瑞典保障性住房政策的研究啟示

郭嬌麗

摘? 要：衣、食、住、行是民生之根本。近些年全國(guó)房?jī)r(jià)總體上持續(xù)走高，致使很多人都買(mǎi)不起房，淪為“房奴”。而保障性住房，則為低收入人群提供了滿足其基本生活需要的住房，對(duì)提高人民福祉水平、增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力、推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、鞏固社會(huì)和諧穩(wěn)定意義重大?，F(xiàn)階段，瑞典的住房保障制度已相對(duì)完善，本文從瑞典住房的基本情況入手，借鑒瑞典住房保障的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)發(fā)展我國(guó)保障性住房體系提出若干建議。

關(guān)鍵詞：保障性住房政策;利息補(bǔ)貼;多元化主體

1 瑞典的住房基本情況

二戰(zhàn)后，瑞典對(duì)住房建設(shè)進(jìn)行大力投資，住房存量快速增加，瑞典的住房套均面積不大，2003 年所有住宅的平均使用面積為92 平方米，新建住房則要大許多，平均達(dá)到128平方米。這與近年新增住房以獨(dú)立私人住房為主有關(guān)。以人均來(lái)看，2003 年瑞典人均住房使用面積為44.4 平方米。瑞典的住房設(shè)施條件相當(dāng)完善，100% 配有集中供暖、熱水、淋浴設(shè)備。截至2013年，瑞典共有463萬(wàn)套住宅。其中，43%為獨(dú)棟或聯(lián)排住宅，50%為高層住宅，另還有約2%的其他住宅和5%的特殊住宅（包括學(xué)生宿舍，集體宿舍等），相對(duì)于瑞典980萬(wàn)的總?cè)丝趤?lái)說(shuō)，住房總量已不是問(wèn)題，人均有1.7個(gè)房間。各種國(guó)際統(tǒng)計(jì)都顯示，瑞典是世界人均住房擁有量最高、居住條件最好的國(guó)家之一。

瑞典居民能擁有如此優(yōu)越的住房條件，除了其經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、國(guó)力強(qiáng)盛是基本條件，與瑞典政府在住房建設(shè)方面的大力支持和推動(dòng)也是密不可分的。

2 瑞典的保障性住房制度

瑞典住房市場(chǎng)上存在三種住房產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)：私人所有、租賃、合作所有。而瑞典保障性住房主要有市政住房公司建設(shè)的公共租賃住房和住房合作社建設(shè)的共有產(chǎn)權(quán)住房?jī)深?lèi)住?，F(xiàn)如今，這兩類(lèi)住宅的比重非常高，這與瑞典的合作社會(huì)傳統(tǒng)與發(fā)達(dá)的公共住宅租賃體系緊密相關(guān)。

2.1 瑞典的公共租賃住宅

公共租賃主要是從市政住房公司租借住房。市政住房公司的住房主要由中央政府資助地方市政當(dāng)局進(jìn)行投資興建，其運(yùn)作是非盈利性為特征。瑞典的公共租賃住宅興起于上個(gè)世紀(jì)三十年代大蕭條時(shí)期。經(jīng)濟(jì)停滯、失業(yè)非常嚴(yán)重，政府組建了住宅公司，由市政當(dāng)局所有并控制，作為獨(dú)立的非營(yíng)利企業(yè)運(yùn)營(yíng)。1950 年代到1970年代中期，瑞典建設(shè)了大量用于出租或合作住宅的高層公寓。1970年，公共租賃住宅占到瑞典住宅總量的23%。之后由于住宅供應(yīng)趨于飽和，住宅建設(shè)趨緩，上世紀(jì)八十年代中期的年住宅建設(shè)量?jī)H為鼎盛時(shí)期的1/3左右。之后有所回暖，上世紀(jì)90年代后維持在年15000—30000套的規(guī)模。不論公共租賃住房還是私營(yíng)租賃住宅，租賃住房都是不能再出租的。這樣的政策杜絕了住戶把租來(lái)的住宅，再到市場(chǎng)上二次出租的尋租行為。

2.2 瑞典的公共合作住宅

合作住宅是一種非常具有瑞典特色的住房產(chǎn)權(quán)形式，是“瑞典模式”高福利的一個(gè)重要組成部分。瑞典的住房合作社是從1920 年開(kāi)始。當(dāng)時(shí)瑞典住房條件大部分比較差，也比較亂。只有部分人擁有好條件的住房。一些知識(shí)分子，為了解決這種情況而發(fā)起組織了一個(gè)住房合作社，目的是為中低收入者提供比較好的住房，并很快就在全國(guó)展開(kāi)。1950 年瑞典頒布了法規(guī)，規(guī)定了住房合作社如何成立。目前瑞典全國(guó)各地都有住房合作社，約有44.5萬(wàn)成員（即住戶）都住在合作住宅中。一個(gè)住房合作社，也許有20 個(gè)家庭，或是50 個(gè)家庭，也可能是200 個(gè)家庭。當(dāng)前，合作住宅的市場(chǎng)交易已經(jīng)完全開(kāi)放。住戶可以在市場(chǎng)上自由買(mǎi)賣(mài)住宅的居住權(quán)，價(jià)格完全由市場(chǎng)供需關(guān)系決定。如果住戶要出租自己的住宅的話，住戶合作協(xié)會(huì)對(duì)出租時(shí)間甚至租金都有權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格管制。成員如未經(jīng)批準(zhǔn)出租自己的住房，合作組織有權(quán)強(qiáng)制該成員出售其住房。這個(gè)特別的機(jī)制有效地壓制了瑞典住房市場(chǎng)上對(duì)非自用性住房的需求。這樣，就有效地實(shí)現(xiàn)了合作住宅是用來(lái)住的，不是用于營(yíng)利性出租的政策目標(biāo)。

3 瑞典的住房保障政策的演變

3.1 第一階段：20世紀(jì)40年代初至80年代末

20 世紀(jì)初，工業(yè)化伴隨城市化的進(jìn)程中，瑞典出現(xiàn)住房緊缺問(wèn)題。政府通過(guò)了立法限制租金、貸款補(bǔ)貼、住房救濟(jì)金以及非營(yíng)利市政住房公司建設(shè)公共住房來(lái)增加供給，緩解住房需求壓力。二戰(zhàn)后，瑞典政府提出“為所有人提供優(yōu)質(zhì)住房”的口號(hào)，住房政策以建立一個(gè)高質(zhì)量、居民負(fù)擔(dān)得起、惠及全體居民的住房保障體系為目標(biāo)，以增進(jìn)全體居民福利。1965 年，提出了“百萬(wàn)工程計(jì)劃”，建設(shè)100 萬(wàn)套公共住房。1968 年，政府實(shí)施租金價(jià)格談判體系，由租戶、房東、租戶協(xié)會(huì)通過(guò)集體協(xié)商確定租金價(jià)格，通過(guò)《租房法》保護(hù)租戶權(quán)利，規(guī)范了租賃期限、合同終止條件、轉(zhuǎn)租限制、租戶裝修權(quán)等有關(guān)權(quán)利和義務(wù)。由此，瑞典基本建立起政府主導(dǎo)的、以公共租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主要類(lèi)型、覆蓋全體居民的住房保障政策體系。

3.2 第二階段：20世紀(jì)90年代初至2014年左右

20 世紀(jì)80 年代后期，歐洲國(guó)家普遍面臨“福利危機(jī)”。20世紀(jì)90年代以來(lái)，由于經(jīng)濟(jì)衰退，瑞典政府無(wú)法在公共住房方面提供大量的資金支持。1991年保守黨在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中上臺(tái)后實(shí)行新自由主義經(jīng)濟(jì)政策，決定停止國(guó)家對(duì)建房的貸款，同時(shí)還大幅度減少了對(duì)房地產(chǎn)公司的利息補(bǔ)貼。地方政府開(kāi)始對(duì)建筑用地開(kāi)始實(shí)行市場(chǎng)價(jià)格。這一時(shí)期瑞典住房政策向更加市場(chǎng)化的方向發(fā)展，市政住房公司由于不再擁有資金、稅收等方面的政策優(yōu)惠，逐步開(kāi)始按照商業(yè)化的模式運(yùn)營(yíng)，私人新建住宅數(shù)量明顯高于市政公司和住房合作社。

3.3 第三階段：2014年以來(lái)

自2014 年以來(lái)，經(jīng)過(guò)20多年住房商品化的發(fā)展，租金水平的不斷上漲與公共租賃住房在存量住房市場(chǎng)上占比持續(xù)下降的情況并存。對(duì)此，瑞典社會(huì)民主黨重新執(zhí)政后，為提高住房保障水平，采取了一系列住房制度改革政策。其一，瑞典政府增加了對(duì)公共住房的投資，并將主要精力集中于對(duì)已建住宅的更新和維護(hù)。其二，政府提升了住房補(bǔ)貼，主要針對(duì)婦女和低收入群體。更多地體現(xiàn)出了救助保障性的特點(diǎn)。

4 瑞典住房保障政策的經(jīng)驗(yàn)與啟示

瑞典的經(jīng)驗(yàn)表明，通過(guò)公共租賃住宅和合作住宅等方式租房也可以獲得穩(wěn)定而體面的居住權(quán)?！八街?，可以攻玉?！比鸬涞淖》空唧w系對(duì)于我國(guó)構(gòu)建房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制，保障房子是用來(lái)住的，而不是用來(lái)炒的，具有重要的借鑒意義。

4.1 堅(jiān)持普惠主義與效率導(dǎo)向

瑞典住房政策的普惠主義首先體現(xiàn)在市政住房的非選擇性原則，即放寬資格限制，向全體居民提供住房服務(wù)，其次便是涉及到的覆蓋面廣，瑞典政府以為全體居民提供高品質(zhì)住房為目的，基本上構(gòu)建了一個(gè)不分社會(huì)階層、不論家庭狀況的普惠性住房保障體系。瑞典居民整體居住環(huán)境優(yōu)越，公民居住權(quán)實(shí)現(xiàn)擁有制度保障;而效率導(dǎo)向主要體現(xiàn)在瑞典政府根據(jù)不同發(fā)展階段制定不同的效率目標(biāo)，而不僅僅是單一的追求公平。我國(guó)當(dāng)前也存在住房保障過(guò)分依賴政府的問(wèn)題。在新時(shí)代住房保障制度改革中借鑒瑞典經(jīng)驗(yàn)。以普惠性住房保障作為政策目標(biāo)，充分考慮國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的基礎(chǔ)上確定住房保障適度水平，將政府職能由以直接提供保障性住房供給轉(zhuǎn)向提供政策支持和監(jiān)管服務(wù)，同時(shí)在保障性住房建設(shè)運(yùn)營(yíng)中適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制，建立起動(dòng)態(tài)的保障性住房管理制度，重點(diǎn)是保障性住房的準(zhǔn)入和退出機(jī)制。

4.2 發(fā)展多元化住房保障模式

瑞典逐步發(fā)展出多元化住房保障模式，形成了住房類(lèi)型相互替代、財(cái)政金融靈活配合、供應(yīng)主體互為補(bǔ)充的住房政策新局面。目前我國(guó)社會(huì)組織和市場(chǎng)力量在住房保障體系中作用仍然較弱，應(yīng)在改革中注意補(bǔ)上這個(gè)短板，根據(jù)居民收入水平差異，豐富保障性住房類(lèi)型，確保居民的住房需求得到精準(zhǔn)保障。借鑒1990 年代以來(lái)瑞典市政住房公司引入市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制和公共租賃住房轉(zhuǎn)為共有產(chǎn)權(quán)住房的經(jīng)驗(yàn)，打通保障性住房和商品房轉(zhuǎn)換通道，培育社會(huì)組織力量，逐步實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織在住房保障供給中的相互協(xié)作。

4.3 制定和完善相應(yīng)住房法規(guī)

瑞典在20 世紀(jì)六七十年代就相繼頒布了《瑞典合作建房法》與《瑞典合作經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)法》，對(duì)合作建房及住房合作社的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定，從法律上保證了住房保障制度的構(gòu)建和完善。我國(guó)目前不僅缺乏專門(mén)的住房保障法規(guī)，甚至至今都沒(méi)有出臺(tái)一部住宅法，因此建議有關(guān)部門(mén)盡快制定出符合國(guó)情的統(tǒng)一的住房保障法規(guī)，可從立法上規(guī)定住房保障的對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障水平、保障資金的來(lái)源、專門(mén)管理機(jī)構(gòu)的建立，以及給一些騙取保障優(yōu)惠的行為予以嚴(yán)懲等。同時(shí)明確中央政府、地方政府及各種專門(mén)機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)劃分以及對(duì)違法違規(guī)行為的懲處措施，為住房保障建設(shè)提供良好的法律環(huán)境和有力的制度保障。

4.4 強(qiáng)化地方政府責(zé)任

保障性住房多元供給主體變革強(qiáng)調(diào)在引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，仍然要關(guān)注公平、公正目標(biāo)。因此，在制度上應(yīng)該明確中央政府與地方政府有關(guān)保障性住房供給的責(zé)任劃分，且地方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要供給責(zé)任。瑞典國(guó)家住房、建設(shè)和規(guī)劃局負(fù)責(zé)制定全國(guó)性住房政策，負(fù)責(zé)管理住房津貼。而在地方層面，住房保障政策的具體實(shí)施由市政當(dāng)局負(fù)責(zé)?！度鸬渥》抗?yīng)法》規(guī)定，市政當(dāng)局在地方層面負(fù)責(zé)推動(dòng)住房供給。這些地方政府是瑞典住房保障政策的實(shí)際推行者。而當(dāng)前，從我國(guó)保障性住房的供給現(xiàn)狀來(lái)看，中央政府扮演了保障性住房相關(guān)政策制定者的角色，而各級(jí)地方政府是其政策的執(zhí)行者。我國(guó)可以對(duì)保障性住房供給的財(cái)政支持手段應(yīng)該向地方財(cái)政自立自主轉(zhuǎn)變。中央財(cái)政只是起到對(duì)各地保障性住房供給的輔助作用，而不是主要力量。當(dāng)?shù)胤秸孕薪鉀Q當(dāng)?shù)乇Ｕ闲宰》咳谫Y問(wèn)題時(shí)，方能激發(fā)其服務(wù)者的責(zé)任意識(shí)，積極主動(dòng)地解決資金問(wèn)題，為當(dāng)?shù)鼗I建保障性住房。

5 結(jié)語(yǔ)

從瑞典保障性住房的發(fā)展情況可知，瑞典的保障性住房政策中一個(gè)突出特點(diǎn)便是多元化的供給主體，保障性住房不僅僅是政府提供，社會(huì)組織和市場(chǎng)都參與其中。相比與我國(guó)單一的政府主導(dǎo)模式，這一點(diǎn)恰好是我國(guó)所欠缺的。堅(jiān)持普惠主義與效率導(dǎo)向、制定和完善相應(yīng)住房法規(guī)、強(qiáng)化地方政府責(zé)任，以及培育非營(yíng)利性住房組織有助于發(fā)展我國(guó)多元化的住房保障模式。

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