法治鄉(xiāng)村視野下農(nóng)村婦女涉土地權(quán)益保護(hù)研究

李振國　陸立新　惠亞培

【摘要】實(shí)施鄉(xiāng)村振興是黨的十九大作出的重大戰(zhàn)略部署。近年來，隨著人們對土地資產(chǎn)性認(rèn)識的增強(qiáng)，農(nóng)村婦女涉土地權(quán)益糾紛數(shù)量上漲趨勢明顯。但在司法實(shí)踐中，土地權(quán)益保護(hù)卻存在性別差異、家戶制度掩映、集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益不明、政策誤讀等問題。本文通過對上述問題進(jìn)行梳理、分析，厘清當(dāng)前保護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益方面存在的缺陷及模糊之處，以期能夠拋磚引玉，引起更多學(xué)者加大對此類問題的研究力度，為當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提供完善的司法保障。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村婦女;土地權(quán)益;個體;集體經(jīng)濟(jì)組織成員

一、農(nóng)村婦女涉土地權(quán)益保護(hù)中存在的問題

（一）土地權(quán)益保護(hù)的性別影響特征明顯

1.土地承包經(jīng)營權(quán)益流失。以土地承包經(jīng)營權(quán)為例，當(dāng)前法律規(guī)范中土地分包政策仍然是以戶為單位進(jìn)行分配，土地承包經(jīng)營合同中簽字的大多是男性戶主，根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)自簽訂承包合同時取得，這就意味著土地承包經(jīng)營權(quán)自戶主簽字即已由其取得，后續(xù)土地確權(quán)登記只是一種權(quán)利確認(rèn)，并不能代表權(quán)利的取得。故即使在一些嚴(yán)格要求婦女在確權(quán)登記上簽字并以此為由確認(rèn)婦女土地權(quán)益的地區(qū)，從法理上而言也是存在漏洞的。

2.拆遷語境下婦女宅基地使用權(quán)保護(hù)缺失。我國對農(nóng)村宅基地管理的基本原則是“一戶一宅”，而根據(jù)傳統(tǒng)婚嫁婦女“從夫居”的習(xí)俗，農(nóng)村達(dá)到婚配年齡的婦女將會嫁到男方家中，故婦女享有宅基地使用權(quán)這一規(guī)定始終處于沉睡狀態(tài)。同時，現(xiàn)行婚姻法更傾向于保護(hù)婚前財(cái)產(chǎn)，一旦婦女離婚，其宅基地使用權(quán)益若無法獲得保護(hù)，則離婚婦女將處于無家可歸的境地。在司法實(shí)踐中，尤其是宅基地遷拆安置補(bǔ)償糾紛案件中此類問題尤其突出：宅基地上房屋所有權(quán)存疑，一旦發(fā)生拆遷安置，則男方往往以房屋為父輩甚至祖輩建造、離婚婦女不享有任何權(quán)益為由要求駁回婦女分配拆遷款的要求;對于拆遷安置補(bǔ)償分配中，各家庭成員權(quán)益如何分配的問題，離婚婦女及未出嫁婦女的權(quán)利被擠壓甚至剝奪，出資但未居住婦女是否享有拆遷安置補(bǔ)償分配權(quán)等問題都有待研究。

（二）家戶整體性與成員個體性之間的矛盾

考察現(xiàn)有法律，涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)及集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配權(quán)等財(cái)產(chǎn)性權(quán)利多是以“戶”為單位進(jìn)行分配，例如土地承包經(jīng)營的政策基礎(chǔ)是以家庭為單位的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。集體經(jīng)濟(jì)組織對土地承包的分配多是以戶為單位進(jìn)行，戶主即可簽訂土地承包經(jīng)營，但對戶內(nèi)各家庭成員之間的權(quán)益分配卻并無明確規(guī)定。在農(nóng)村，戶主一般為男性，這就使得處于弱勢地位的婦女的權(quán)益被淹沒在家戶的大概念之下。農(nóng)村家庭的財(cái)產(chǎn)共有是一種較為復(fù)雜的混同狀態(tài)，加之土地本身的資源性以及固定性使其難以分割或者折抵，這就更使得婦女一旦發(fā)生身份變動，在離開原有家庭時自身權(quán)益無法獲得有效保障。

（三）農(nóng)村婦女涉土地權(quán)益存在政策誤讀

涉農(nóng)案件與其他民事糾紛最大的不同在于其政策性強(qiáng)，這就導(dǎo)致在婦女土地權(quán)益糾紛案件的審理過程中不僅要考慮相關(guān)法律法規(guī)，而且要注重依據(jù)當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題的方針政策審慎處理。當(dāng)前理論界有不少學(xué)者認(rèn)為，“增人不增地，減人不減地”的土地政策限制了婦女土地權(quán)益的取得，是婚嫁婦女無法取得土地承包經(jīng)營權(quán)的主要原因?！霸鋈瞬辉龅?，減人不減地”政策對應(yīng)的是《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第二十六條、二十七條中的“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地”及“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地”，是維持土地政策穩(wěn)定的產(chǎn)物。但是，根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第二十八條的規(guī)定，下列土地應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或者承包給新增人口：集體經(jīng)濟(jì)組織依法預(yù)留的機(jī)動地;通過依法開墾等方式增加的;承包方依法、自愿交回的。應(yīng)當(dāng)明確的是，婦女婚嫁后雖不能重新分得承包地，但是可以以夫家新成員的身份分得原有家庭成員的共有權(quán)。

二、農(nóng)村婦女涉土地權(quán)益保護(hù)缺失的成因

（一）思想意識——鄉(xiāng)土社會對女性權(quán)益的漠視

費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國》一書中認(rèn)為，中國基層社會是鄉(xiāng)土性的，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生活的特征正是取決于農(nóng)民對“土”的依賴。在中國傳統(tǒng)婚嫁制度中，婦女有“從夫居”的習(xí)慣，是封建時代婦女依附父兄生存不具有獨(dú)立地位的表現(xiàn)，也是農(nóng)村集體潛意識的真實(shí)寫照。延伸到現(xiàn)代社會中此習(xí)俗依然存在，而且變相地出現(xiàn)在各種不規(guī)范的“村規(guī)民約”中。改革開放40多年來，國家對婦女等弱勢群體的保護(hù)力度不斷加強(qiáng)。但在當(dāng)代農(nóng)村社會里，婦女土地權(quán)益受損、婦女獨(dú)立地位得不到認(rèn)可、婦女權(quán)益被漠視的現(xiàn)象仍然存在。在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革大背景下，這一問題顯得尤為突出，必須盡快構(gòu)建婦女權(quán)益保護(hù)的完備機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村婦女與男子平等。

（二）家戶制度——“家戶”立法下家庭對婦女個體的吞噬

我國農(nóng)村土地權(quán)益均以家庭為權(quán)利享有者，在強(qiáng)調(diào)家戶民事主體地位的同時，對于家庭內(nèi)部財(cái)產(chǎn)關(guān)系的分配卻只在婚姻法、繼承法中有簡略規(guī)定。在“家戶”立法體制下，農(nóng)村家庭在財(cái)產(chǎn)關(guān)系上更重視家庭對外財(cái)產(chǎn)關(guān)系，對家庭成員的內(nèi)部共同關(guān)系上則甚少考慮。對于家庭共有關(guān)系的性質(zhì)，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是按份共有，也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是共同共有，實(shí)際上，在我國家戶情況下，各成員以家庭為基礎(chǔ)形成不區(qū)分份額的共同共有關(guān)系。而一旦穩(wěn)定的共同共有關(guān)系破裂，成員擁有的財(cái)產(chǎn)份額并不清晰。家戶整體性的強(qiáng)化，必然導(dǎo)致忽視成員個體，擠壓個體權(quán)利空間。

（三）資格認(rèn)定——對集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定存疑

上文提及農(nóng)村各項(xiàng)土地權(quán)益的邏輯起點(diǎn)在于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。因?yàn)闊o論是土地承包經(jīng)營還是宅基地分配或者集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配，均是集體經(jīng)濟(jì)組織成員的一種成員利益，只有作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有資格獲取上述權(quán)益。對于“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地”“因結(jié)婚男方到女方住所落戶的，男方和子女享有與所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等的權(quán)益”，最高人民法院《關(guān)于為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供司法服務(wù)和保障的意見》中指出，“充分認(rèn)識集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格對農(nóng)民享有土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)等基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利的重要意義”。不難發(fā)現(xiàn)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的權(quán)益，相關(guān)規(guī)定有如下表述：包括但不限于土地權(quán)益。但是，我國現(xiàn)有法律法規(guī)中對集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定卻并無明確規(guī)定，部分地區(qū)雖對認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)作出初步探索，但卻缺乏統(tǒng)一規(guī)范，各地法院在相關(guān)案件的裁判中很難依據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)作出公正裁決，甚至出現(xiàn)同案不同判的尷尬情況。故當(dāng)務(wù)之急是對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格作出合理的認(rèn)定，為后續(xù)權(quán)益的厘清奠定基礎(chǔ)。

三、完善農(nóng)村婦女涉土地權(quán)益保護(hù)的初步構(gòu)想

（一）確定個人本位的立法保護(hù)體系

如前所述，家戶制度影響了婦女土地權(quán)益，但從立法層面取消家戶的做法并不現(xiàn)實(shí)，故可考慮在“家戶”立法體系內(nèi)將集體經(jīng)濟(jì)組織成員作為農(nóng)村土地權(quán)益的主體，通過確權(quán)登記的方式使權(quán)利保護(hù)更加清晰。此外，還應(yīng)注意的是：首先，提高相關(guān)法律的可操作性，對上文中提及的法律規(guī)范不利于落實(shí)的現(xiàn)狀，有針對性地予以具體化、明確化，增加法律規(guī)范的可操作性及可執(zhí)行性。其次，注意梳理協(xié)調(diào)相關(guān)法律法規(guī)沖突，使執(zhí)法者能準(zhǔn)確適用，從而保障農(nóng)村婦女土地權(quán)益。以土地承包經(jīng)營權(quán)為例，建議在立法修正時修改為男女雙方簽訂土地承包經(jīng)營合同，從源頭上理順?gòu)D女承包經(jīng)營權(quán)的取得。最后，應(yīng)當(dāng)注意建立土地登記權(quán)利救濟(jì)制度，為婦女土地承包經(jīng)營權(quán)的初始登記、變更登記等提供便利，對于因錯誤登記造成的損失也應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)馁r償，一旦出現(xiàn)婦女土地權(quán)益受損事件時能夠提供有效救濟(jì)。

（二）完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定制度

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定是婦女土地權(quán)益保護(hù)的邏輯起點(diǎn)。本文認(rèn)為，統(tǒng)一立法規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，宜分兩步走：首先，要進(jìn)行地方性立法，鼓勵各地從實(shí)際出發(fā)，依據(jù)現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)，制定地方性法規(guī)或規(guī)章，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)行界定，對成員資格認(rèn)定的宗旨、目標(biāo)、原則、條件、標(biāo)準(zhǔn)、具體程序等作出指導(dǎo)性規(guī)范，并將農(nóng)村離異女、外嫁女等權(quán)益極易受到侵害的人群作為集體經(jīng)濟(jì)組織的特殊成員，對其成員資格進(jìn)行專門認(rèn)定;其次，待條件成熟時可考慮對成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)作出全國統(tǒng)一規(guī)定。

（三）促進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)，提高鄉(xiāng)村法治文明程度

針對農(nóng)村依然存在“嫁出門的姑娘潑出門的水”“養(yǎng)兒防老”等農(nóng)耕社會傳統(tǒng)觀念的現(xiàn)狀，要加強(qiáng)農(nóng)村思想道德建設(shè)，踐行社會主義核心價(jià)值觀，傳承發(fā)展提升農(nóng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，移風(fēng)易俗，培育文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)、淳樸民風(fēng)，不斷提高鄉(xiāng)村社會文明程度。首先，要在農(nóng)村家庭內(nèi)部和農(nóng)村社會營造“男女平等”的氛圍，破除歧視婦女的封建思想，尤其是外嫁、離異、喪偶和招入贅女婿的婦女群體。其次，要提高農(nóng)村婦女的法律意識。通過提高婦女的政治地位，改變自身“男尊女卑”的思想，提升她們的維權(quán)意識;積極開展法律講堂等宣傳活動，主動向婦女宣傳、普及法律知識，讓她們形成通過法律途徑來解決土地問題的思想，學(xué)會運(yùn)用法律的武器來保護(hù)自己。最后，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對村規(guī)民約等村民自治內(nèi)容的審查、監(jiān)督，清除其中侵害婦女等弱勢群體權(quán)益的相關(guān)內(nèi)容，使村民自治在法律范圍內(nèi)運(yùn)行，從根源上解決村規(guī)民約違法問題。

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（作者李振國的單位為焦作市中級人民法院，陸立新、惠亞培的單位為焦作市山陽區(qū)人民法院）