生態(tài)環(huán)境損害賠償制度待完善

◎ 文 律商聯(lián)訊特約撰稿 申進(jìn)忠

2019年是我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革“全面實(shí)施”之年，為今后在全國(guó)范圍內(nèi)初步構(gòu)建責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿弧⑿迯?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度奠定了基礎(chǔ)，但也存在不少亟待解決的實(shí)踐問(wèn)題。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度特點(diǎn)突出

目前，我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的實(shí)踐特點(diǎn)相對(duì)比較鮮明。

首先，制度實(shí)踐的主要驅(qū)動(dòng)力來(lái)自政府。

我國(guó)生態(tài)環(huán)境生態(tài)賠償特指政府及其相關(guān)部門作為原告來(lái)向賠償義務(wù)人主張生態(tài)環(huán)境損害賠償。由于政府及其相關(guān)部門握有生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膯?dòng)權(quán)，其態(tài)度和工作的主動(dòng)性直接決定了生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶?shí)踐進(jìn)程。

就政府部門而言，負(fù)責(zé)“牽頭指導(dǎo)實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度”的生態(tài)環(huán)境部表現(xiàn)最為突出，主要通過(guò)下達(dá)任務(wù)的方式要求各地生態(tài)環(huán)保部門積極推行生態(tài)環(huán)境損害賠償實(shí)踐，在其中發(fā)揮了重要作用。

其次，在案件的選取上，多以環(huán)境資源類犯罪案件為突破口，具有刑民交叉的特點(diǎn)。

之所以如此，主要是因?yàn)椋阂皇巧鷳B(tài)環(huán)境損害賠償以發(fā)生嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境損害后果的案件為適用對(duì)象，而環(huán)境資源類犯罪案件無(wú)疑達(dá)到了嚴(yán)重污染環(huán)境和破壞生態(tài)的程度，從環(huán)境資源類犯罪案件中擇選相關(guān)案件，提起生態(tài)環(huán)境損害賠償不失為一條捷徑；二是破壞環(huán)境資源類犯罪經(jīng)過(guò)公安部門偵辦、檢察院起訴、法院審理，其所確定的污染或破壞生態(tài)環(huán)境的事實(shí)、因果關(guān)系以及對(duì)責(zé)任人的認(rèn)定等都可以作為地方政府及其相關(guān)部門提起生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)囊罁?jù)，可大大簡(jiǎn)化政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臏?zhǔn)備工作與程序。

因此，實(shí)踐中提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，多來(lái)源于已經(jīng)做出裁判的環(huán)境資源類犯罪案件。

最后，在具體操作層面，司法規(guī)則的完善受到重視。

2019年6月，最高人民法院發(fā)布《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟規(guī)則做出了全面的規(guī)定，除了明確受案范圍、管轄、起訴條件、舉證責(zé)任、證據(jù)規(guī)則之外，還將“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”確立為一項(xiàng)獨(dú)立的民事責(zé)任。此外，在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與公益訴訟的順位與銜接上，明確了前者的優(yōu)先順位。

制度在實(shí)踐中仍存在相關(guān)問(wèn)題

生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估問(wèn)題

就技術(shù)而言，生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與操作規(guī)程有待進(jìn)一步完善，以保障生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估的科學(xué)性和一致性。另外，作為生態(tài)環(huán)境損害的鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)，包括環(huán)境司法鑒定機(jī)構(gòu)以及國(guó)務(wù)院環(huán)境資源保護(hù)監(jiān)督管理主管部門推薦的機(jī)構(gòu)，它們具有很高的技術(shù)“權(quán)威性”，如何防止這些鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)的技術(shù)“武斷”，需要進(jìn)一步探討。

就操作程序而言，政府向賠償義務(wù)人主張生態(tài)環(huán)境修復(fù)或要求賠償?shù)囊罁?jù)是生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估報(bào)告，而該報(bào)告通常由政府單方面委托，賠償義務(wù)人事先并不知情，也未參與其中，這種做法對(duì)于賠償義務(wù)人而言很難說(shuō)是公平的。

高昂的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估費(fèi)用飽受爭(zhēng)議，其中的制度原因在于生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估由政府委托，而最終買單的卻是賠償義務(wù)人。對(duì)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估費(fèi)用，政府沒(méi)有與生態(tài)環(huán)境損害賠償機(jī)構(gòu)“討價(jià)還價(jià)”的動(dòng)力，而想要“討價(jià)還價(jià)”的賠償義務(wù)人則又非鑒定評(píng)估事項(xiàng)的委托人，因而其定價(jià)的合理性常常成為磋商和訴訟實(shí)踐中的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。

磋商程序問(wèn)題

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商被設(shè)計(jì)為訴訟前置程序，其目的在于充分發(fā)揮政府作用，快速便捷地解決生態(tài)環(huán)境損害賠償與修復(fù)事宜。而實(shí)踐中通常將政府與賠償義務(wù)人之間的磋商視為一種民事磋商。

按照民事磋商來(lái)操作實(shí)踐中可能遇到的問(wèn)題是：如果政府未按照規(guī)定的程序進(jìn)行磋商而致磋商協(xié)議未達(dá)成，政府對(duì)此后果是否負(fù)有責(zé)任？因民事磋商以雙方達(dá)成合意為基本標(biāo)準(zhǔn)，在程序上具有很大的隨意性，此種情形下，即便磋商達(dá)成了協(xié)議，其法律效力是否會(huì)因程序上的隨意性而受到影響？若是，那么政府制定磋商程序和辦法的意義又何在？如此說(shuō)來(lái)，將磋商定性為民事磋商是否有違磋商制度設(shè)置的初衷？而如果將磋商定性為一種行政磋商，那么磋商就是一種行政行為，其達(dá)成的協(xié)議就具有了行政合同的性質(zhì)，在此框架下，磋商程序的拘束力以及磋商協(xié)議的強(qiáng)制執(zhí)行力則與民事磋商就存在明顯的不同。

因此實(shí)踐中究竟應(yīng)當(dāng)將磋商定性為民事磋商還是行政磋商，哪種模式更便于制度的操作實(shí)施，需要我們認(rèn)真考慮。

生態(tài)環(huán)境損害賠償使用的案件范圍

目前我國(guó)在生態(tài)環(huán)境損害賠償所適用的案件類型涵蓋造成大氣、水、土壤等嚴(yán)重環(huán)境污染后果的案件,以及造成嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境破壞后果的案件。然而實(shí)踐中這種案件類型“全覆蓋”的做法卻與我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)睦碚撨壿嫶嬖凇板e(cuò)位”。

通常認(rèn)為，我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償以自然資源國(guó)家所有權(quán)為理論依據(jù)，政府及其相關(guān)部門代表國(guó)家以自然資源所有者的身份來(lái)主張生態(tài)環(huán)境損害賠償，但自然資源損害與生態(tài)環(huán)境損害畢竟不是一回事。以大氣污染為例，大氣通常被視作公有物，不宜作為國(guó)家自然資源所有權(quán)的客體，相應(yīng)地，政府基于自然資源所有者身份提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償就不宜將大氣污染類案件納入其中。但實(shí)際的情況卻是：政府與司法機(jī)關(guān)都認(rèn)為大氣污染類案件應(yīng)當(dāng)屬于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶?，而且?yīng)當(dāng)將嚴(yán)重污染大氣環(huán)境的案件作為政府要求生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹攸c(diǎn)。

另外，對(duì)于與農(nóng)村集體所有的自然資源相關(guān)的生態(tài)環(huán)境損害是否需要納入生態(tài)環(huán)境損害的賠償范圍，目前并沒(méi)有明確的說(shuō)法，無(wú)論是《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，還是《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》，兩者都僅規(guī)定：“對(duì)于集體財(cái)產(chǎn)損失要求賠償?shù)模m用侵權(quán)責(zé)任法等法律規(guī)定?！?/p>

筆者認(rèn)為，按照現(xiàn)有理論邏輯，這類賠償應(yīng)該由自然資源的所有者即集體經(jīng)濟(jì)組織提起，而不應(yīng)該將其納入生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶@然農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)論是實(shí)施生態(tài)環(huán)境修復(fù)還是索賠都不具備相應(yīng)的能力。如何解決這種實(shí)踐與理論脫節(jié)的問(wèn)題需要引起足夠的關(guān)注。

此外，實(shí)踐中存在的問(wèn)題還包括如何處理生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人無(wú)力承擔(dān)賠償責(zé)任的情況、生態(tài)環(huán)境修復(fù)的資金如何進(jìn)行有效管理與使用等。