“央-地”協(xié)作與貧困治理
——對(duì)Y縣精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的擴(kuò)展性討論

貧困治理需要“央-地”間的協(xié)作。然而，由于中央擁有決策權(quán)，而地方政府卻分享執(zhí)行權(quán)，因而在貧困治理實(shí)踐中，常常出現(xiàn)中央宏觀決策與地方自由裁量之間的張力。這種張力有可能會(huì)影響“央-地”間的協(xié)作，進(jìn)而降低貧困治理成效。鑒于此，在貧困治理領(lǐng)域，需要建立以管理權(quán)和審批權(quán)等權(quán)力共享為內(nèi)容的“央-地”協(xié)作機(jī)制，通過決策的一致性與執(zhí)行的在地性的相互嵌入來調(diào)動(dòng)中央和地方各自的積極性，以提高貧困治理的效果。

一、研究背景與問題的提出

眾所周知，中國(guó)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，貧困問題一直是困擾中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的難題。截至2018年年末，全國(guó)農(nóng)村貧困人口從2012年年末的9899萬人減少至1660萬人，累計(jì)減少8239萬人，貧困發(fā)生率從2012年的10.2%下降至1.7%，累計(jì)下降8.5個(gè)百分點(diǎn)，預(yù)計(jì)到2019年年底，全國(guó)95%左右現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口將實(shí)現(xiàn)脫貧，90%以上的貧困縣將實(shí)現(xiàn)摘帽。［1］中國(guó)的扶貧事業(yè)取得了階段性勝利，也為全人類的反貧困作出了重大貢獻(xiàn)。然而，中國(guó)扶貧解決的是絕對(duì)貧困問題，而相對(duì)貧困始終存在，2020年也是精準(zhǔn)扶貧的收官之年。基于此，十九屆四中全會(huì)指出：“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制”，并通過“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制，理順中央與地方的權(quán)責(zé)關(guān)系”，［2］(P15)來進(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)的貧困治理工作向前邁進(jìn)。

我們知道，精準(zhǔn)扶貧實(shí)行的是“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的工作機(jī)制。中央統(tǒng)籌，重在做好頂層設(shè)計(jì)，在政策、資金等方面為地方創(chuàng)造條件，加強(qiáng)脫貧效果監(jiān)管；省負(fù)總責(zé)，重在把黨中央大政方針轉(zhuǎn)化為實(shí)施方案，加強(qiáng)指導(dǎo)和督導(dǎo)，促進(jìn)工作落實(shí)；市縣抓落實(shí)，重在從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)各項(xiàng)政策措施落地生根?？梢姡途珳?zhǔn)扶貧而言，中央與地方之間有著明確的分工，也即中央負(fù)責(zé)“頂層設(shè)計(jì)”，省做好“政策轉(zhuǎn)譯”，市縣執(zhí)行“政策落地”，從而形成了在貧困治理領(lǐng)域“央-地”協(xié)作的一般機(jī)制。然而，我們發(fā)現(xiàn)，在貧困治理實(shí)踐中中央的宏觀決策與地方自由裁量執(zhí)行之間也常常出現(xiàn)張力，進(jìn)而扭曲了扶貧實(shí)踐。比如，2018年，國(guó)務(wù)院扶貧辦發(fā)布《關(guān)于在扶貧考核中切實(shí)減輕基層工作負(fù)擔(dān)的通知》，要求地方政府切實(shí)減輕基層扶貧工作的負(fù)擔(dān)，可地方政府卻在不斷強(qiáng)化考核，層層施壓，致使基層政府不堪重負(fù)，形成了扶貧工作中的兩張皮現(xiàn)象。又如，在脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中，中央要求地方政府要量力而行，既不能降低也不能擅自拔高標(biāo)準(zhǔn)，提不切實(shí)際的目標(biāo)，避免陷入“福利陷阱”，但地方政府卻常常不顧地方實(shí)際，隨意提高住房、醫(yī)療保障的標(biāo)準(zhǔn)等，以凸顯扶貧工作的成效。

中國(guó)貧困治理過程中出現(xiàn)的兩張皮現(xiàn)象，反映出“央-地”間協(xié)作機(jī)制的問題，也彰顯了中央和地方之間權(quán)力資源配置的差異。有研究認(rèn)為，中國(guó)國(guó)家的治理結(jié)構(gòu)歷來有分治的傳統(tǒng)，即所謂“中央治官、地方治民的上下分治的治理體制”［3］(P1-40)。在現(xiàn)代治理體系中，控制權(quán)在不同層級(jí)政府間不均衡分配，從而形成不同的政府治理模式［4］（P69-93），而政府間的上下錦標(biāo)賽體制［5］(P36-49)、行政發(fā)包體制［6］(P1-38)以及政府內(nèi)部“共謀”關(guān)系［7］(P1-21)，也從不同側(cè)面揭示了中國(guó)政府間行為的差異。這些研究在一定程度上解釋了國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中的“央-地”政府間的關(guān)系以及差異化的治理績(jī)效。然而，有關(guān)“央-地”政府間的協(xié)作對(duì)于治理的意義方面的探討明顯不足。從已有的研究來看，基本圍繞“央-地”間如何分治而非協(xié)作來進(jìn)行研究。比如，當(dāng)前中國(guó)貧困治理的研究，要么集中從國(guó)家治理的層面去探討，如有關(guān)精細(xì)化治貧［8］(P8-15)、技術(shù)治貧［9］(P119-142)、運(yùn)用大數(shù)據(jù)思維［10］(P163-168)；要么從地方治理的實(shí)踐性視角，分析精準(zhǔn)扶貧政策在執(zhí)行過程中所遭遇的實(shí)踐困境，如扶貧資源瞄準(zhǔn)偏離［11］(P90-98)、產(chǎn)業(yè)扶貧中的精英捕獲與弱者吸納［12］(P9-16)等?？梢?，既有文獻(xiàn)在解釋“央-地”間的分治方面的研究比較豐富，但如何通過加強(qiáng)“央-地”間的協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建來推動(dòng)貧困治理的發(fā)展呢？

基于此，本文試圖探討在貧困治理中，通過構(gòu)建“央-地”間權(quán)力共享的協(xié)作機(jī)制，來調(diào)動(dòng)中央和地方的積極性，進(jìn)而推動(dòng)貧困治理的發(fā)展，為踐行十九屆四中全會(huì)提出的“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制，理順中央與地方的權(quán)責(zé)關(guān)系”作一些探索。

二、“央-地”間權(quán)力共享協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建

中央與地方權(quán)力資源配置的差異是源于中國(guó)的政治結(jié)構(gòu)特性，構(gòu)建“央-地”間的可持續(xù)的協(xié)作機(jī)制，對(duì)于國(guó)家治理體系的優(yōu)化和治理能力的提升具有重要意義。

（一）“央-地”間的權(quán)力分享

眾所周知，中國(guó)是典型的單一制國(guó)家，而單一制國(guó)家的政治結(jié)構(gòu)特性就在于政治權(quán)與行政權(quán)被中央與地方分享，即中央擁有政治權(quán)或決策權(quán)，地方則分享著行政權(quán)或執(zhí)行權(quán)，從而造就相互間的權(quán)力資源配置的差異，并形成各自的權(quán)力優(yōu)勢(shì)。這就意味著：中央政府具有政治上的優(yōu)勢(shì)，因?yàn)闆Q策權(quán)掌握在中央手里，但地方政府卻擁有行政上的優(yōu)勢(shì)，因?yàn)閳?zhí)行權(quán)被地方所擁有。中央沒有自己的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，所有的決策都需要通過地方政府的忠實(shí)執(zhí)行才有可能使政策有效落地，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)。顯然，中央的決策要保持全國(guó)一盤棋，即所謂的“頂層設(shè)計(jì)”，就要考慮政策實(shí)施的可持續(xù)性效果，從而需要做到“決策的一致性”。然而，地方的實(shí)際情況卻千差萬別、異彩紛呈，區(qū)域性差異明顯，地方的執(zhí)行不僅要遵循中央“決策的一致性”目標(biāo)，而且更注重政策執(zhí)行的合理性效果，注重政策“執(zhí)行的在地性”?？梢?，雖然中央有著決策的優(yōu)勢(shì)，但如果地方政府不配合，中央的決策目標(biāo)就有可能發(fā)生偏移；反之，雖然地方政府有著執(zhí)行的優(yōu)勢(shì)，但如果中央的政策決策供給不符合地方實(shí)際，與地方需求相悖，地方執(zhí)行的效率也會(huì)打折扣。因此，從這個(gè)意義上來看，盡管中央和地方有著各自的權(quán)力優(yōu)勢(shì)，分享著不同的權(quán)力資源，但還是需要雙方間的相互協(xié)作才能實(shí)現(xiàn)共贏，需要厘清雙方的權(quán)責(zé)關(guān)系，充分發(fā)揮中央和地方的兩個(gè)積極性體制。

進(jìn)一步講，中央掌握決策權(quán)，但決策權(quán)的行使并非隨意任性，而是需要服務(wù)于政治體系的價(jià)值追求，受政治體系執(zhí)政目標(biāo)的約束，同時(shí)，還需要獲取必要的合法性資源，即獲得民眾的認(rèn)可和支持。因此，中央的決策不僅需要考慮到全國(guó)一致性的問題，還需要兼顧決策的合法性資源獲取問題，而后者又直接關(guān)系到執(zhí)政目標(biāo)是否得到實(shí)現(xiàn)。然而，地方的實(shí)際千差萬別，決策的一致性有可能難以適應(yīng)地方的多樣性。由于地方掌握著政策的執(zhí)行權(quán)，當(dāng)中央的決策沒能很好地兼顧到地方的復(fù)雜性的時(shí)候，地方則有可能利用自身的優(yōu)勢(shì)，去追求認(rèn)為更能符合地方利益的政策目標(biāo)。這是“央-地”間不同的權(quán)力資源配置所導(dǎo)致的結(jié)果，也是權(quán)力分享所帶來的政策目標(biāo)差異。顯然，過度強(qiáng)調(diào)中央決策的一致性和擴(kuò)大地方的在地性都有可能帶來治理性問題。面對(duì)地方事務(wù)的不確定性，中央需要授予地方適度的自由裁量權(quán)，但地方過大的自由裁量權(quán)又可能損害中央的權(quán)威，背離決策的目標(biāo)［13］（P411-432），而且還有可能被濫用而演變?yōu)椤昂戏ㄐ詡Α薄?/p>

當(dāng)然，中央政府往往要代表最廣泛的民眾的利益，通過提供良好的公共服務(wù)，借助符號(hào)象征，獲取民眾的同意、認(rèn)可與支持。地方的權(quán)力行使，在與中央的決策保持一致的前提下，還需要對(duì)轄區(qū)內(nèi)的民眾負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)地方利益，解決好地方問題和改善當(dāng)?shù)孛裆１热?，在貧困治理過程中，中央要求地方既要完成下傳的任務(wù)，但又不能造成治理性資源的流失。因此，在治理的方式方法上中央政府希望地方政府能“減壓”，而地方政府則希望在順利完成中央任務(wù)的同時(shí)，借機(jī)推動(dòng)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因而習(xí)慣于向下一級(jí)政府“加壓”，從而規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，順利通過目標(biāo)考核，進(jìn)而獲取更多的資源。

（二）“央-地”間權(quán)力共享協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建

“央-地”間的權(quán)力分享與中國(guó)的政治結(jié)構(gòu)有內(nèi)在的聯(lián)系，權(quán)力分享雖然在某種程度上便于明確各自的權(quán)力邊界，但卻不利于它們相互間的合作。比如，中央為了追求決策的一致性目標(biāo)，一方面有可能會(huì)限制地方追求政策執(zhí)行的在地性訴求；另一方面，中央?yún)s又希望地方能夠忠實(shí)執(zhí)行中央的決策，常常以“政治錦標(biāo)賽”模式調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，從而導(dǎo)致地方政府隨意擴(kuò)大政策執(zhí)行的空間?；诖耍瑯?gòu)建“央-地”間的協(xié)作機(jī)制，需要在制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐創(chuàng)新中，形成權(quán)力共享的機(jī)制，以推動(dòng)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)與治理能力的提升。

權(quán)力共享是指一個(gè)國(guó)家或組織內(nèi)所有成員共同分享這個(gè)國(guó)家或組織的權(quán)力。具體而言，在正式或非正式的基礎(chǔ)上，所有成員都有權(quán)力分享某種權(quán)力和相關(guān)資源。［14］(P97-106)當(dāng)然，在一個(gè)國(guó)家內(nèi)，中央和地方屬于不同層級(jí)的政府，因權(quán)力結(jié)構(gòu)的配置差異及擁有的信息優(yōu)勢(shì)不同，它們所擁有的權(quán)力資源是不可能均等的。而且，中央擁有的政治資源和權(quán)威是不能動(dòng)搖的，但在“央-地”之間存在著某些共享的權(quán)力資源，比如管理權(quán)、審批權(quán)等，以發(fā)揮中央的“頂層設(shè)計(jì)”和地方的“實(shí)踐創(chuàng)新”積極性的需要。［15］（P144-168）因此，本文所指的權(quán)力共享，是基于管理權(quán)、執(zhí)行權(quán)和審批權(quán)等方面權(quán)力資源的共享。顯然，建立在權(quán)力共享基礎(chǔ)上的“央-地”協(xié)作，對(duì)于實(shí)現(xiàn)中央和地方的兩種積極性至關(guān)重要。

基于權(quán)力共享的“央-地”協(xié)作，需要在中央的決策和地方的執(zhí)行間尋找協(xié)作的空間。理論上，中央的頂層設(shè)計(jì)，不僅需要考慮它是否能夠確保政策目標(biāo)在全國(guó)的整體推進(jìn)，以及與國(guó)家所追求的價(jià)值目標(biāo)是否吻合，同時(shí)也應(yīng)該給地方政府執(zhí)行預(yù)留一定的自由裁量空間，以便地方政府有足夠的動(dòng)力和條件去忠實(shí)執(zhí)行中央決策。就省一級(jí)政府而言，需要在中央大政方針的指引下，結(jié)合地方實(shí)際對(duì)中央制度設(shè)計(jì)進(jìn)行“政策轉(zhuǎn)譯”，以便確保中央決策更接地氣，更符合地方實(shí)際，并督促市縣去執(zhí)行，而市縣在執(zhí)行的過程中，希望能確保地方利益不受損，能夠擁有某些領(lǐng)域的自由裁量權(quán)。這樣，以權(quán)力共享為基礎(chǔ)的“央-地”協(xié)作機(jī)制，通過省級(jí)政府的“政策轉(zhuǎn)譯”，在決策和執(zhí)行方面在某些領(lǐng)域形成了合作。因此，為了確保中央政策能夠被地方忠實(shí)執(zhí)行，同時(shí)又能保證地方在執(zhí)行過程中能獲取地方利益，需要實(shí)現(xiàn)權(quán)力的共享，在決策的一致性與執(zhí)行的在地性相互嵌入中實(shí)現(xiàn)中央與地方政府的協(xié)作（見圖1）。

圖1 基于權(quán)力共享的“央-地”協(xié)作機(jī)制

那么，基于權(quán)力共享的“央-地”協(xié)作機(jī)制構(gòu)建，應(yīng)該如何操作？首先，中央的制度設(shè)計(jì)既要考慮其可持續(xù)性收益，同時(shí)也要防止地方在政策轉(zhuǎn)譯過程中，為規(guī)避可能的地方利益受損而形成過濾機(jī)制。為此，在中央的頂層設(shè)計(jì)中，需要把政策執(zhí)行的在地性嵌入其中，為地方政策轉(zhuǎn)譯預(yù)留回旋空間，保持整體利益與局部利益方向的一致性。從這個(gè)意義上看，中央決策盡可能是方向性的，為向地方充分授權(quán)奠定基礎(chǔ)，同時(shí)也可確保地方的政策轉(zhuǎn)譯有足夠的空間。其次，省是政策轉(zhuǎn)譯的責(zé)任部門，政策轉(zhuǎn)譯需要把中央的一致性追求與市縣的在地性需求相互嵌入，即轉(zhuǎn)譯后的政策既能體現(xiàn)中央的整體價(jià)值導(dǎo)向，又能符合市縣的合理性需求，具有可操作性。

一致性與在地性相互嵌入的政策，至少具有三個(gè)特性：政策目標(biāo)的確定性、政策信息的共享性以及政策措施的適應(yīng)性。政策目標(biāo)的確定性是指政策的目標(biāo)既要體現(xiàn)中央獲取可持續(xù)性資源的要求，又不能使地方利益受損，對(duì)象指向清晰而明確；政策內(nèi)容信息的共享性是指中央和地方在信息方面有一個(gè)共享機(jī)制，在政策決策和執(zhí)行過程中能充分共享所擁有的信息；政策措施的適應(yīng)性是指政策執(zhí)行應(yīng)以政府供給與民眾需求為導(dǎo)向，是在充分遵循民眾意見的基礎(chǔ)上并與之共同協(xié)商的結(jié)果?？梢?，省一級(jí)部門是“央-地”協(xié)作機(jī)制構(gòu)建的關(guān)鍵，嵌入一致性與在地性內(nèi)容的政策，為“央-地”協(xié)作注入了實(shí)質(zhì)的內(nèi)容。當(dāng)然，市縣是政策落地的最終執(zhí)行者，也是傾向于政策執(zhí)行合理性的倡導(dǎo)者。中央既需要防止省一級(jí)政權(quán)因過度追求在地性而忽略一致性的局部行為，又要適度地向省放權(quán)，為調(diào)動(dòng)省督促市縣的靈活性執(zhí)行提供制度依據(jù)和政策基礎(chǔ)，為市縣的自主創(chuàng)新提供土壤。同時(shí)，中央對(duì)地方的考核需要回歸本位，遏制被扭曲的政績(jī)觀，在尊重民眾需求導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，展開“央-地”協(xié)作。

三、“央-地”協(xié)作下的貧困治理：Y縣精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

以精準(zhǔn)扶貧為核心內(nèi)容的貧困治理是當(dāng)前中國(guó)國(guó)家治理的重要內(nèi)容，是由中央決策和地方實(shí)施的一項(xiàng)戰(zhàn)略性工程。顯然，在貧困治理的過程中，需要“央-地”間的密切協(xié)作，發(fā)揮中央與地方的兩種積極性才有可能實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)。本文基于上述理論框架并結(jié)合案例來進(jìn)一步分析在貧困治理的實(shí)踐中，中央與地方因權(quán)力分享的差異而導(dǎo)致的行為取向的不同，進(jìn)而探討如何通過“央-地”間的協(xié)作來提高國(guó)家的貧困治理能力和貧困治理的績(jī)效問題。

（一）中央與地方在貧困治理中的決策與執(zhí)行行為

貧困治理歷來是中國(guó)地方治理的主要內(nèi)容，新中國(guó)成立以后，扶貧工作與中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直同步進(jìn)行。從2013年開始，國(guó)家的貧困治理開始實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，提出要通過“扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)”等措施，以解決貧困地區(qū)人口的“兩不愁，三保障”問題，解決區(qū)域性的整體貧困，全面實(shí)現(xiàn)小康。其實(shí)，精準(zhǔn)扶貧不僅僅是解決群眾基本的生活需求問題，而且也是解決中國(guó)的社會(huì)問題，是縮小貧富差距、緩解社會(huì)矛盾的需要。因此，以精準(zhǔn)扶貧為主要內(nèi)容的貧困治理，與其說是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，倒不如說是一個(gè)政治問題，是一項(xiàng)獲取有效治理性資源、緩解國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的重要舉措。因此，從中央層面來看，貧困治理需要做到“全國(guó)一盤棋”。為此，中央提出了兩個(gè)確保的目標(biāo)，即確保到2020年農(nóng)村貧困人口全部脫貧，確保貧困縣全部摘帽的目標(biāo)，并提出了“一個(gè)也不能落下”的口號(hào)，貧困治理的重點(diǎn)也由過去的區(qū)域性治理轉(zhuǎn)到貧困個(gè)體和貧困村的治理，使之更加精準(zhǔn)。顯然，中央的決策只提治理目標(biāo)，至于地方政府通過何種方式，或者說采取何種措施來實(shí)現(xiàn)中央提出的目標(biāo)，則授權(quán)給地方。從這個(gè)意義上來看，就貧困治理而言，在中央和地方之間達(dá)成了某種默契，即中央充分發(fā)揮政治上的優(yōu)勢(shì)，做好“頂層設(shè)計(jì)”，而地方則利用行政上的優(yōu)勢(shì)，力求“實(shí)踐創(chuàng)新”。從政治層面來看，中央提出“兩個(gè)確?！薄皟刹怀?，三保障”等貧困治理的目標(biāo)，既希望能夠使中央的政策一竿子插到底，使貧困群眾獲得實(shí)實(shí)在在的收益，增強(qiáng)其獲得感，進(jìn)而提升其對(duì)國(guó)家的政治認(rèn)同，同時(shí)又希望中央的政策能夠推動(dòng)地方政府貫徹黨的群眾路線，以此來進(jìn)一步密切國(guó)家與農(nóng)民之間的關(guān)系。可見，中央貧困治理的政策設(shè)計(jì)，追求的是一致性目標(biāo)。

然而，中央的頂層設(shè)計(jì)需要通過省的轉(zhuǎn)譯，并交給市縣去執(zhí)行。因此，省需要在中央的政策指引下，結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)行政策轉(zhuǎn)譯，制定具有可操作性的執(zhí)行政策，并督促市縣來具體執(zhí)行，因而，地方在轉(zhuǎn)譯的過程中，在遵循一致性的基礎(chǔ)上注入了在地性的內(nèi)容，使地方在政策執(zhí)行過程中也能獲益。

比如，2015年3月，國(guó)務(wù)院扶貧辦發(fā)布了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，就扶貧開發(fā)工作機(jī)制、重點(diǎn)問題與組織領(lǐng)導(dǎo)等問題進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)。相應(yīng)地，2015年3月，J省對(duì)中央的頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行了政策轉(zhuǎn)譯，發(fā)布了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的實(shí)施方案》，提出要?jiǎng)?chuàng)新扶貧開發(fā)6大機(jī)制，明確要組織實(shí)施扶貧開發(fā)10項(xiàng)重點(diǎn)工作。顯然，J省的實(shí)施方案是在中央大政方針的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實(shí)際注入了可操作性的具體內(nèi)容，試圖使政策更具在地性。到了Y縣，把精準(zhǔn)識(shí)別作為實(shí)施精準(zhǔn)扶貧工作的第一步，制定了“兩公示一公告”的貧困戶識(shí)別程序和政策，即先由村民提出申請(qǐng)，再由村委評(píng)議，最后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣兩級(jí)依次進(jìn)行審核。為了確保識(shí)別人口精準(zhǔn)，Y縣扶貧移民辦組織4個(gè)核查組對(duì)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)新識(shí)別的貧困人口逐一進(jìn)行上戶調(diào)查核實(shí)。盡管如此，由于各地方的差異大，而農(nóng)戶的實(shí)際情況又千差萬別，這種政策設(shè)計(jì)并不能保證精準(zhǔn)識(shí)別做到萬無一失。

可見，在貧困治理中，中央注重決策，偏好于決策的一致性邏輯，政策設(shè)計(jì)偏重于讓群眾有獲得感，試圖改善國(guó)家與民眾關(guān)系；而地方則注重執(zhí)行，倚重于執(zhí)行的在地性邏輯，更傾向于政策的可操作性，同時(shí)促使獲取地方利益。

（二）基于權(quán)力共享的“央-地”間的協(xié)作

眾所周知，在中國(guó)傳統(tǒng)的壓力管制行政管理體制下，政策的貫徹執(zhí)行依賴于從中央到地方層層施壓、層層加碼，通過“目標(biāo)管理責(zé)任制”［16］(P61-92)來實(shí)現(xiàn)，但從中央層面來看，希望這種目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是以不造成治理性資源流失為前提的。因此，中央僅把壓力傳導(dǎo)給下一級(jí)政府，不允許這種壓力變相轉(zhuǎn)嫁給群眾。比如，國(guó)家精準(zhǔn)扶貧的主要目標(biāo)就是解決農(nóng)戶的“兩不愁，三保障”問題，把考核對(duì)象放到了農(nóng)戶，而不是到村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只要農(nóng)戶解決了“兩不愁，三保障”的問題，即被視為實(shí)現(xiàn)了既定的目標(biāo)。因此，中央希望地方政府能夠很好地執(zhí)行政策，通過“壓力—管制”的方式督促其盡快落實(shí)，但對(duì)于農(nóng)戶而言，則希望地方政府盡可能滿足其要求，即使在地方政府看來是一些不合理的要求。然而，地方政府（省）在政策轉(zhuǎn)譯過程中，既需要考慮政策執(zhí)行能夠符合中央的精神，但也要考慮是否符合地方實(shí)際，便于進(jìn)一步督促政策在市縣的落地。因此，省一級(jí)的政策轉(zhuǎn)譯常常會(huì)根據(jù)地方的特殊性和地區(qū)性利益，運(yùn)用自由裁量權(quán)對(duì)中央政策采取具體化處理。［17］（P61-79）比如，在“兩不愁、三保障”中的住房保障方面，為了確保農(nóng)戶的住房安全，J省要求各市縣設(shè)法拆除可能危及人身安全的土坯房，從而導(dǎo)致干群關(guān)系緊張，帶來了一些負(fù)面影響，既造成了治理性資源的流失，也脫離了地方實(shí)際，有損地方利益?？梢?，如何把一致性與在地性嵌入政策轉(zhuǎn)譯中，實(shí)現(xiàn)管理權(quán)、執(zhí)行權(quán)和審批權(quán)的共享，是構(gòu)建基于權(quán)力共享的“央-地”協(xié)作機(jī)制的關(guān)鍵。

如前所述，決策的一致性與執(zhí)行的在地性的相互嵌入，首先要做到政策目標(biāo)的確定性，基于此，中央的政策設(shè)計(jì)要有確定性目標(biāo)，并確保中央與地方在政策目標(biāo)方面是一致的。比如，2015年，中央印發(fā)了《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》，要求第一書記幫助“建強(qiáng)基層組織、推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧、為民辦事服務(wù)、提升治理水平”。這是一個(gè)確定性政策目標(biāo)，J省根據(jù)此文件精神，制定了《J省關(guān)于駐村第一書記和駐村工作隊(duì)選派管理辦法》，其政策目標(biāo)與中央保持一致，只是對(duì)第一書記的選派程序、日常管理、工作職責(zé)和考核監(jiān)督等作了更為具體的規(guī)定。到了Y縣，不僅要求所有的貧困村下派第一書記，而且必須駐村。為了調(diào)動(dòng)第一書記的積極性，有些地方制定了以第一書記的工作成效作為提拔的重要指標(biāo)。中央選派優(yōu)秀干部到村部任第一書記，意在提升基層的治理水平，密切干群關(guān)系，而地方則在此精神下，強(qiáng)化第一書記的工作細(xì)則，通過各種激勵(lì)措施來落實(shí)第一書記的職責(zé)，做到了一致性與在地性的有機(jī)統(tǒng)一?？梢姡吣繕?biāo)的確定性是確保決策一致性與執(zhí)行的在地性互相嵌入的重要前提。

其次，通過信息的充分共享以及下放審批權(quán)來實(shí)現(xiàn)“央-地”間的協(xié)作。如前所述，在治理信息的掌握方面，地方比中央具有天然的優(yōu)勢(shì)。中央只有充分掌握地方的信息，才有可能作出科學(xué)的決策。同理，地方也需要準(zhǔn)確獲取中央的信息，以確保自由裁量權(quán)是可控的。［18］(P204-210)因此，如何建立信息共享機(jī)制，是“央-地”間協(xié)作的基礎(chǔ)。然而，在國(guó)家治理的實(shí)踐中，“央-地”間的信息共享機(jī)制難以通暢，常常出現(xiàn)信息不對(duì)稱情況。比如，為了推動(dòng)地方政府精準(zhǔn)扶貧工作，中央采取了第三方評(píng)估驗(yàn)收辦法，明確了第三方評(píng)估圍繞著“兩不愁、三保障”展開，重點(diǎn)考核指標(biāo)是“兩率一度”，即貧困人口識(shí)別率、退出準(zhǔn)確率和群眾對(duì)幫扶工作滿意度。從這些指標(biāo)的設(shè)計(jì)中可以看出，中央高度重視民生的改善以及民眾對(duì)精準(zhǔn)扶貧的滿意度，這也正是中央在治貧中的追求一致性邏輯的體現(xiàn)。但對(duì)地方政府而言，“兩率一度”的具體信息是模糊的，而有些管理權(quán)和審批權(quán)又沒有充分共享，從而迫使地方政府?dāng)U大自由裁量權(quán)的邊界。比如，圍繞著“兩率一度”考核指標(biāo)，Y縣成立脫貧攻堅(jiān)專項(xiàng)督查組，由縣紀(jì)委牽頭，開展常態(tài)化、滾動(dòng)式紀(jì)律督查，并進(jìn)行督查暗訪，要求干部做好工作，提高群眾的滿意度。由于市縣普遍對(duì)“兩不愁，三保障”的信息掌握不完整，但為了確保不出問題，只好提高標(biāo)準(zhǔn)并量化。這樣，導(dǎo)致了基層政府花費(fèi)大量的時(shí)間去填表，而忽略了對(duì)貧困戶的實(shí)際幫扶工作，從而既沒有滿足執(zhí)行在地性訴求，也造成了治理性資源的流失。因此，中央與地方的信息共享，對(duì)于實(shí)現(xiàn)“央-地”間的“權(quán)力共享”，提高其協(xié)作水平和治理績(jī)效具有十分重要的意義。

當(dāng)然，決策一致性與執(zhí)行的在地性的嵌入，還需要做到政策措施的適應(yīng)性。無論是中央的政策決策還是地方的政策執(zhí)行，都需要尊重民眾的需求導(dǎo)向,［19］(P49-55)因?yàn)橹挥蟹厦癖娦枨蟮恼?，才有可能得到他們的支持，進(jìn)而獲得他們的認(rèn)可，提高政策執(zhí)行的持續(xù)性基礎(chǔ)。同樣，只要符合群眾利益的政策執(zhí)行，具有在地性的政策執(zhí)行才具有可操作性，才有可能落地。比如，產(chǎn)業(yè)扶貧歷來是貧困治理的重要舉措，是實(shí)現(xiàn)扶貧工作由“輸血”向“造血”功能轉(zhuǎn)換的重要載體。從中央到地方，都制定了有關(guān)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的政策，比如Y縣制定了《進(jìn)一步發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧意見》，明確了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體內(nèi)容，并把發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)作為Y縣脫貧攻堅(jiān)的主要舉措，讓群眾在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中有獲得感，而從民眾的需求來看，依次為：社會(huì)保障、小孩上學(xué)、就業(yè)、農(nóng)業(yè)技能和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。我們?cè)赮縣的調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，只有尊重農(nóng)民需求導(dǎo)向的政策供給才能夠得到群眾的支持，其滿意度也最高。可見，政策措施的適應(yīng)性要求在政策供給與需求之間保持平衡，也是構(gòu)建“央-地”協(xié)作機(jī)制的重要基礎(chǔ)。

總之，Y縣的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步驗(yàn)證了“央-地”間的協(xié)作需要以權(quán)力共享為基礎(chǔ)，使決策的一致性與執(zhí)行的在地性嵌入其中，既要考慮政策決策的一致性目標(biāo)，又要兼顧政策執(zhí)行的在地性訴求，唯此，才有可能構(gòu)建“央-地”間良好的協(xié)作機(jī)制。

四、基于權(quán)力共享的貧困治理：擴(kuò)展性討論

中央與地方間的關(guān)系問題歷來是國(guó)家治理的核心問題，如何厘清二者的關(guān)系，對(duì)于提高國(guó)家治理能力具有十分重要的意義。作為國(guó)家治理重要內(nèi)容之一的貧困治理，同樣也是在中央與地方兩個(gè)層面展開，因而，如何化解“央-地”之間存在的固有張力，強(qiáng)化二者的合作也就成為中國(guó)地方治理不可回避的問題。然而，“央-地”間的協(xié)作需要解決他們內(nèi)在追求目標(biāo)之間的相互嵌入性問題。如果中央過分偏重決策一致性目標(biāo)，過分集中掌握審批權(quán)和管理權(quán)，為了贏取治理性資源，就可能會(huì)把問題轉(zhuǎn)嫁給地方，忽略地方的執(zhí)行在地性訴求；反之，地方過分追求政策執(zhí)行的在地性，而忽略在決策一致性的背景下獲取地方收益，則同樣會(huì)引發(fā)政策導(dǎo)向的問題，最終可能會(huì)損害政策的實(shí)際效果。因此，在推進(jìn)治理的過程中，如何來平衡政策決策一致性與政策執(zhí)行的在地性問題就顯得十分關(guān)鍵。由此，中央的決策，需要對(duì)全局性的問題進(jìn)行總體控制，分享管理權(quán)和審批權(quán)等方面的權(quán)力資源，給地方的自由裁量預(yù)留一定的空間，建立權(quán)力共享的格局，進(jìn)而發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)各自的積極性。當(dāng)然，在中國(guó)貧困治理實(shí)踐中，常常遇到的一個(gè)困境是：中央與地方的各自優(yōu)勢(shì)難以形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，在各自的權(quán)力邊界的控制方面把握不準(zhǔn)，從而導(dǎo)致雙方的協(xié)作缺乏可持續(xù)性基礎(chǔ)，影響到治理的效果。

Y縣經(jīng)驗(yàn)研究表明：在“央-地”間的協(xié)作中，省一級(jí)的“政策轉(zhuǎn)譯”環(huán)節(jié)非常關(guān)鍵，而如何形成權(quán)力共享的格局，把決策的一致性與執(zhí)行的在地性嵌入轉(zhuǎn)譯后的政策中，關(guān)系到“央-地”協(xié)作的成敗。然而，政策轉(zhuǎn)譯中一致性與在地性的脫節(jié)成了常見的問題。因此，我們要清醒地看到：“央-地”之間的協(xié)作機(jī)制雖然有所改善，但仍然存在優(yōu)化的空間，而究其原因還在于治理結(jié)構(gòu)安排與信息不對(duì)稱所致，與政策措施的適應(yīng)性弱有關(guān)系。因此，從這個(gè)意義上看，建立“央-地”間權(quán)力共享的機(jī)制，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)在管理權(quán)、執(zhí)行權(quán)和審批權(quán)等方面權(quán)力資源的共享，提高政策措施的適應(yīng)性是構(gòu)建“央-地”協(xié)作的基礎(chǔ)。

綜上所述，“央-地”間的協(xié)作對(duì)于貧困治理的效果具有決定性的作用，而“央-地”間良好協(xié)作的關(guān)鍵在于權(quán)力共享機(jī)制的構(gòu)建，在于省級(jí)部門在政策轉(zhuǎn)譯過程中把決策的一致性與政策執(zhí)行的在地性嵌入其中，在中央與地方之間，做好政策目標(biāo)的確定性、政策信息的共享性以及政策措施的適應(yīng)性的優(yōu)化與安排。