與智慧城市“數(shù)字底座”融合的檔案管理平臺(tái)構(gòu)建

蔣建峰

摘要：智慧城市建設(shè)背景下，檔案工作面臨巨大變化，文章列舉傳統(tǒng)檔案管理模式面臨的挑戰(zhàn)，提出與智慧城市“數(shù)字底座”融合的檔案管理平臺(tái)構(gòu)建思路，以行政審批類業(yè)務(wù)歸檔為例解釋了新管理模式的應(yīng)用，闡述了建設(shè)可獲得的預(yù)期效果，以期轉(zhuǎn)變目前檔案部門被動(dòng)的工作局面。

關(guān)鍵詞：智慧城市；數(shù)字底座；檔案管理平臺(tái)

近年來，全國各地智慧城市建設(shè)如火如荼地展開，早在2017年，我國100%的副省級(jí)市、87%的地級(jí)以上市，均已明確提出或正在建設(shè)智慧城市[1]。智慧城市背景下，社會(huì)管理、社會(huì)生活、企業(yè)運(yùn)營的要素已經(jīng)電子化，其開展或管理過程也是電子化過程，形成的檔案也必須實(shí)現(xiàn)電子化。電子文件歸檔、電子檔案管理、電子檔案利用等各種問題，成為擺在檔案工作者面前的難題。

一、智慧城市背景下傳統(tǒng)檔案管理模式面臨的挑戰(zhàn)

傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案管理模式曾經(jīng)發(fā)揮了不可磨滅的作用，但在目前的環(huán)境下，可以說遇到了“百年未有之大變局”。筆者從基層政府檔案管理部門角度觀察，總結(jié)出傳統(tǒng)檔案管理模式存在的一些問題。

1.重紙質(zhì)檔案，輕電子檔案

傳統(tǒng)檔案管理模式的對象范圍基本以紙質(zhì)檔案為主，電子檔案為輔。而智慧城市背景下，政府管理及社會(huì)公眾活動(dòng)都發(fā)生了深刻的變化。政務(wù)管理是智慧城市的一個(gè)重要方面，在“放管服”要求下，各地提出的“最多跑一次”“不見面審批”等都是依靠電子化的方式辦理業(yè)務(wù)，文件從源頭開始產(chǎn)生于電子化環(huán)境，如果再將電子化的文件固化打印成紙質(zhì)，無論是從電子文件的原始性、合法性，還是管理的成本方面考慮，都顯得不合時(shí)宜且不合法理要求。

2.重文書檔案，輕專業(yè)檔案

傳統(tǒng)檔案管理看重文書類文件的歸檔，對大量的涉及個(gè)人利益或公眾利益的行政審批、行政執(zhí)法、食品藥品監(jiān)督、建設(shè)項(xiàng)目等專業(yè)檔案，相對來說重視程度不夠。這些檔案往往因?yàn)閱我坏木€性管理或業(yè)務(wù)開展原因，分散于各單位各部門，管理水平參差不齊，而檔案管理系統(tǒng)與業(yè)務(wù)系統(tǒng)又不互聯(lián)互通，檔案行政管理機(jī)構(gòu)管理能力不足，管理力度不夠。

3.重檔案數(shù)量，輕檔案質(zhì)量

在傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案管理方面，檔案館比較重視檔案收集數(shù)量而忽視質(zhì)量。由于各類檔案分散形成，在歸檔整理時(shí)受單位重視程度、個(gè)人素質(zhì)高低等影響，檔案行政管理單位也無法面面俱到，最終往往檔案數(shù)量滿足要求，但歸檔質(zhì)量把控力度明顯不夠，造成后期的檔案利用困難等問題。

4.重檔案收集，輕檔案開發(fā)

在傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案管理中，各地重藏輕用現(xiàn)象普遍。大多重視檔案的收集，滿足于門類的齊全，數(shù)量上的要求，但對于檔案內(nèi)容利用開發(fā)，大多止步于窗口查檔，或開發(fā)一些反映地域特色的檔案書籍，對挖掘檔案里的各類數(shù)據(jù)內(nèi)容，形成供政府及社會(huì)公眾參謀決策的依據(jù)材料并不多見，故傳統(tǒng)檔案管理模式在檔案數(shù)據(jù)挖掘、檔案數(shù)據(jù)分析方面做得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

5.重獨(dú)立研究，輕融合交流

傳統(tǒng)檔案管理模式下檔案工作者與外界交流和溝通較少，如長期這樣，難免形成思維僵化、動(dòng)力和能力不足的局面，最終被邊緣化。在檔案工作開展方面，以政府部門檔案室管理系統(tǒng)使用為例，無論是使用單機(jī)版還是網(wǎng)絡(luò)版，要實(shí)現(xiàn)在線歸檔需要主動(dòng)對接各業(yè)務(wù)系統(tǒng)，可謂“一根針要穿千條線”，但目前基本不可能實(shí)現(xiàn)，就算有一些集成式的平臺(tái)，由于沒有與城市其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)對接，檔案系統(tǒng)基本處于隔離、孤立狀態(tài)，檔案部門雖有自己的一套歸檔要求，但實(shí)施起來大打折扣，效果很不理想。

二、智慧城市建設(shè)背景下檔案管理的機(jī)遇

智慧城市建設(shè)不僅給檔案管理帶來挑戰(zhàn)，也給檔案管理帶來新的機(jī)遇。檔案部門主動(dòng)參與智慧城市建設(shè)，可使各類檔案發(fā)揮出更大的效能，檔案部門也能更有作為。

1.智慧城市“數(shù)字底座”的提出

智慧城市“數(shù)字底座”概念是由華為、浪潮為代表的一批智慧城市建設(shè)領(lǐng)軍企業(yè)提出的，它是關(guān)于智慧城市建設(shè)的一個(gè)形象化概念。智慧城市建設(shè)方案采用模塊化分層設(shè)計(jì)，將基礎(chǔ)性的公共軟硬件設(shè)施統(tǒng)籌建設(shè)，運(yùn)用云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、AI、大數(shù)據(jù)等技術(shù)統(tǒng)籌建設(shè)城市基礎(chǔ)數(shù)字平臺(tái)，提供一些基礎(chǔ)、共性的能力服務(wù)，政府的政務(wù)服務(wù)、公共安全監(jiān)管、公共服務(wù)提供均建立在這些基礎(chǔ)服務(wù)平臺(tái)之上，華為等公司稱之為智慧城市“數(shù)字底座”。建設(shè)統(tǒng)一“數(shù)字底座”的好處一是政府可統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)，避免重復(fù)投資；二是可打破“數(shù)據(jù)孤島”，便于資源整合利用；三是提高效率，業(yè)務(wù)部門只要專注業(yè)務(wù)流程是否合理科學(xué)，不需要在底層能力建設(shè)上花費(fèi)過多的財(cái)力和精力。

2.檔案與智慧城市數(shù)字底座“超融合”的設(shè)計(jì)

以往檔案部門建設(shè)檔案管理平臺(tái)，往往是自己單獨(dú)架設(shè)一套系統(tǒng)，如檔案室歸檔管理需建設(shè)檔案室系統(tǒng)，共享查檔利用需建設(shè)檔案共享系統(tǒng)，建設(shè)的系統(tǒng)往往是孤立的、碎片化的，游離于整個(gè)城市信息化系統(tǒng)建設(shè)框架之外，技術(shù)架構(gòu)孤立、業(yè)務(wù)使用隔離，最終導(dǎo)致檔案數(shù)據(jù)對接不通暢，給檔案的收集、管理、利用帶來極大不便。

新修訂的《檔案法》要求，“國家推進(jìn)檔案信息資源共享服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)檔案數(shù)字資源跨區(qū)域、跨部門共享利用”[2]。檔案管理平臺(tái)最好的選擇是與智慧城市各個(gè)系統(tǒng)進(jìn)行融合設(shè)計(jì)，至少在數(shù)據(jù)、技術(shù)、業(yè)務(wù)三方面融合，實(shí)現(xiàn)跨地域、跨部門、跨業(yè)務(wù)提供檔案服務(wù)。考慮建設(shè)與智慧城市“數(shù)字底座”融合的檔案管理平臺(tái)總體設(shè)計(jì)理念是“融合”，在城市“數(shù)字底座”上架設(shè)電子檔案模塊，提供基礎(chǔ)的歸檔服務(wù)能力，歸檔服務(wù)能力可具體包含“四性檢測”能力、電子文件接收能力、電子文件保真能力、整理歸檔能力等。由于各條線、各部門在日常事務(wù)辦理中，業(yè)務(wù)系統(tǒng)也須訪問“數(shù)字底座”，這樣形成檔案與業(yè)務(wù)通過底座互聯(lián)互通，進(jìn)而開展各個(gè)層面的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)檔案與業(yè)務(wù)部門數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)、技術(shù)上融合的效果。

（1）檔案與智慧城市“數(shù)字底座”融合的總體設(shè)計(jì)思路

張家港智慧城市總體架構(gòu)（見圖1）為模塊化分層設(shè)計(jì)，每層獨(dú)立實(shí)現(xiàn)功能，下層可給上層提供服務(wù)。架構(gòu)總體分六層，最下層是基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)，第二層是“數(shù)字底座”核心部分，第三層是業(yè)務(wù)應(yīng)用層，第四層為聯(lián)通指揮，第五層為城市大腦，負(fù)責(zé)協(xié)同及決策，第六層是一網(wǎng)通辦，負(fù)責(zé)政府對外監(jiān)管及服務(wù)，對內(nèi)辦公和業(yè)務(wù)管理。在“數(shù)字底座”當(dāng)中，加入了電子檔案模塊，把通用的涉及歸檔能力的服務(wù)提取整合，其中包括檔案收集、管理、數(shù)據(jù)保存及利用方面的通用能力。收集方面指電子文件接收處理模塊，管理方面包括“四性檢測”等模塊，利用方面考慮接入大數(shù)據(jù)平臺(tái)，通過政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用，將檔案數(shù)據(jù)提供全市統(tǒng)一“嵌入式”利用。

此種設(shè)計(jì)把檔案融合于智慧城市建設(shè)中，從社會(huì)個(gè)人角度來說，需要利用到檔案作為辦理業(yè)務(wù)的依據(jù)時(shí)，以往需要到檔案部門進(jìn)行查檔，現(xiàn)在辦事部門通過“數(shù)字底座”的大數(shù)據(jù)平臺(tái)，憑借智慧城市“數(shù)字底座”提供的統(tǒng)一身份認(rèn)證，即可按權(quán)限進(jìn)行相關(guān)電子檔案的調(diào)用，變?nèi)罕娕苈窞閿?shù)據(jù)跑路。從政府內(nèi)部管理角度來看，由于檔案融合“數(shù)字底座”設(shè)計(jì)，各類業(yè)務(wù)在辦件完畢到整理歸檔時(shí)，自動(dòng)調(diào)用“數(shù)字底座”的電子歸檔能力，檔案歸檔完畢才標(biāo)志著辦件流程結(jié)束，政府部門可集中精力管理好自己的業(yè)務(wù)流程，不需要在歸檔整理和利用檔案上花費(fèi)過多精力。對于檔案部門來說，辦件歸檔數(shù)據(jù)是否齊全，歸檔過程是否及時(shí)合規(guī)，都能第一時(shí)間把控，發(fā)現(xiàn)問題可及時(shí)糾正。

（2）基于智慧城市“數(shù)字底座”的檔案管理平臺(tái)詳細(xì)設(shè)計(jì)思路

在“一網(wǎng)通辦”“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”大力推進(jìn)的背景下，政府各類業(yè)務(wù)系統(tǒng)整合正在進(jìn)行，但預(yù)計(jì)在較長時(shí)間內(nèi)仍然會(huì)存在業(yè)務(wù)系統(tǒng)相對獨(dú)立的情況，據(jù)此基于智慧城市“數(shù)字底座”的檔案管理平臺(tái)整體設(shè)計(jì)分三個(gè)部分（見圖2），各部分功能邊界清晰而又互相融合。第一部分是各類業(yè)務(wù)平臺(tái)，在業(yè)務(wù)平臺(tái)里可各自建立預(yù)歸檔模塊。第二部分是智慧城市“數(shù)字底座”，除了智慧城市提供的一些基礎(chǔ)服務(wù)外，也包含了檔案的“四性檢測”服務(wù)、數(shù)據(jù)接收接口能力等模塊。第三部分是檔案局建設(shè)，包含了電子文件接收系統(tǒng)、保真系統(tǒng)、電子檔案室系統(tǒng)、移交接收系統(tǒng)、檔案館館藏業(yè)務(wù)系統(tǒng)等。智慧城市“數(shù)字底座”涉及檔案能力提供可由檔案部門組織開發(fā)，“數(shù)字底座”調(diào)用相關(guān)模塊提供能力服務(wù)。

總體來說，各業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)自己的預(yù)歸檔模塊，在預(yù)歸檔模塊中嵌入歸檔范圍和保管期限表（數(shù)字底座可提供），系統(tǒng)可自動(dòng)或半自動(dòng)按歸檔范圍進(jìn)行文件收集預(yù)歸檔，在預(yù)歸檔過程中可以調(diào)用“數(shù)字底座”統(tǒng)一提供的“四性檢測”服務(wù)檢測預(yù)歸檔文件的真實(shí)性、完整性、可用性、安全性，預(yù)歸檔完成后定時(shí)提交到“數(shù)字底座”中的數(shù)據(jù)接收接口，通過數(shù)據(jù)底座推送給電子文件接收平臺(tái)，接收時(shí)將對接收數(shù)據(jù)進(jìn)行一次完整的“四性檢測”，通過“四性檢測”的歸檔數(shù)據(jù)繼續(xù)進(jìn)行下步保真程序，再流入虛擬檔案室進(jìn)行正式歸檔，各單位檔案室的電子檔案達(dá)到法定期限后移交給綜合檔案館。檔案室和檔案館的數(shù)據(jù)也可以通過“數(shù)字底座”的統(tǒng)一身份認(rèn)證、統(tǒng)一授權(quán)服務(wù)，給部門業(yè)務(wù)辦公提供主動(dòng)的數(shù)據(jù)供給支持，對精加工的檔案數(shù)據(jù)可以直接提供利用，對較復(fù)雜業(yè)務(wù)模型利用檔案數(shù)據(jù)可通過協(xié)同辦公方式，用數(shù)據(jù)跑路代替人工跑腿，大大提高業(yè)務(wù)辦公效率，發(fā)揮出檔案應(yīng)有的效用。

（3）典型應(yīng)用場景——與城市“數(shù)字底座”融合的行政審批業(yè)務(wù)歸檔

圖3為與“數(shù)字底座”融合的檔案管理平臺(tái)在行政審批業(yè)務(wù)歸檔上的具體應(yīng)用。在審批業(yè)務(wù)辦件中，接辦事項(xiàng)形成各類材料，系統(tǒng)根據(jù)歸檔范圍和保管期限表（“數(shù)字底座”設(shè)置提供）收集齊全，自動(dòng)分類整理后形成歸檔信息包，通過調(diào)用“數(shù)字底座”中的“四性檢測”服務(wù)進(jìn)行初步檢測，重點(diǎn)檢測文件歸檔是否完整，對檢測不通過的進(jìn)行退回，再次手工補(bǔ)充或更正。通過檢測及清點(diǎn)后，對歸檔信息包進(jìn)行數(shù)字簽名，通過“數(shù)字底座”的數(shù)據(jù)接收接口傳輸?shù)诫娮游募邮掌脚_(tái)進(jìn)行移交工作，接收前將進(jìn)行完整的四性檢測，檢測不通過的，把檔案數(shù)據(jù)包打回原單位并反饋不通過原因，通過檢測的進(jìn)入數(shù)據(jù)保真程序（防抵賴），然后數(shù)據(jù)進(jìn)入各部門自己的數(shù)字檔案室，進(jìn)行精確整理歸檔，數(shù)字檔案室電子檔案滿足年限后移交綜合檔案館。檔案室數(shù)據(jù)與檔案館數(shù)據(jù)可主動(dòng)調(diào)用“數(shù)字底座”中的AI及數(shù)據(jù)挖掘工具進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘及建模工作，以供進(jìn)一步利用。審批部門在審批辦件過程中也可“嵌入式”調(diào)用各類檔案數(shù)據(jù)作為辦件受理需要的材料、證明，簡化辦件流程，提高審批效率。

三、檔案管理平臺(tái)與智慧城市“數(shù)字底座”融合后可達(dá)到的效果

1.實(shí)現(xiàn)電子文件歸檔與紙質(zhì)文件歸檔并重

在智慧城市系統(tǒng)里文件基本都是以電子化的形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，在解決好電子文件憑證作用的前提下，電子文件歸檔變得水到渠成。對于傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案歸檔，由于大部分紙質(zhì)文件形成也依賴于計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，檔案管理平臺(tái)上的數(shù)字檔案室與城市“數(shù)字底座”融合后，相關(guān)紙質(zhì)檔案的字段及附件收集變得容易，可大大減少紙質(zhì)歸檔的工作量。

2.提高專業(yè)檔案歸檔率

由于專業(yè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)建立在城市“數(shù)字底座”上，底座提供了統(tǒng)一訪問的渠道，檔案管理平臺(tái)可以通過“數(shù)字底座”與各類專業(yè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)互通，檔案系統(tǒng)也可以利用智慧城市中的統(tǒng)一身份認(rèn)證服務(wù)，使各類專業(yè)人員參與到歸檔工作中。由于系統(tǒng)的融合，專業(yè)業(yè)務(wù)人員可與檔案員協(xié)同開展業(yè)務(wù)類電子文件的元數(shù)據(jù)分析收集、分類整理、格式轉(zhuǎn)換、數(shù)據(jù)包組織等初步工作，這樣可以彌補(bǔ)檔案人員專業(yè)能力上的不足，較大程度地扭轉(zhuǎn)單位重文書檔案歸檔、輕專業(yè)檔案歸檔的不良局面。

3.提高歸檔質(zhì)量

在智慧城市“數(shù)字底座”基礎(chǔ)條件下，檔案部門可以對歸檔質(zhì)量進(jìn)行把控。由于各類電子文件（包括部分紙質(zhì)文件）都在智慧城市業(yè)務(wù)系統(tǒng)里產(chǎn)生、整理、歸檔，檔案人員面對數(shù)量和種類眾多的檔案資料，檔案員無暇和無力對質(zhì)量進(jìn)行把控，但在檔案平臺(tái)與“數(shù)字底座”融合環(huán)境下，工作人員可以在檔案形成的前、中、后端都進(jìn)行嚴(yán)密的監(jiān)控，在歸檔及接收過程中，利用“四性檢測”等底座通用能力對歸檔文件質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，極大地提高歸檔質(zhì)量水平。

4.提升檔案開發(fā)編研能力

傳統(tǒng)模式下檔案部門對大量檔案數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘和開發(fā)有一定難度，但在“數(shù)字底座”環(huán)境下，利用智慧城市的大數(shù)據(jù)能力平臺(tái)、AI能力平臺(tái)，可對檔案數(shù)據(jù)進(jìn)行深加工、強(qiáng)挖掘，建立與檔案數(shù)據(jù)內(nèi)容相關(guān)的知識(shí)圖譜，應(yīng)用到機(jī)器學(xué)習(xí)、決策判斷等場景，使檔案部門對檔案的開發(fā)編研能力實(shí)現(xiàn)質(zhì)的提升。

5.提供主動(dòng)服務(wù)，體現(xiàn)檔案部門價(jià)值

在與智慧城市“數(shù)字底座”融合的條件下，檔案管理平臺(tái)“一根針”可以穿“千條線”，成為智慧城市各類電子文件流轉(zhuǎn)的最后一環(huán)，檔案數(shù)據(jù)資源“嵌入式”植入智慧城市的各項(xiàng)業(yè)務(wù)開展過程，真正使“死檔案”變成“活資源”，檔案部門從幕后走向前臺(tái)，部門的價(jià)值可真正得到體現(xiàn)。

面對信息化的洪流，檔案部門需直面問題，主動(dòng)融入智慧城市、大數(shù)據(jù)建設(shè)的大潮中去，從智慧城市底層建設(shè)開始參與，主動(dòng)對接“數(shù)據(jù)底座”，主動(dòng)作為，使得檔案部門免于被邊緣化，真正發(fā)揮出自身作用，檔案事業(yè)才能屹立于信息化浪潮之巔，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出貢獻(xiàn)。

*本文系2020年國家檔案局科技項(xiàng)目“多領(lǐng)域原生電子文件歸檔應(yīng)用的研究——以機(jī)關(guān)單位、自貿(mào)區(qū)、行政審批為例”（項(xiàng)目編號(hào)：2020-X-32）階段性研究成果。

注釋與參考文獻(xiàn)

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[2]中華人民共和國檔案法[EB/OL][2017-03-29].http：//www.saac.gov.cn/xxgk/2017-03/29/content_1704.htm.