從檔案利用角度論新修訂《檔案法》的科學(xué)性

馬仁杰 潘文珂

摘要：2020年6月20日，全面修訂后的《中華人民共和國檔案法》正式通過。文章結(jié)合我國檔案法治的新變化，從檔案利用角度總結(jié)了新法此次修改的具體內(nèi)容，分別是：明確檔案利用的權(quán)利與義務(wù)對等原則、鼓勵新技術(shù)在檔案利用方面的轉(zhuǎn)化、縮短檔案封閉期、擴大檔案開放利用主體范圍、加強檔案館文化教育服務(wù)功能、新增法律救濟條款、完善館藏檔案開放審核制度等。新《檔案法》對檔案利用方面的修改具有科學(xué)性，表現(xiàn)在提高了檔案信息資源利用效率、貫徹檔案服務(wù)社會化的觀點、提高檔案利用工作水平方面，極大地促進了我國檔案利用工作的發(fā)展，為未來檔案提供利用工作指明方向。

關(guān)鍵詞：檔案利用；檔案開放；檔案法

分類號：D912.1；G273

Discusses the Scientific Nature of the Newly Revised Archives Law from the Angle of Archives Utilization

Ma Renjie， Pan Wenke

（School of management of Anhui University， Hefei， Anhui， 230601）

Abstract：On June 20， 2020， the archives Law of the Peoples Republic of China was formally adopted after the comprehensive revision. Combining with the new changes in archives of the rule of law in China， summarizes the law from the perspective of files using the specific content of the modification， respectively is： clear file using the rights and obligations of the principle of reciprocity， encourage new technology in the use of file conversion， shorten the file close period， expanding the scope of the file open use main body， strengthening the archives culture education service function， the new law relief terms， etc.； The new "Archives Law" is progressive and scientific in the modification of archives utilization， which is reflected in improving the efficiency of archives information resources utilization， implementing the viewpoint of archives service socialization， and improving the level of archives utilization， which greatly promotes the development of archives utilization in China.

Keywords：UtilizationofArchives；FileOpen；ArchivesLaw

2020年6月，修訂后的《中華人民共和國檔案法》由第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十九次會議通過，并以第47號主席令公布，于2021年1月1日起正式實施。此次修改是《檔案法》自1987年頒布以來第一次全面修訂，有別于前兩次進行的局部修正，修訂后的《檔案法》由原來的6章27條擴展到8章53條，法條數(shù)量幾乎翻了一倍，內(nèi)容上幾乎做到了逐條修改。

檔案管理活動的展開最終都是為了實現(xiàn)檔案的價值、發(fā)揮檔案的作用、進一步提供檔案利用。檔案提供利用工作是檔案工作的總目的，反映了檔案基礎(chǔ)工作開展的好壞，成為衡量檔案館業(yè)務(wù)開展的尺度。[1]同樣，檔案利用也是檢驗《檔案法》成敗的關(guān)鍵所在。文章從檔案利用角度出發(fā)，分析新《檔案法》對檔案利用方面內(nèi)容的修改，論述新《檔案法》修改的意義，探討檔案利用工作發(fā)生的變化并作出展望。

1新《檔案法》中修改的有關(guān)檔案利用的內(nèi)容

1.1明確檔案利用的權(quán)利與義務(wù)對等原則

新《檔案法》第一章總則第五條規(guī)定：“一切國家機關(guān)、武裝力量、政黨、團體、企業(yè)事業(yè)單位和公民都有保護檔案的義務(wù)，享有依法利用檔案的權(quán)利”，與原《檔案法》第五條相比，將“社會團體”改為了“團體”，更重要的是新增了“享有依法利用檔案的權(quán)利”的表述，明確規(guī)定一切社會主體享有依法利用檔案的權(quán)利，充分體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)對等原則。但是，我們不能據(jù)此把權(quán)利與義務(wù)對立起來，割裂二者關(guān)系。馬克思說過：“沒有無義務(wù)的權(quán)利，也沒有無權(quán)利的義務(wù)”，《檔案法》后續(xù)的分則，進一步明確了檔案利用的權(quán)利與義務(wù)，例如，第四章第二十八條規(guī)定：“單位和個人持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案”；第三十一條規(guī)定：“向檔案館移交、捐獻、寄存檔案的單位和個人，可以優(yōu)先利用該檔案，并可以對檔案中不宜向社會開放的部分提出限制利用的意見”。但是利用檔案必須要在合法范圍內(nèi)，第二十八條規(guī)定：“利用檔案涉及知識產(chǎn)權(quán)、個人信息的，應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定”。

法律是治國之重器，高質(zhì)量的立法是建設(shè)中國特色社會主義法治體系的重要舉措，新《檔案法》將權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系明確寫入總則中，明確了權(quán)利與義務(wù)的對等關(guān)系，從立法層面改變過去檔案管理“重藏輕用”“重義務(wù)輕權(quán)利”等問題，為檔案利用與開放創(chuàng)造便利，體現(xiàn)了新《檔案法》以人為本、科學(xué)立法的價值理念。

1.2鼓勵新技術(shù)在檔案利用方面的轉(zhuǎn)化與應(yīng)用

新《檔案法》在總則的第六條中規(guī)定：“國家鼓勵和支持檔案科學(xué)研究和技術(shù)創(chuàng)新，促進科技成果在檔案收集、整理、保護、利用等方面的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用，推動檔案科技進步”?？倓t對分則具有統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)作用，在新增的第五章“檔案信息化建設(shè)”中，就從政府職責(zé)、電子檔案法律效力、檔案信息化建設(shè)的具體要求三個方面做出規(guī)定。例如，“各級人民政府應(yīng)當(dāng)將檔案信息化納入信息化發(fā)展規(guī)劃，保障電子檔案、傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化成果等檔案數(shù)字資源的安全保存和有效利用”“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用，電子檔案管理辦法由國家檔案主管部門會同有關(guān)部門制定”“有條件的檔案館應(yīng)當(dāng)建設(shè)數(shù)字檔案館”“國家推進檔案信息資源共享服務(wù)平臺建設(shè)”。此外，新《檔案法》第二十八條規(guī)定：“檔案館應(yīng)當(dāng)通過其網(wǎng)站或者其他方式定期公布開放檔案的目錄”，將開放檔案目錄公布在檔案網(wǎng)站上，有利于提高檔案網(wǎng)站的訪問量、瀏覽量，進而提高檔案網(wǎng)站的信息資源整合能力，為用戶提供個性化的檔案信息服務(wù)，發(fā)揮檔案網(wǎng)站在檔案信息化建設(shè)中的傳播窗口作用。

近年來，隨著科學(xué)技術(shù)的進步，5G建設(shè)的全力開展，新興技術(shù)不斷對檔案管理產(chǎn)生沖擊，過去的檔案利用方式和途徑已經(jīng)不能滿足人們對信息的需要，檔案領(lǐng)域面臨著科技變革時代下的機遇與挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，此次新《檔案法》對檔案信息化建設(shè)做出的規(guī)定可謂正逢其時，鼓勵檔案利用工作積極利用新技術(shù)，不斷提高檔案相關(guān)部門掌握和運用新技術(shù)的能力，有利于創(chuàng)新檔案利用的方式，提供“一網(wǎng)通辦”相關(guān)服務(wù)，使檔案利用變得更加快捷方便，加快了檔案事業(yè)轉(zhuǎn)型升級，這既體現(xiàn)了時代特色，又指明了未來檔案事業(yè)發(fā)展方向。

1.3縮短檔案封閉期

縱觀此次新《檔案法》的修改工作，最大的亮點就是對第二十七條的修改，即將檔案封閉期由30年縮短為25年，“縣級以上各級檔案館的檔案，應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿二十五年向社會開放。經(jīng)濟、教育、科技、文化等類檔案，可以少于二十五年向社會開放；涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案，可以多于二十五年向社會開放”。

“檔案封閉期”是國外檔案界針對檔案開放提出的概念，又稱“檔案保密期限”，即由法律規(guī)定的文件從形成到開放利用的期限。檔案天然所有的政治性、機密性特點，決定了很多檔案不能一經(jīng)生成就可以進入公共領(lǐng)域并被廣泛使用，檔案封閉期并非是人為設(shè)置的障礙，而是由檔案的屬性決定的，[2]是與檔案開放相伴產(chǎn)生的。如今，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，公民權(quán)利意識的覺醒，公眾對檔案開放的呼聲已經(jīng)日益高漲，檔案利用也進入了資源共享的新時代，對檔案封閉期的討論熱度也一直居高不下。縱觀全球檔案管理狀況，檔案開放經(jīng)歷了永久封閉、禁止利用，規(guī)定封閉期、限制利用，制定動態(tài)封閉期、擴大利用的三個階段。

在封建社會，不論是中國還是西方國家，檔案保存與利用的權(quán)力都集中于統(tǒng)治階級，這是加強和維護階級權(quán)益的需要。隨之，歐洲文藝復(fù)興運動和資產(chǎn)階級革命的興起，開辟了世界檔案史的新時期。1794年6月25日，法國頒布世界上第一部專門檔案法——《穡月七日檔案法》，首次提出檔案館應(yīng)堅持對外公開的原則，從此拉開了檔案利用由封閉轉(zhuǎn)向開放的序幕。[3]各國政府和檔案部門開始對檔案公開年限進行規(guī)定，檔案封閉制度也隨之產(chǎn)生。21世紀(jì)前后，信息技術(shù)的發(fā)展使得檔案利用進入了信息資源的開發(fā)與共享時代，過去的檔案封閉年限已經(jīng)不適用于當(dāng)前檔案利用狀況，無法滿足檔案利用者的需求，這一時期，社會公眾對檔案信息的需求與冗長的檔案封閉期逐漸成為主要矛盾。面對新形勢，各國紛紛出臺相關(guān)法律條例，對檔案封閉期作出修改。例如，荷蘭1995年頒布法律將檔案封閉期由50年縮短為20年；法國2008年通過法律，將檔案封閉期由30年縮短為25年。其中最具代表性的是英國，英國的檔案封閉期是針對具有豁免權(quán)的敏感檔案，并且對于之前檔案封閉期超過50、75、100年的檔案，每十年復(fù)查一次，稱為“滾動十年”原則。對于沒有豁免信息的檔案，移交到公共檔案館后，經(jīng)過90天的分類處理，就可以對公眾開放。[4]

此次《檔案法》將我國檔案封閉期限縮短為二十五年，體現(xiàn)了順應(yīng)檔案事業(yè)的發(fā)展趨勢，擴大了檔案開放的時間限制范圍，促進了檔案利用效率的提升以及對檔案信息資源的開發(fā)，有利于向社會開放更多檔案信息，滿足檔案利用者的需要。然而，此次《檔案法》在開放種類上雖然增加了“教育類”，但是與人民群眾最密切相關(guān)的“民生類”檔案依然沒有被納入其中，檔案利用依然是在一定范圍內(nèi)開展。用之有度是檔案利用的根本特性，總體而言，新《檔案法》最后將封閉年限由三十年縮短為二十五年，體現(xiàn)了其制定貫徹全面依法治國的科學(xué)立法思想，從國情出發(fā)，考慮到了我國檔案工作的實際情況，體現(xiàn)了立法工作的高瞻遠矚且兼顧現(xiàn)實的情況。

1.4擴大檔案開放利用主體范圍

在檔案利用行為中，權(quán)利主體是利用者，義務(wù)主體是檔案部門，一般為檔案館或檔案室。其中檔案館是國家檔案財富的保管者，被賦予檔案信息資源的保管權(quán)、公布權(quán)和開發(fā)權(quán)，檔案館自然成為檔案信息資源開發(fā)的主體。根據(jù)原《檔案法》的規(guī)定，開放檔案的行為主體是國家檔案館，即縣級以上的各級綜合檔案館。我國的高校檔案館、企事業(yè)檔案館等其他檔案館一直游離在《檔案法》規(guī)定的對象范圍之外，沒有被法律賦予明確的開放檔案職責(zé)。不可忽視的是，這類檔案機構(gòu)同樣保存著大量內(nèi)容豐富、形式多樣、反映機構(gòu)特點和歷史進程的檔案，然而過去受限于主客觀條件，使得檔案編研成果有限、檔案資源開發(fā)力度不大、檔案利用效率偏低，這些機構(gòu)保管的檔案成為被塵封的財富，長眠于庫房之中。

新《檔案法》第二十七條規(guī)定：“國家鼓勵和支持其他檔案館向社會開放檔案。檔案開放的具體辦法由國家檔案主管部門制定，報國務(wù)院批準(zhǔn)”。擴大了檔案開放的主體對象范圍，鼓勵支持其他檔案館向社會開放檔案，給予了此類檔案館較大的自由。使其它檔案館工作由過去的收集、整理、保管等檔案基礎(chǔ)工作轉(zhuǎn)向?qū)n案的提供利用工作上來，深挖檔案資源。尤其是對于團體、企事業(yè)單位、高校檔案館來說，有利于更好地發(fā)揮館藏檔案價值，開發(fā)檔案利用的新模式，創(chuàng)新檔案利用方式，激發(fā)檔案利用潛能。例如，許多高校的檔案館、校史館保存了大量的校史檔案、名人檔案，對于開放檔案具有現(xiàn)實條件和實現(xiàn)基礎(chǔ)，其中深圳大學(xué)檔案館就以2020年深圳特區(qū)建立40周年為契機，開展校史館線上展覽活動，取得了較好的成效。[5]

1.5加強檔案館文化教育服務(wù)功能

2020年10月29日，共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議通過《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報》，黨的十九屆五中全會著眼戰(zhàn)略全局，對“十四五”時期文化建設(shè)作出部署，明確提出到2035年建成文化強國的遠景。[6]《檔案法》自1987年頒布以來，一直明確規(guī)定：“中央和縣級以上地方各級各類檔案館，是集中管理檔案的文化事業(yè)機構(gòu)”，綜合檔案館作為黨和國家的科學(xué)文化事業(yè)機構(gòu)，在公共文化服務(wù)體系建設(shè)中擔(dān)負著公共文化服務(wù)和文化傳播等職能。尤其是我國綜合檔案館在經(jīng)歷了機構(gòu)改革后，實現(xiàn)了檔案局、館分離，破除了過去綜合檔案館文化職能受限的障礙，這些現(xiàn)實條件為綜合檔案館發(fā)揮文化職能提供了良好的外部環(huán)境。

此次新《檔案法》第三十四條明確規(guī)定：“國家鼓勵檔案館開發(fā)利用館藏檔案，通過開展專題展覽、公益講座、媒體宣傳等活動，進行愛國主義、集體主義、中國特色社會主義教育，傳承發(fā)展中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，繼承革命文化，發(fā)展社會主義先進文化，增強文化自信，弘揚社會主義核心價值觀”。新《檔案法》以法律形式，要求檔案館通過多種方式發(fā)揮文化宣教功能，規(guī)定綜合檔案館可與博物館、圖書館、紀(jì)念館等單位互相協(xié)作，“相互交換重復(fù)件、復(fù)制件或者目錄，聯(lián)合舉辦展覽，共同研究、編輯出版有關(guān)史料”。

根據(jù)政策法規(guī)研究司公布的《2019年度全國檔案行政管理部門和檔案館基本情況摘要》，2019年度，全國各級國家綜合檔案館接待利用者716.4萬人次，提供利用檔案2140萬卷、件次；全國各級綜合檔案館編研檔案資料，公開出版705種；全國各級綜合檔案館政府信息公開查閱場所2368個，全國各級綜合檔案館舉辦檔案展覽2841個，接待788.2萬人次參觀展覽。[7]檔案館作為文化傳播的重要場所，在提供檔案利用、開展愛國主義教育、開展檔案展覽等方面取得了長足進步。實現(xiàn)中國夢，需要物質(zhì)文明和精神文明并肩發(fā)展，在全面建成小康社會后，我國將開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程。在新形勢下，檔案館要把滿足社會經(jīng)濟發(fā)展所帶來的人民群眾對文化的需求作為自己的主要任務(wù)，貫徹落實新《檔案法》對文化建設(shè)方面的規(guī)定，繼續(xù)發(fā)揮館藏檔案價值，深入挖掘檔案潛在的文化價值、社會教育價值等，弘揚民族精神，傳播正能量，大力彰顯檔案館在建設(shè)文化強國中的重要作用。

1.6新增法律救濟條款

法律救濟是指特定機關(guān)通過一定程序和途徑，使受到損害的相關(guān)法律關(guān)系主體獲得法律上的補償。法律救濟的根本目的是實現(xiàn)合法權(quán)益，以保證法定義務(wù)的履行。然而《檔案法》自1987年頒布以來，雖然歷經(jīng)兩次修訂，但在司法適用上依然存在較大缺陷，一是由于檔案的獨特屬性，部分檔案利用屬于內(nèi)部管理行為，無法通過訴訟等外部途徑進行救濟，《檔案法》很難對公民合法利用檔案的權(quán)利進行維護。二是《檔案法》在本質(zhì)上歸屬行政法，具有追責(zé)功能，然而在實際情況中，過去的《檔案法》缺乏獎懲機制，對于執(zhí)法主體的職責(zé)規(guī)定模糊，檔案管理部門自身法治意識薄弱，最終導(dǎo)致對檔案違法行為的發(fā)現(xiàn)與處罰力度不足。[8]

此次新《檔案法》第二十八條第二款明確規(guī)定：“單位和個人持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案。檔案館不按規(guī)定開放利用的，單位和個人可以向檔案主管部門投訴，接到投訴的檔案主管部門應(yīng)當(dāng)及時調(diào)查處理并將處理結(jié)果告知投訴人”。由此，新《檔案法》首次明確檔案利用權(quán)利救濟的途徑和渠道，維護了社會公眾利用檔案的合法權(quán)益，確保利用者權(quán)利受損時有法可依，檔案主管部門處理檔案利用問題時要做到有法必依。檔案利用權(quán)利救濟的提出，是對檔案利用權(quán)利的完善，是對《檔案法》法制建設(shè)的補充，體現(xiàn)了檔案事業(yè)的進步。[9]

1.7完善館藏檔案開放審核制度

檔案開放審核是開展檔案利用的前提，是檔案價值發(fā)揮的關(guān)鍵。然而開放審核一直是我國檔案館工作的業(yè)務(wù)短板，阻礙檔案開放的因素有：一是責(zé)任承擔(dān)的問題，由于檔案開放存在風(fēng)險，責(zé)任承擔(dān)者為了規(guī)避風(fēng)險往往會趨向于保守選擇，繼續(xù)延長檔案封閉期。二是我國《政府信息公開條例》自2008年5月1日實施以來，政府信息公開與《檔案法》之間的矛盾就一直存在，政府信息公開所涉及的文件與國家檔案館封閉保管的檔案重合率很高，《政府信息公開條例》中規(guī)定公開的文件，在移交至檔案館后，受《檔案法》封閉期的影響，反而可能會成為不能公開的檔案，給公民查詢檔案造成了阻礙。

此次新《檔案法》第三十條明確規(guī)定：“館藏檔案的開放審核，由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負責(zé)。尚未移交進館檔案的開放審核，由檔案形成單位或者保管單位負責(zé)，并在移交時附具意見”。該規(guī)定在新《檔案法》中將封閉期縮短為二十五年，在檔案館開放審核工作量增加的情況下，科學(xué)設(shè)計檔案開放審核業(yè)務(wù)流程，明確了檔案開放審核責(zé)任的承擔(dān)者，有效地提高了館藏檔案開放審核效率；更重要的是科學(xué)地劃分了政府信息公開責(zé)任，有利于及時開放館藏檔案，使政務(wù)公開與檔案開放有效銜接，有助于政府信息公開工作助力法治政府的建立，推進社會主義法治國家建成。

2新《檔案法》對檔案利用的意義

2.1提高檔案信息資源利用效率

《檔案法》自1987年頒布以來，為加強檔案收集、整理、利用發(fā)揮了重要作用，促進依法治檔，維護歷史真實面貌，為建設(shè)法治強國提供了有力的法律保障；同時，檔案利用工作自身也不斷取得突破，檔案利用現(xiàn)代化水平不斷提升，利用檔案數(shù)字化成果提供檔案利用的領(lǐng)域不斷擴展，異地查檔、線上查檔服務(wù)不斷完善，檔案利用工作的質(zhì)量和效率不斷提高。此次對《檔案法》的全面修訂，強化了檔案工作在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的作用，對檔案利用方面的內(nèi)容修改，突出強調(diào)了檔案資源利用的效率，不斷擴大檔案利用的范圍，且首次明文規(guī)定了，要鼓勵社會力量參與到檔案事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展，推動檔案資源的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用，充分挖掘并利用檔案資源，更好地為黨和國家的大局服務(wù)、為社會發(fā)展服務(wù)、為廣大人民群眾服務(wù)。[10]