堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移。目前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理存在兩個(gè)方面的問(wèn)題：政府獨(dú)大，社會(huì)組織力量微弱，農(nóng)民的公民意識(shí)不強(qiáng)；行政管控不力，法制規(guī)范不到位，道德約束乏力。走出農(nóng)村社會(huì)治理的困境，需要從治理主體和治理手段入手，整合黨組織、政府、社會(huì)組織、村委會(huì)、村民等力量，更加重視服務(wù)協(xié)商調(diào)解，改進(jìn)行政監(jiān)管，更多地運(yùn)用法制規(guī)范、道德約束等手段去化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)農(nóng)村和諧。

一、農(nóng)村社會(huì)治理的困境

（一）治理主體困境

農(nóng)村社會(huì)治理主體眾多，主要有黨組織、政府、社會(huì)組織、村委會(huì)、村民等。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)治理各主體取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但與時(shí)代發(fā)展要求與當(dāng)前形勢(shì)相比，還存在不少問(wèn)題。當(dāng)前，農(nóng)村社會(huì)治理主體困境主要體現(xiàn)在大政府、小社會(huì)，弱村組、散村民。

1.政府獨(dú)大。雖然我國(guó)一直在推進(jìn)政府改革和轉(zhuǎn)型，但政府獨(dú)大的局面仍沒(méi)有根本性的改觀，村民遇到了問(wèn)題和困難，不管是不是該政府管的，往往想到的就是去找政府解決，且動(dòng)輒就要去上訪。面對(duì)治理難題，政府部門(mén)及人員相互推諉扯皮，政府該做的公共服務(wù)和監(jiān)管?chē)?yán)重缺位，如農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、市場(chǎng)監(jiān)管等問(wèn)題重重，但對(duì)部門(mén)和個(gè)人有利的往往都爭(zhēng)著去管，亂攤派、亂收費(fèi)、亂罰款等屢禁不止?；鶎诱毮苋蔽弧⒃轿?、錯(cuò)位往往就容易發(fā)生沖突，產(chǎn)生干群矛盾，影響農(nóng)村和諧穩(wěn)定。

2.社會(huì)組織弱化。社會(huì)組織是現(xiàn)代社會(huì)治理的重要主體，改革開(kāi)放后，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)型社會(huì)組織特別是農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社有了一定程度的發(fā)展，但總體上數(shù)量和種類(lèi)偏少，特別是多數(shù)規(guī)模較小、專(zhuān)業(yè)化不夠，在市場(chǎng)開(kāi)拓、資金籌集、技術(shù)推廣、風(fēng)險(xiǎn)防范等方面能力較弱。在我國(guó)農(nóng)村，對(duì)社會(huì)治理發(fā)揮重大作用的文化類(lèi)、服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織普遍匱乏，相反一些宗教組織發(fā)展很快，甚至一些邪教、傳銷(xiāo)組織等向農(nóng)村滲透，給農(nóng)村社會(huì)治理帶來(lái)嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

3.農(nóng)民主體意識(shí)不強(qiáng)。農(nóng)村居民主體是農(nóng)民，我國(guó)農(nóng)民總體文化程度偏低，公民意識(shí)不強(qiáng)。在廣大農(nóng)村地區(qū)，我們看到的多是“各家自掃門(mén)前雪”，對(duì)集體利益和公共事業(yè)很少有人關(guān)心過(guò)問(wèn)，出現(xiàn)了“農(nóng)民收入大幅提高，但村集體卻困境重重”的現(xiàn)象，農(nóng)村道路、農(nóng)田水利等靠國(guó)家財(cái)政投入，但國(guó)家投資興建的這些農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施很少有村民自覺(jué)地去維護(hù)保養(yǎng)。公民意識(shí)不強(qiáng)，帶來(lái)的是一盤(pán)散沙，人與人之間、個(gè)人與集體之間的矛盾沖突升級(jí)，社會(huì)問(wèn)題增多。

（二）治理手段困境

社會(huì)治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要綜合運(yùn)用行政管控、法制規(guī)范、道德約束、協(xié)商調(diào)解等各種手段。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理存在行政管控不力、法制規(guī)范不到位、道德約束乏力等問(wèn)題。

1.法制觀念不強(qiáng)。社會(huì)治理與社會(huì)管理相比，更強(qiáng)調(diào)對(duì)群眾的服務(wù)和引導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用法制規(guī)范去化解矛盾，但必要的行政管控仍必不可少。在我國(guó)農(nóng)村，傳統(tǒng)人治觀念對(duì)人們的影響較深，許多村民有了問(wèn)題首先不會(huì)想著去找法院、打官司，而是要去找政府、找領(lǐng)導(dǎo)，搞不好就要去上訪。我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不成熟、不完善，特別是廣大農(nóng)村地區(qū)市場(chǎng)秩序不規(guī)范，政府市場(chǎng)監(jiān)管缺位。農(nóng)村地處邊遠(yuǎn)信息閉塞，成為假冒偽劣、坑蒙拐騙等違法犯罪的重災(zāi)區(qū)，封建迷信活動(dòng)、黃賭毒等違法犯罪活動(dòng)在農(nóng)村也很猖獗，政府相關(guān)部門(mén)對(duì)農(nóng)村違法犯罪的打擊乏力。

2.道德約束乏力。道德是維護(hù)社會(huì)秩序和形成良好社會(huì)風(fēng)氣的重要手段。目前，在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，普遍存在道德約束乏力的困境。有的農(nóng)民完全拋離了傳統(tǒng)道德對(duì)自己的約束，不孝敬、不贍養(yǎng)老人的比比皆是，“見(jiàn)利忘義、損人利己”時(shí)常發(fā)生，“造假村”“販毒村”等不斷出現(xiàn)。道德缺失帶來(lái)的不僅是個(gè)人靈魂和行為的偏差，更帶來(lái)了農(nóng)村家庭的矛盾和社會(huì)關(guān)系的動(dòng)蕩。

二、農(nóng)村社會(huì)治理的出路

走出農(nóng)村社會(huì)治理的困境，需要從治理主體和治理手段入手，整合多元主體，利用各種手段，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理的現(xiàn)代化。

（一）整合各方力量，多元主體共同治理

黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能。加強(qiáng)系統(tǒng)治理，就要加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與。推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理，需要整合黨組織、政府、社會(huì)組織、村委會(huì)、村民等治理主體的力量，發(fā)揮各治理主體的優(yōu)勢(shì)。

1.加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)的政治特色和優(yōu)勢(shì)，社會(huì)治理涉及的主要是公共事務(wù)，做好農(nóng)村社會(huì)治理，主要還要依靠基層黨組織和政府。走出農(nóng)村社會(huì)治理的困境，必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)真正落到實(shí)處，把黨員的先鋒模范作用真正體現(xiàn)出來(lái)。湖北省武漢市百步亭社區(qū)探索的黨組織的“五級(jí)負(fù)責(zé)”制，值得學(xué)習(xí)推廣?！拔寮?jí)負(fù)責(zé)”制，即黨委書(shū)記負(fù)責(zé)社區(qū)、支部書(shū)記負(fù)責(zé)苑區(qū)、支部委員負(fù)責(zé)片區(qū)、黨小組長(zhǎng)負(fù)責(zé)樓棟、黨員負(fù)責(zé)家庭。特別是每名黨員都要聯(lián)系一些家庭，“問(wèn)題面前有黨員”，居民有問(wèn)題首先會(huì)找負(fù)責(zé)黨員，黨員就要負(fù)責(zé)把問(wèn)題處理好，最后做到“黨員面前無(wú)問(wèn)題”。武漢市百步亭社區(qū)改變了基層公務(wù)員和社區(qū)干部的考核方法，在社區(qū)工作的公務(wù)員和社區(qū)干部干得怎么樣、年終考核結(jié)果如何，全由居民投票說(shuō)了算。推廣落實(shí)基層政府公務(wù)員和農(nóng)村干部的考核由其服務(wù)對(duì)象說(shuō)了算，而不是由其領(lǐng)導(dǎo)和同事決定，他們必然會(huì)去主動(dòng)聯(lián)系服務(wù)群眾，政府的主導(dǎo)作用自然就能落到實(shí)處。

2.培育農(nóng)村社會(huì)組織?，F(xiàn)代化社會(huì)治理體系離不開(kāi)完善的社會(huì)組織和成熟的公民，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化，必須著力孵化培育農(nóng)村發(fā)展急需的社會(huì)組織，提升村民的公民意識(shí)。孵化培育農(nóng)村社會(huì)組織，當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)扶持發(fā)展經(jīng)濟(jì)類(lèi)、文化類(lèi)、服務(wù)類(lèi)的社會(huì)組織。農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社是農(nóng)村重要的經(jīng)濟(jì)組織，發(fā)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社可以把大家組織起來(lái)，提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。培育發(fā)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，需要財(cái)政資金支持、稅收優(yōu)惠和金融、科技、人才的扶持。孵化培育農(nóng)村文化類(lèi)、服務(wù)類(lèi)的社會(huì)組織，需要鼓勵(lì)支持公辦及民辦的農(nóng)民學(xué)校、幼兒園、敬老院、農(nóng)民興趣小組、文藝演出隊(duì)等。為了解決農(nóng)村留守老年人的養(yǎng)老問(wèn)題，可以成立老年人互助協(xié)會(huì)，建立老年人互助機(jī)制。農(nóng)村有了健全完善的社會(huì)組織，農(nóng)民就能更好地維護(hù)其合法權(quán)益，通過(guò)各類(lèi)社會(huì)組織，農(nóng)民的公共精神也會(huì)得到錘煉，素質(zhì)和能力也會(huì)得到提升。

（二）利用各種手段，多管齊下綜合治理

創(chuàng)新社會(huì)治理，走出農(nóng)村治理困境，要向更加重視服務(wù)、協(xié)商協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變，改進(jìn)行政監(jiān)管，更多地運(yùn)用法制規(guī)范、道德約束等手段，化解社會(huì)矛盾，解決社會(huì)問(wèn)題。

1.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系。社會(huì)治理的主要任務(wù)是，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和激發(fā)社會(huì)活力，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定、激發(fā)社會(huì)活力。為此，就要了解并滿足農(nóng)民群眾的合理需求，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各方利益關(guān)系。武漢市創(chuàng)新基層社會(huì)治理，強(qiáng)調(diào)基層干部要關(guān)注群眾冷暖，做到“三必到、五必訪”，即居民有突發(fā)性事件、有不滿情緒、有大的家庭糾紛“必到”，對(duì)困難家庭、住院病人、下崗失業(yè)人員、孤寡老人、刑釋解教人員“必訪”?！叭氐健⑽灞卦L”從群眾切身利益出發(fā)，幫助群眾解決實(shí)際問(wèn)題，得到了群眾的肯定和好評(píng)。社會(huì)不同利益主體之間不可避免地會(huì)產(chǎn)生一些矛盾，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各方利益關(guān)系，重點(diǎn)要做好協(xié)商調(diào)解工作。江蘇省南通市在實(shí)踐中形成了六級(jí)調(diào)解機(jī)制，取得了很好的效果。“六級(jí)”調(diào)解，即市大調(diào)解指導(dǎo)委員會(huì)、縣區(qū)調(diào)處中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)處中心、村（居）級(jí)調(diào)處站、村民小組調(diào)解小組和基層調(diào)解信息員（每10戶確定一名）。村級(jí)調(diào)解站與村（居）綜治辦、警務(wù)室“三位一體”，人員配置實(shí)行“1122”模式，即一名綜治干部、一名駐村民警、兩名保安、兩名專(zhuān)職調(diào)解員。六級(jí)調(diào)解機(jī)制重點(diǎn)在基層，融人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解于一體，形成了化解利益矛盾糾紛的大合力。

2.整合監(jiān)管機(jī)構(gòu)。黨的十九大后，為了加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，各地都整合相關(guān)監(jiān)管資源，成立了市場(chǎng)監(jiān)督管理局。如山東省青島市為了加強(qiáng)群眾反應(yīng)強(qiáng)烈的食品監(jiān)管，在全市各涉農(nóng)鎮(zhèn)（辦）配備專(zhuān)職人員從事農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管工作。在村（居）一級(jí)，青島市6000多個(gè)行政村和城市社區(qū)都設(shè)立協(xié)管員，一旦發(fā)現(xiàn)黑作坊、黑窩點(diǎn)，協(xié)管員就到市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)舉報(bào)，使制假售假無(wú)藏身之地。為了加強(qiáng)農(nóng)村文化的監(jiān)管，有必要將現(xiàn)在文化站由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）主管改為縣（區(qū)）文化部門(mén)主管，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）進(jìn)行協(xié)助管理?？h（區(qū)）文化部門(mén)對(duì)文化站的人員、陣地、經(jīng)費(fèi)進(jìn)行統(tǒng)一管理，文化站經(jīng)費(fèi)由縣（區(qū)）財(cái)政承擔(dān)，讓基層文化站有職有權(quán)有經(jīng)費(fèi)保障，充分發(fā)揮文化監(jiān)管職能。

3.加強(qiáng)法制、道德約束。法治是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的必然要求，也是現(xiàn)代社會(huì)治理的重要手段。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：在全社會(huì)弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，引導(dǎo)全體人民遵守法律、有問(wèn)題依靠法律來(lái)解決，形成守法光榮的良好氛圍。如武漢市為了推進(jìn)基層依法治理，在全國(guó)率先建立了社區(qū)（村）律師工作機(jī)制，推行“一社區(qū)（村）一律師”，由政府購(gòu)買(mǎi)律師服務(wù)，律師定期“坐診”社區(qū)、村，為居民提供免費(fèi)法律服務(wù)，得到了百姓的擁護(hù)和支持。通過(guò)律師法律服務(wù)，城鄉(xiāng)居民提高了法制觀念，有效推進(jìn)了農(nóng)村依法治理。

如何走出道德約束乏力的困境？重慶云陽(yáng)縣南溪鎮(zhèn)南陽(yáng)村探索出了給村民建立“道德檔案”的好辦法。“道德檔案”實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，由當(dāng)?shù)厝罕娺M(jìn)行民主評(píng)議，形成量化指標(biāo)。根據(jù)“道德檔案”記錄情況，年終由村委會(huì)和民風(fēng)評(píng)議團(tuán)提議，群眾民主評(píng)出南陽(yáng)村“十大道德公民”“十大信用文明戶”等道德模范稱(chēng)號(hào)，進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，并上報(bào)給銀行、公安、國(guó)土、社保等單位和部門(mén)，作為今后農(nóng)民辦理各種手續(xù)、享受各種優(yōu)惠政策的參考依據(jù)。民風(fēng)評(píng)議團(tuán)成員主要是村里德高望重、知名度較高的代表人物，由村“兩委”提名，群眾選舉產(chǎn)生，民風(fēng)評(píng)議團(tuán)的評(píng)判結(jié)果村民都比較信服。南陽(yáng)村“道德檔案”與個(gè)人榮譽(yù)和獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤，特別是上報(bào)給銀行、公安、國(guó)土、社保等部門(mén)，不講道德的后果就變得十分嚴(yán)重，大大增強(qiáng)了道德的約束力。

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（作者單位：湖北省武漢市委黨校）

責(zé)任編輯：欣文