美國(guó)社會(huì)保障改革啟示

馬會(huì)員

[提要] 基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是我國(guó)養(yǎng)老保障體系中的重要組成部分，在制度運(yùn)行過(guò)程中，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金存在長(zhǎng)期支付壓力較大的風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)的社會(huì)保障制度改革過(guò)程中，曾經(jīng)就解決養(yǎng)老金支付壓力大問(wèn)題制定相應(yīng)的對(duì)策，有效減輕社會(huì)保障基金的支付壓力。本文從我國(guó)養(yǎng)老保障第一支柱的問(wèn)題出發(fā)，借鑒美國(guó)相應(yīng)改革措施，為我國(guó)養(yǎng)老保障第一支柱中的改革提供啟示。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保障;延遲退休;養(yǎng)老金支付

中圖分類號(hào)：F840.67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年10月25日

1994年，世界銀行首次提出“三支柱”的養(yǎng)老保障發(fā)展理念，目前大部分國(guó)家都根據(jù)自己的國(guó)情建立起了三支柱的養(yǎng)老保障體系。為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)也從20世紀(jì)90年代開始探索建立統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，目前基本形成企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企（職）業(yè)年金、個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，其中企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是第一支柱。由于第一支柱在三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中所占比例較大，公民對(duì)其依賴程度較高，同時(shí)，存在著養(yǎng)老保險(xiǎn)基金不夠用的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)第一支柱的改革從未間斷。從1935年《社會(huì)保障法》頒布至今，美國(guó)的社會(huì)保障制度已經(jīng)經(jīng)歷了八十多年的風(fēng)雨。作為養(yǎng)老保障制度的第一支柱，社會(huì)保障也隨著美國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷變革，逐步適應(yīng)人口和經(jīng)濟(jì)變化的需要。作為較早建立社會(huì)保障制度的國(guó)家，美國(guó)同樣面臨著養(yǎng)老金資金發(fā)放資金緊張的問(wèn)題，通過(guò)改革和其本身具備的就業(yè)制度特征，養(yǎng)老金的緊張趨勢(shì)有所緩和，本文是通過(guò)分析美國(guó)養(yǎng)老保障第一支柱的特征，來(lái)給我國(guó)的第一支柱養(yǎng)老保障提供借鑒。

一、我國(guó)養(yǎng)老保障第一支柱存在的問(wèn)題

（一）統(tǒng)籌層次低。目前，我國(guó)的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)依然處在省級(jí)統(tǒng)籌階段，盡管2018年，出臺(tái)了養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金制度，但是百分之三的上繳比例，仍然難以發(fā)揮保險(xiǎn)的“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”功能，地區(qū)間的養(yǎng)老金支付水平和撫養(yǎng)比依然差異很大，尤其是東北等地區(qū)撫養(yǎng)比較低的問(wèn)題依然嚴(yán)峻。由于人口撫養(yǎng)比差異等原因，省際之間基金不平衡的問(wèn)題越來(lái)越突出，基金結(jié)余主要集中在廣東、北京等東部地區(qū)，累計(jì)結(jié)余最多的7個(gè)省份占全部結(jié)余的（資金）三分之二，而遼寧、黑龍江等部分省份已經(jīng)出現(xiàn)基金當(dāng)期收不抵支的情況，基金運(yùn)行面臨較大壓力。

（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口。養(yǎng)老金缺口是多種因素造成的結(jié)果。養(yǎng)老保險(xiǎn)建立時(shí)形成的轉(zhuǎn)制成本，歷史欠債難以補(bǔ)充。人口老齡化帶來(lái)的老年人口不斷增加，養(yǎng)老金支出數(shù)額增加，人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布的《2018年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2018年全年的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入51168億元，支出44，645億元，支出較去年增加17%，累計(jì)結(jié)存50，901億元。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金雖然在總量上存在結(jié)余，但是基金財(cái)務(wù)內(nèi)部卻存在巨大風(fēng)險(xiǎn)。《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2016》的數(shù)據(jù)顯示，2015年的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶累計(jì)記賬額，也就是常說(shuō)的“空賬”已經(jīng)達(dá)到4.7萬(wàn)億元，在實(shí)行部分積累的財(cái)務(wù)模式下，個(gè)人賬戶所積累的資金難以支付未來(lái)退休人員的養(yǎng)老金，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的可持續(xù)性令人擔(dān)憂。

（三）養(yǎng)老金倒掛。養(yǎng)老金倒掛是退休人員養(yǎng)老金不科學(xué)增長(zhǎng)機(jī)制帶來(lái)的問(wèn)題。自2005年以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)連續(xù)15年調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金，基本養(yǎng)老金水平的提高遵循了基本兜底線功能，確保退休人員的基本生活需要。雖然在調(diào)整中，兼顧經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的對(duì)退休人員基本生活的影響和養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的可承受能力，但是依然造成了退休人員群體內(nèi)部的不協(xié)調(diào)，不公平。

由于退休人員基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)方式制度設(shè)計(jì)存在的缺陷，基本養(yǎng)老金調(diào)整后，先退休職工的養(yǎng)老金高于后退休職工的養(yǎng)老金現(xiàn)象，出現(xiàn)養(yǎng)老金福利化問(wèn)題，造成養(yǎng)老金支出過(guò)大，影響基金結(jié)余，進(jìn)而保險(xiǎn)基金的可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

二、美國(guó)社會(huì)保障制度改革措施

（一）延遲退休年齡。人口壽命延長(zhǎng)帶來(lái)的老齡化問(wèn)題，在退休年齡不變的情況下，帶來(lái)的最大問(wèn)題就是養(yǎng)老金領(lǐng)取時(shí)間的延長(zhǎng)，致使養(yǎng)老金支出負(fù)擔(dān)加重。隨著預(yù)期壽命的延長(zhǎng)，社會(huì)保障局（SSA）一直在慢慢提高全退休年齡，1983年修訂《社會(huì)保障法案》時(shí)提出，到2025年將職工的正常退休年齡從65歲提高到67歲。但是這個(gè)政策直到20年后的2003年才正式開始實(shí)施，并明確提出計(jì)劃用22年的時(shí)間完成從65歲提高到67歲的目標(biāo)。

（二）不同年齡領(lǐng)取不同比例的養(yǎng)老金。在美國(guó)，“完全退休年齡”通常是指您必須達(dá)到的年齡才能有資格獲得社會(huì)保障的全部福利。為了進(jìn)一步減少基金支出數(shù)量，美國(guó)政府采取不同年齡退休領(lǐng)取不同數(shù)量養(yǎng)老金的方式來(lái)激勵(lì)老年人推遲首次領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡。具體方式是設(shè)立一個(gè)領(lǐng)取的標(biāo)準(zhǔn)年齡，目前是65歲，當(dāng)雇員的年齡達(dá)到65歲，可以按照養(yǎng)老金的100%領(lǐng)取，如果早于65歲領(lǐng)取，領(lǐng)取比例就會(huì)不足100%，如果超過(guò)65歲領(lǐng)取，領(lǐng)取的養(yǎng)老金金額會(huì)有相應(yīng)幅度的提高，但是首次領(lǐng)取的年齡最遲不能超過(guò)70歲，領(lǐng)取金額不超過(guò)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的132%。美國(guó)的社會(huì)保障改革中采取此方式的目的是為了通過(guò)設(shè)置養(yǎng)老金收入差來(lái)激勵(lì)老年人推遲領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡，進(jìn)而平滑支付曲線，減輕養(yǎng)老金支付壓力。

（三）調(diào)整社會(huì)保障稅收稅率。調(diào)節(jié)社會(huì)保障稅的稅率是調(diào)整社會(huì)保障收支平衡的重要手段。美國(guó)的社會(huì)保障收入是以工資稅的形式進(jìn)行征繳的，按照《社會(huì)保障法》規(guī)定，由雇主和雇員共同承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任，目前的繳納稅率都是6.2%。在不同歷史時(shí)期或者社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)階段，制定符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的社會(huì)保障稅率，不僅能夠調(diào)節(jié)社會(huì)保障基金的收支，而且作為資本主義國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的一部分，適當(dāng)調(diào)整社會(huì)保障稅率對(duì)于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展也有一定的促進(jìn)和調(diào)節(jié)功能。隨著美國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和養(yǎng)老金水平不斷提高，再加上人口老齡化帶來(lái)的養(yǎng)老金支付壓力，美國(guó)社會(huì)保障的繳納稅率已經(jīng)分別從1983年《社會(huì)保障法》修正案前的5.4%增加到如今的6.2%，稅率的提高為社會(huì)保障基金的收入增加了大量資金。

（四）對(duì)領(lǐng)取高額社會(huì)保障金征繳收入所得稅。收入稅是調(diào)節(jié)養(yǎng)老金高收入群體的重要手段。過(guò)高的養(yǎng)老金收入對(duì)于領(lǐng)取者來(lái)說(shuō)是有利的，但是對(duì)于基金的管理者和發(fā)放者來(lái)說(shuō)，過(guò)高的養(yǎng)老金會(huì)加速社會(huì)保障基金池中的資金支出，對(duì)于基金的穩(wěn)定發(fā)放和可持續(xù)性都是巨大損害。通過(guò)對(duì)過(guò)高的養(yǎng)老金收入進(jìn)行征收所得稅，可以調(diào)節(jié)過(guò)高收入，維護(hù)社會(huì)保障作為退休基本保障的公平性。

除此之外，美國(guó)政府還建立了退休收入核查制度，對(duì)老年人的就業(yè)和養(yǎng)老金領(lǐng)取進(jìn)行約束。一旦老年人開始領(lǐng)取養(yǎng)老金和繼續(xù)工作的收入之和超過(guò)核查標(biāo)準(zhǔn)線，其所得的養(yǎng)老金就會(huì)按照不同的比例進(jìn)行扣除，以此來(lái)保證養(yǎng)老金真正用到保障退休老年人的基本生活上。

三、美國(guó)社會(huì)保障改革經(jīng)驗(yàn)與啟示

美國(guó)社會(huì)社會(huì)保障改革基本思路還是從開源和節(jié)流兩個(gè)方面進(jìn)行，通過(guò)提高退休年齡和提高社會(huì)保障稅率增加社會(huì)保障繳費(fèi)，保證已退休人員養(yǎng)老金待遇的發(fā)放;另一方面，通過(guò)實(shí)施養(yǎng)老金領(lǐng)取比例與領(lǐng)取年齡掛鉤，首次領(lǐng)取年齡越高，所得養(yǎng)老金收益越高來(lái)激勵(lì)勞動(dòng)者晚退休，減緩養(yǎng)老金發(fā)放曲線，降低發(fā)放壓力。同時(shí)，對(duì)于退休者的過(guò)高養(yǎng)老金收益進(jìn)行稅收調(diào)節(jié)，避免社會(huì)保障福利化。面臨同樣基金收支不平衡、支付壓力較大的中國(guó)養(yǎng)老保障第一支柱，在完善和改革過(guò)程中可以借鑒美國(guó)的相關(guān)措施。首先，緩步推進(jìn)延遲退休政策。通過(guò)延遲退休既能從開源角度增加養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入，又能從節(jié)流角度減少養(yǎng)老金支出，對(duì)緩解養(yǎng)老金支出壓力的作用最直接。其次，合理調(diào)整基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率，在降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的背景下，要通過(guò)做實(shí)繳費(fèi)基數(shù)，避免因?yàn)榻档唾M(fèi)率而導(dǎo)致實(shí)際征收的養(yǎng)老保險(xiǎn)資金大幅度減少。最后，要調(diào)節(jié)過(guò)高收入，養(yǎng)老金“倒掛”現(xiàn)象不僅加重養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付壓力，而且養(yǎng)老金收入的不平衡，損害了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)保障基本生活，維護(hù)社會(huì)公平的作用。

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