貧困戶精準脫貧第三方評估：框架體系與指標構(gòu)建

郭倩文

摘 要：將第三方評估制度引入貧困戶精準脫貧績效考核，不僅可以彌補政府自評的缺點，也可以完善精準脫貧的績效評估體系，促進評估結(jié)果更加科學(xué)、公正。以委托代理理論和360度績效評估理論為指導(dǎo)，結(jié)合精準脫貧績效考核相關(guān)政策，構(gòu)建出貧困戶精準脫貧績效第三方評估的理論框架。并在國家規(guī)定的脫貧標準、程序以及SMART原則的指導(dǎo)下，構(gòu)建出以脫貧標準、退出程序和幫扶認可度為關(guān)鍵成功要素的貧困戶精準脫貧績效評價指標體系，以期為我國精準脫貧績效第三方評估實踐提供一定參考。

關(guān)鍵詞：精準脫貧;第三方評估;第三方評估框架;評價指標體系

中圖分類號：F2 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.01.014

2015年國務(wù)院頒布《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，要求2020年實現(xiàn)農(nóng)村7017萬貧困人口的全部脫貧;2016年發(fā)布的《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》中規(guī)定，2016到2020年，每年需有關(guān)科研機構(gòu)組成的第三方評估單位開展一次獨立的第三方評估。因此，研究貧困戶精準脫貧績效第三方評估有重要的理論和現(xiàn)實意義。

1 精準脫貧績效第三方評估理論依據(jù)

1.1 委托代理理論

委托代理理論誕生于20世紀30年代，由美國經(jīng)濟學(xué)家伯利和米恩斯提出。該理論的核心觀點是在專業(yè)化分工下，受限于有限的精力，委托人需要將一部分的工作委托給相應(yīng)的代理人來完成，委托代理關(guān)系的核心是建立契約來約束和激勵代理人。中央政府將精準扶貧工作委托給地方政府落實，需要通過績效評估來監(jiān)管和督促地方政府，為規(guī)避政府系統(tǒng)內(nèi)部自評的自私效應(yīng)，第三方評估被引入，并通過建立契約制度確認第三方組織的合法性;第三方組織需設(shè)定可搜集、可衡量的指標來保證評估的專業(yè)性。

1.2 360度績效評估理論

1982年，美國通用公司杰克·韋爾奇提出360度績效評估理論。不同于自上而下的考評方式，該理論認為績效考核需要被考核者本人、同級、上下級、被服務(wù)者以及相關(guān)考評專家全方位的實施評價，使考評結(jié)果更加全面、客觀和可靠。該方法改進了傳統(tǒng)評估中單一的評估主體與方式，精準脫貧績效考核引入第三方評估，順應(yīng)了績效評理論估的多元主體參與趨勢。同時，評估主體由單一的政府向第三方擴展，有利于實現(xiàn)評估主體的多元化和方式的多樣化，極大程度地規(guī)避了政府“既當運動員、又當裁判員”的缺陷，對于改變政府績效評估理念、改進績效評估方法有著重要作用。

2 貧困戶精準脫貧績效第三方評估的框架體系

2.1 精準脫貧第三方評估的含義

在西方國家的第三方評估中，第三方指的是獨立在服務(wù)主體和評價對象以外的專業(yè)組織，具備獨立性和專業(yè)勝任能力。我國學(xué)者界定第三方評估的意見并不一致。包國憲將“第三方評估”解釋為由獨立于政府之外的第三方組織實施的評價，也稱外部評價，包括獨立和委托第三方。程樣國認為第三方評估是區(qū)別于由政策制定者和執(zhí)行者進行的評估，其主體包括受行政機構(gòu)委托的研究機構(gòu)、專業(yè)評估組織、中介組織、輿論界、社會組織和公眾等等。盡管學(xué)者關(guān)于何為第三方存在分歧，但是有兩點是達成一致的，首先第三方是有別于政府內(nèi)部評估組織的外部評估機構(gòu)，其次應(yīng)具備專業(yè)性和獨立性。

精準脫貧第三方評估是國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組（或省、市扶貧辦）委托有關(guān)高?；蚩蒲袡C構(gòu)，采取專項調(diào)查、抽樣調(diào)查和實地核查等方式，對相關(guān)考核指標進行評估，保證脫貧數(shù)據(jù)更加可靠、更加公正。進一步的，貧困戶精準脫貧績效第三方評估是將評估的重點放在貧困人口退出上，其評估內(nèi)容主要是貧困戶的脫貧精準度和幫扶認可度。

2.2 貧困戶精準脫貧績效第三方評估框架體系

確定貧困戶精準脫貧績效第三方評估框架體系，需要明確以下幾點內(nèi)容：一是精準扶貧的政策受用對象是社會公眾，不僅包括直接受益對象——建檔立卡貧困戶，還包括間接受益對象——非建檔立卡貧困戶。因此，全體公眾都擁有對其政策實施的話語權(quán)，在我國的國情下，通常選擇扶貧辦代行使該權(quán)利。二是從精準扶貧的政策制定到執(zhí)行，涉及各級政府的多個部門，與此相應(yīng)，精準脫貧績效評估應(yīng)涉及該系統(tǒng)中的每一個部門。三是從獨立性和專業(yè)性的角度來看，難以將社會公眾直接擔任第三方評估精準扶貧績效。公認的第三方主要由四種力量來承擔：學(xué)術(shù)性評估機構(gòu)、專業(yè)管理咨詢機構(gòu)、社會代表、普通民眾，我國精準脫貧績效評估委托高校專家學(xué)者組成的學(xué)術(shù)性評估機構(gòu)。第四，精準扶貧政策的直接對象是貧困戶，評估的第一手資料應(yīng)來自于脫貧戶的反饋。在上文分析的基礎(chǔ)上，貧困戶精準脫貧績效第三方評估的框架體系如圖1所示。國務(wù)院（省/市扶貧辦）委托高校專家作為第三方評估主體開展精準脫貧第三方評估，高校專家在政府各職能部門的配合下，依據(jù)脫貧績效評價指標體系向貧困戶采集信息，在對信息進行科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，公正、客觀地評估脫貧工作成效，并將評估結(jié)果上報給委托方，反饋給被評估的政府職能部門以促其改進。

3 貧困戶精準脫貧績效評價指標體系

合理的評價指標體系是保障第三方評估專業(yè)化的核心與基礎(chǔ)?！蛾P(guān)于建立貧困退出機制的意見》指出貧困人口退出以戶為單位，衡量標準是戶年人均純收入穩(wěn)定超過國家扶貧標準且吃穿不愁，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障;退出程序是在村兩委組織民主評議后提出，經(jīng)村兩委和駐村工作隊核實、擬退出貧困戶認可，在村內(nèi)公示無異議后，公告退出并銷號。貧困戶精準脫貧第三方評估要以脫貧標準、退出程序、幫扶認可度為主要內(nèi)容，以SMART原則為指導(dǎo)原則設(shè)計關(guān)鍵績效指標，確保評價指標的可實現(xiàn)、可衡量、相關(guān)性與時效性。

本文基于KPI分析法，從目標層、系統(tǒng)層和指標層三個層面擬定貧困戶精準脫貧績效評價指標體系。目標層即貧困戶精準脫貧績效評價指標體系;系統(tǒng)層根據(jù)脫貧攻堅的指導(dǎo)思想構(gòu)確定脫貧標準、退出程序、幫扶認可度三項關(guān)鍵成功要素;指標層是對系統(tǒng)層進行細化的評估指標，在脫貧標準下設(shè)置了收入、生活、教育、醫(yī)療保障4項一級指標，在退出程序下設(shè)置了民主評議、入戶核實、農(nóng)戶確認、公示公告、備案管理5項一級指標，在幫扶認可度下設(shè)置了幫扶主體認可度和幫扶方案認可度2項一級指標（詳見表1）。

3.1 貧困戶脫貧標準評價指標的構(gòu)建

Amartya Sen提出能力貧困的概念，認為貧困是對人的基本可行能力的剝奪，貧困的測量不僅限于經(jīng)濟收入，還應(yīng)包含教育、醫(yī)療、獲得信息和社會保障等多個維度。基于多維貧困指數(shù)，可構(gòu)建如表2所示的貧困戶脫貧標準評價指標體系。

3.2 貧困戶退出程序評價指標的構(gòu)建

貧困戶退出程序公開、公正、合法直接關(guān)系到精準扶貧最后一公里的工作成效。文章根據(jù)《關(guān)于建立貧困退出機制的意見》，按照民主評議、入戶核實、農(nóng)戶確認、公示公告、備案管理5個維度構(gòu)建貧困戶退出程序評價指標，如表3所示。

3.3 貧困戶幫扶認可度評價指標的構(gòu)建

認可度直接反映了幫扶政策的合理性和科學(xué)性、幫扶干部的工作能力和態(tài)度，是擴大扶貧項目公眾參與的核心。文章以幫扶主體和幫扶方案為一級指標，再根據(jù)具體的幫扶內(nèi)容建立二級和三級指標（如表4所示）。

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