從嵌入到整合:商務(wù)樓宇黨建新發(fā)展
——基于上海市H鎮(zhèn)的實(shí)證分析

周 俊,徐久娟

(華東師范大學(xué) 公共管理學(xué)院,上海 200062)

商務(wù)樓宇是基層黨建的重要陣地。從20世紀(jì)90年代開始,黨組織在商務(wù)樓宇中開展黨建工作,逐漸形成了“嵌入式”樓宇黨建模式。“嵌入式”樓宇黨建有效地發(fā)揮了黨的政治引領(lǐng)和戰(zhàn)斗堡壘功能,然而,隨著樓宇經(jīng)濟(jì)競爭的不斷增強(qiáng),以及商務(wù)樓宇逐漸發(fā)展為更具復(fù)雜性的樓宇社區(qū),如何促進(jìn)樓宇經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社區(qū)治理和文化建設(shè),成為黨建工作不可回避的問題。然而一直面臨黨組織邊緣化、組織力弱化等困境的“嵌入式”樓宇黨建無法對這些新要求作出有力回應(yīng)。

在此背景下,一些城市積極探索新的樓宇黨建方式,其中,上海市H鎮(zhèn)的努力引人注目。H鎮(zhèn)的樓宇經(jīng)濟(jì)十分發(fā)達(dá),樓宇社區(qū)形成較早,為有效發(fā)揮黨的作用,H鎮(zhèn)在傳統(tǒng)的“兩個嵌入”做法之外,特別注重發(fā)揮黨整合各種要素、全面引領(lǐng)樓宇社區(qū)治理的功能,出現(xiàn)了從“嵌入式”黨建向“整合型”黨建的轉(zhuǎn)型。H鎮(zhèn)的實(shí)踐探索有效地鞏固了黨在基層社會中的領(lǐng)導(dǎo)地位、提升了樓宇社區(qū)治理質(zhì)量。分析H鎮(zhèn)樓宇黨建的成功經(jīng)驗(yàn)和基本制度框架,討論其進(jìn)一步發(fā)展的空間,既能夠?yàn)槠渌貐^(qū)的樓宇黨建提供借鑒,又能夠探索“整合型”樓宇黨建的理論路徑,具有十分重要的意義。

一、研究回顧與拓展

商務(wù)樓宇是城市在快速擴(kuò)張的過程中對土地資源進(jìn)行集約利用、縱向拓展發(fā)展空間的產(chǎn)物,具有高度異質(zhì)性和流動性。樓宇黨建最初是商務(wù)樓宇秩序構(gòu)建的一種方式,希望通過在商務(wù)樓宇中建立黨組織、開展黨的活動,強(qiáng)化黨對商務(wù)樓宇發(fā)展的控制力和影響力。在長期探索中,樓宇黨建逐漸形成了以“嵌入”為主要特征的相對穩(wěn)定的工作模式[1]。所謂嵌入,是指黨在商務(wù)樓宇的物業(yè)管理公司、樓宇產(chǎn)權(quán)單位中建立組織[2],進(jìn)行組織嵌入;向樓宇單位推薦黨員擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)干部,進(jìn)行人事嵌入[3]。由于樓宇黨員異質(zhì)性強(qiáng)、流動性大,這一黨建模式普遍面臨“組織難覆蓋、場所難建立、活動難開展、作用難發(fā)揮”等問題[4]。

近年來,樓宇經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,樓宇中的職業(yè)群體越來越以樓宇內(nèi)的交往和互動為主要人際關(guān)系,日益產(chǎn)生樓宇歸屬感和身份認(rèn)同,與此同時,商務(wù)樓宇從單純的經(jīng)濟(jì)空間轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂猩鐣臀幕a(chǎn)功能的樓宇社區(qū)[5]。樓宇社區(qū)包含特定的樓宇物理空間和基礎(chǔ)設(shè)施、多元行為主體、共同的經(jīng)濟(jì)活動、樓宇社區(qū)意識等基本要素,是一種“豎起來的社區(qū)”或“垂直社區(qū)”[5]。在樓宇社區(qū)興起和發(fā)展的背景下,樓宇黨建面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)一步加深,黨建工作既要繼續(xù)破解原有難題,又要對樓宇社區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會和文化發(fā)展要求作出回應(yīng)。

樓宇社區(qū)的形成及其催生的黨建工作創(chuàng)新已經(jīng)受到部分學(xué)者關(guān)注?；诤贾菔邢鲁菂^(qū)的研究認(rèn)為,杭州是最早探索黨建與樓宇社區(qū)關(guān)系的城市,其具體做法是建立以樓宇社區(qū)綜合黨委、樓宇社區(qū)綜合服務(wù)中心、樓宇社區(qū)促進(jìn)會為組織依托的“三位一體”的樓宇社區(qū)治理模式,推動樓宇社區(qū)治理實(shí)現(xiàn)從僅重經(jīng)濟(jì)向經(jīng)濟(jì)、人文并重,從政府被動服務(wù)向主動服務(wù),從政府獨(dú)家管理向黨政、企業(yè)、社會組織共同治理的重大轉(zhuǎn)變[6]。對上海市淮海路街道樓宇黨建的研究提出,商務(wù)樓宇黨建的觀念在樓宇社區(qū)形成的背景下應(yīng)進(jìn)行重塑,必須采取“規(guī)劃”思路開展樓宇黨建工作[7]。一項(xiàng)同樣基于上海的研究認(rèn)為,黨在商務(wù)樓宇中應(yīng)突破單純的“黨務(wù)”視野,在空間重組、組織創(chuàng)新和關(guān)聯(lián)再造的基礎(chǔ)上,構(gòu)筑一種全新的“大黨建”格局[8]。這些研究指出了在樓宇社區(qū)形成背景下樓宇黨建面臨的新挑戰(zhàn)和取得的新發(fā)展,但是沒有對樓宇社區(qū)中黨建工作的實(shí)際做法及其整體性特征展開討論,留有較大研究空間。

筆者認(rèn)為,主要關(guān)注政治引領(lǐng)和秩序建構(gòu)的“嵌入式”樓宇黨建難以容納樓宇社區(qū)日漸增長的多元需求,迫切需要調(diào)整?；诩扔醒芯坎浑y發(fā)現(xiàn),當(dāng)前樓宇黨建要解決的關(guān)鍵問題是,如何整合樓宇發(fā)展的多元目標(biāo),如何建立能夠吸納樓宇不同力量參與的黨建工作機(jī)制,以及如何有效調(diào)動樓宇社區(qū)各方資源。這些問題歸根結(jié)底是目標(biāo)、主體和資源的“碎片化”問題,因而可以借鑒整體性治理理論以尋求解決方案。

整體性治理理論旨在回應(yīng)因管理主體間職能分割、協(xié)調(diào)缺乏而產(chǎn)生的治理“碎片化”問題,主張將“公共問題的解決”作為治理的邏輯起點(diǎn),強(qiáng)調(diào)治理主體的功能再造,認(rèn)為治理不應(yīng)從管理主體自身的便捷性出發(fā),而應(yīng)以公眾需求為核心[9]4954。在具體治理過程中,整體性治理理論主張合作性整合,重視信任、責(zé)任機(jī)制和制度建設(shè),以及對信息技術(shù)的應(yīng)用[9]101。整體性治理理論對于樓宇黨建的啟示正在于它提供了一種系統(tǒng)性、整合性的問題解決思路,并且提出了從理念到主體再到機(jī)制的行動路徑?；诖?本文提出“整合型”樓宇黨建概念,用以指稱一種理想的樓宇黨建模式。在該模式中,首先,黨建的目標(biāo)不僅在于確保樓宇發(fā)展的政治方向,還在于促進(jìn)樓宇經(jīng)濟(jì)、社會和文化的全面發(fā)展;其次,黨建的主體除黨組織外,還包括樓宇中的其他主體,為實(shí)現(xiàn)不同主體間的利益協(xié)調(diào)與功能整合,需要建構(gòu)一個權(quán)責(zé)明確、協(xié)同有序的多元治理主體體系,并且形成有效的整合機(jī)制;最后,黨建的手段和工具不拘泥于傳統(tǒng),而是注重對現(xiàn)代治理工具和信息技術(shù)的應(yīng)用。

“整合型”樓宇黨建是對“嵌入式”樓宇黨建的超越而非替代?！扒度搿比匀皇恰罢闲汀睒怯铧h建的基礎(chǔ)性工作,所不同的是,在重視“嵌入”工作的前提下,它通過多種機(jī)制將樓宇社區(qū)的力量和資源整合進(jìn)一個系統(tǒng),使黨組織更具有戰(zhàn)略視野,更為有效地發(fā)揮全面領(lǐng)導(dǎo)作用。然而,“整合型”樓宇黨建畢竟是一個基于理論推導(dǎo)的概念,它在現(xiàn)實(shí)中是否可行,能否解決“嵌入式”黨建所面臨的問題,還需要實(shí)踐檢驗(yàn)。

二、H鎮(zhèn)“整合型”樓宇黨建的實(shí)踐探索

H鎮(zhèn)是上海市A區(qū)下轄的9個鎮(zhèn)之一,位于兩大經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)之間,20世紀(jì)90年代成功實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型后,逐漸成為第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū),商務(wù)樓宇十分繁榮。H鎮(zhèn)一直按“嵌入式”的要求開展樓宇黨建工作,在取得成效的同時也面臨一系列問題。自2012年以來,H鎮(zhèn)結(jié)合商務(wù)樓宇逐漸發(fā)展為樓宇社區(qū)的新形勢,不斷創(chuàng)新黨建工作。2017年,A區(qū)區(qū)委印發(fā)《關(guān)于A區(qū)加強(qiáng)城市基層黨建的行動綱要》,提出要實(shí)現(xiàn)“城市基層黨建引領(lǐng)全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、社會治理、服務(wù)民生等各項(xiàng)工作”,要求“不斷創(chuàng)新‘支部+’模式,深化‘支部建在樓上’”。在政策引導(dǎo)下,A區(qū)下轄各街鎮(zhèn)黨委、黨工委紛紛加快實(shí)踐探索,H鎮(zhèn)也抓住此契機(jī),對樓宇黨建進(jìn)行了大幅度調(diào)整。

文中H鎮(zhèn)的案例信息主要來自2018年A區(qū)黨建引領(lǐng)社會治理案例評選資料、官網(wǎng)和其他媒體的公開報道,以及對A區(qū)原社會建設(shè)辦公室(現(xiàn)為地區(qū)發(fā)展辦公室)2名相關(guān)負(fù)責(zé)人的訪談,所獲資料達(dá)到了信息飽和的要求。我們按照循證原則對不同來源的信息進(jìn)行了比對和核驗(yàn),確保了案例材料的真實(shí)性和完整性?；诎咐牧?可以將H鎮(zhèn)樓宇黨建創(chuàng)新的主要做法概括為以下四方面內(nèi)容:

1.功能整合:以網(wǎng)格化方式建立樓宇黨建服務(wù)站

2016年,H鎮(zhèn)依托村級和鎮(zhèn)級行政區(qū)劃,根據(jù)“誰受益誰主管”原則,將全鎮(zhèn)劃分為6大片區(qū),建立了16個非公領(lǐng)域黨建責(zé)任網(wǎng)格,按“一網(wǎng)格一站點(diǎn)”的要求建立了16個樓宇黨建服務(wù)站。樓宇黨建服務(wù)站是街鎮(zhèn)社區(qū)黨建服務(wù)中心功能的拓寬和延伸,除負(fù)責(zé)傳統(tǒng)的樓宇黨組織建設(shè)、黨建工作開展外,還通過將政府公共服務(wù)延伸到商務(wù)樓宇來優(yōu)化營商環(huán)境、通過搭建交流平臺促進(jìn)企業(yè)與政府、企業(yè)與企業(yè)、職業(yè)群體之間的交流互動,以促進(jìn)樓宇社區(qū)綜合治理。

16個樓宇黨建服務(wù)站的工作隊伍依“1+2+3”的原則進(jìn)行配置,即以1名黨建指導(dǎo)員(村級和鎮(zhèn)級黨(總)支部副書記)為主導(dǎo),2個方面的專職人員(專職黨群工作者、樓宇聯(lián)合支部專職書記)為骨干支撐,3個方面的兼職隊伍(“兩新”支部書記、黨建顧問、黨建信息員)予以協(xié)同配合。2018年,H鎮(zhèn)每個樓宇黨建服務(wù)站平均專兼職工作人員10人,平均覆蓋半徑500米,網(wǎng)絡(luò)覆蓋可達(dá)鎮(zhèn)內(nèi)各樓宇200多幢。為保證黨建工作的專業(yè)性,H鎮(zhèn)按照既懂企業(yè)經(jīng)營管理又擅長思想政治工作的原則,在居民區(qū)中招募剛退休的、有一定資歷的黨務(wù)工作者到樓宇黨支部任專職書記。

2.主體整合:通過共商共建機(jī)制促進(jìn)多方力量參與

H鎮(zhèn)樓宇黨建服務(wù)站的運(yùn)行遵循共商共建原則,即多元主體共商共議,多方力量共建共享。多元主體包括黨、政府、樓宇資產(chǎn)所有方、樓宇物業(yè)管理方、樓宇企業(yè)、樓宇職業(yè)群體等。樓宇黨(總)支部是樓宇黨建服務(wù)站的領(lǐng)導(dǎo)核心,具有托底管理責(zé)任。政府是指H鎮(zhèn)樓宇所在街道辦事處及各相關(guān)職能部門,是樓宇社區(qū)公共服務(wù)的供給責(zé)任主體。樓宇的資產(chǎn)所有方是推進(jìn)樓宇黨建服務(wù)站建設(shè)的責(zé)任主體,負(fù)責(zé)各項(xiàng)服務(wù)活動的落實(shí)。樓宇的物業(yè)管理方是各項(xiàng)服務(wù)活動順利進(jìn)入樓宇的橋梁。黨和政府牽引的各種社會力量作為社會工作方,具體參與落實(shí)黨的政策和各服務(wù)項(xiàng)目。通過多方力量的共商共建,H鎮(zhèn)有效地實(shí)現(xiàn)了各類資源和需求的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與精細(xì)對接,促進(jìn)了樓宇社區(qū)互動,培養(yǎng)了樓宇企業(yè)和職業(yè)群體的社區(qū)歸屬感與社區(qū)意識,使商務(wù)樓宇的社區(qū)屬性得到加強(qiáng)。

3.資源整合:以項(xiàng)目為主要工作載體

H鎮(zhèn)將項(xiàng)目作為實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)目標(biāo)的重要載體。一是將日常運(yùn)行機(jī)制設(shè)置成工作項(xiàng)目,即將黨、政、物業(yè)三方聯(lián)席聯(lián)動機(jī)制作為樓宇黨建服務(wù)站運(yùn)行的主引擎項(xiàng)目,牽起各方面工作;黨群一體化機(jī)制和職能部門資源支持機(jī)制是兩大副引擎,支撐政策、服務(wù)和各項(xiàng)活動進(jìn)樓。二是將資源配送、服務(wù)延伸、興趣活動設(shè)置成政府職能部門的工作項(xiàng)目。H鎮(zhèn)目前已經(jīng)形成了由25個職能部門輸送的共56個資源項(xiàng)目包,如稅務(wù)機(jī)關(guān)設(shè)置的“心驛稅務(wù)小課堂”項(xiàng)目,主要為中小企業(yè)宣講普及稅務(wù)知識;由社區(qū)事務(wù)受理中心牽頭負(fù)責(zé)設(shè)置的“人事經(jīng)理沙龍”項(xiàng)目,搭建了一個樓宇企業(yè)人事經(jīng)理的交流平臺;由多部門協(xié)同設(shè)置的企業(yè)辦事服務(wù)項(xiàng)目,通過提供企業(yè)現(xiàn)場辦理、延時答復(fù)、代辦等服務(wù)來縮短企業(yè)辦事流程。三是將受樓宇企業(yè)和員工歡迎的、樓宇內(nèi)需求和資源能夠內(nèi)生配對的項(xiàng)目設(shè)置成站點(diǎn)特色項(xiàng)目,比如“幸福沙龍”“巧手沙龍”項(xiàng)目等。

4.平臺整合:建立黨建管理信息和工作平臺

H鎮(zhèn)建立黨建管理信息平臺,為基層黨組織建設(shè)和黨員教育管理提供信息技術(shù)支撐;探索開發(fā)智慧云黨建平臺,并推動黨建平臺與政務(wù)信息平臺、城市管理平臺等多網(wǎng)聯(lián)動、疊加融合;建立黨建數(shù)據(jù)分析系統(tǒng),利用大數(shù)據(jù)分析黨建發(fā)展現(xiàn)狀和未來趨勢等。H鎮(zhèn)還依托網(wǎng)絡(luò)社區(qū)、QQ、微信、微博、APP等,在每個支部建立網(wǎng)上工作平臺,把線下教育動員與線上互動交流結(jié)合起來,通過網(wǎng)絡(luò)闡述黨的大政方針、講述紅色故事、宣傳先進(jìn)典型,在網(wǎng)絡(luò)上打造紅色黨建陣地等。黨建管理信息和工作平臺既便利了黨組織開展工作,又促進(jìn)了黨員間的信息共享和交流互通,成為樓宇黨建工作的重要平臺支撐。

綜上,H鎮(zhèn)通過建立網(wǎng)格化的樓宇黨建服務(wù)站實(shí)現(xiàn)了黨建工作的功能整合,在共商共建機(jī)制建設(shè)中實(shí)現(xiàn)了主體整合,在項(xiàng)目服務(wù)中實(shí)現(xiàn)了資源整合,在對信息技術(shù)的利用中實(shí)現(xiàn)了平臺整合,在“四個整合”的過程中走上了“整合型”樓宇黨建的發(fā)展之路。與前期的“嵌入式”樓宇黨建相比較,黨在樓宇社區(qū)中的角色和功能得到拓展、組織力和影響力得到提升:黨不再是單一的政治引領(lǐng)者,同時也是樓宇經(jīng)濟(jì)發(fā)展、樓宇社區(qū)治理和文化建設(shè)的引領(lǐng)者;黨不再是孤獨(dú)的樓宇秩序維護(hù)者,而是樓宇多元力量、多方資源的動員和協(xié)調(diào)人,是樓宇社區(qū)協(xié)同治理的塑造者。

三、“整合型”樓宇黨建的基本制度框架

在H鎮(zhèn),“整合型”樓宇黨建的“四個整合”主要是通過將黨建與樓宇社區(qū)治理相結(jié)合而實(shí)現(xiàn)的。正如有研究指出的,脫離了黨建引領(lǐng)的社會治理是盲目的,而脫離了社會治理的基層黨建則是空洞的[10]。H鎮(zhèn)正是抓住這一要領(lǐng),將滿足樓宇社區(qū)發(fā)展需求、解決樓宇社區(qū)發(fā)展問題作為黨建工作的出發(fā)點(diǎn),通過多種形式的工作將黨建與樓宇社區(qū)治理相結(jié)合,從樓宇社區(qū)的政治引領(lǐng)者成功地轉(zhuǎn)變?yōu)槿骖I(lǐng)導(dǎo)者。H鎮(zhèn)樓宇黨建模式的轉(zhuǎn)型體現(xiàn)了當(dāng)?shù)攸h組織為適應(yīng)時代變化而進(jìn)行的制度邏輯調(diào)整,新模式的基本制度框架可以從四個方面加以解讀。

1.黨組織發(fā)揮“元治理”功能

單純的層級制、市場、網(wǎng)絡(luò)治理各有局限[11],難以避免失靈問題[12],而“元治理”能夠?qū)⒉煌卫砟Ｊ较嘟Y(jié)合,靈活應(yīng)對復(fù)雜性,從而取得更好的治理效果。樓宇社區(qū)是一個多元主體共存的空間,包括多種治理機(jī)制。傳統(tǒng)樓宇黨建主要通過層級機(jī)制發(fā)揮政治建設(shè)功能,市場機(jī)制通過物業(yè)管理來實(shí)現(xiàn)[13],網(wǎng)絡(luò)治理則主要通過樓宇單位和員工的自發(fā)行為來實(shí)現(xiàn),這三種治理機(jī)制在各自領(lǐng)域中發(fā)生作用,得不到整合,難以產(chǎn)生整體效應(yīng)。鑒于這種情況,H鎮(zhèn)在原有樓宇黨建的基礎(chǔ)上探索黨組織角色轉(zhuǎn)型,將不同治理機(jī)制整合進(jìn)黨建引領(lǐng)樓宇社區(qū)治理的大框架:一方面繼續(xù)發(fā)揮層級治理的作用,通過“嵌入”和宣傳教育機(jī)制對樓宇職工進(jìn)行價值引領(lǐng)和價值塑造;另一方面發(fā)揮市場機(jī)制和自組織的作用,鼓勵樓宇資產(chǎn)所有者、物業(yè)管理方、樓宇企業(yè)和職工等參與共商共建,共同承擔(dān)樓宇社區(qū)治理責(zé)任,共享樓宇社區(qū)發(fā)展成果。在這一過程中,黨實(shí)際上發(fā)揮著治理規(guī)則設(shè)計、組織形式重構(gòu)、為自組織創(chuàng)造條件、參與治理校準(zhǔn)等“元治理”功能[14],是樓宇社區(qū)治理的牽頭人、組織者和裁判者;其他主體則是樓宇社區(qū)的治理者,在黨的領(lǐng)導(dǎo)下承擔(dān)各自治理職責(zé)、發(fā)揮協(xié)同作用。

2.“一核多元”的主體體系

“一核多元”的主體體系是H鎮(zhèn)“整合型”樓宇黨建的顯著特征。“一核”即以黨為唯一領(lǐng)導(dǎo)核心,“多元”即多個共治主體,包括政府、樓宇資產(chǎn)所有方、物業(yè)管理公司、樓宇企業(yè)、樓宇員工等。在我國政黨—國家—社會的三維政治格局下,黨是各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心,這種領(lǐng)導(dǎo)核心作用的發(fā)揮不是取代政府,也不是湮沒社會,而是發(fā)揮“元治理”作用,通過各種體制機(jī)制將其他治理主體調(diào)動和聯(lián)結(jié)起來?！罢闲汀睒怯铧h建就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,發(fā)揮政府有效供給樓宇社區(qū)所需公共產(chǎn)品的功能,發(fā)揮樓宇資產(chǎn)所有方、物業(yè)管理方等參與樓宇社區(qū)治理的功能,在樓宇社區(qū)治理中建構(gòu)結(jié)構(gòu)合理、職責(zé)分明、成果共享、風(fēng)險共擔(dān)的主體體系。H鎮(zhèn)正是通過結(jié)構(gòu)重組、關(guān)系重構(gòu)明確了黨在樓宇社區(qū)治理中的決策核心地位、政府作為公共服務(wù)供給主體的角色,以及社會力量的參與和監(jiān)督作用,從而更新了樓宇社區(qū)公共事務(wù)決策、管理和監(jiān)督權(quán)力的關(guān)系,使不同主體各就其位、各盡其職。

3.以多種治理機(jī)制為保障

如果說合理的主體結(jié)構(gòu)、有力的平臺支撐是H鎮(zhèn)“整合型”樓宇黨建基礎(chǔ)設(shè)施中的硬件部分,那么治理機(jī)制則是其軟件部分。H鎮(zhèn)高度重視樓宇黨建的機(jī)制建設(shè),尤其在信息、信任和協(xié)同機(jī)制建設(shè)上作出了大量努力。首先是信息機(jī)制。H鎮(zhèn)利用互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)建設(shè)了多種黨建信息平臺,不僅充分掌握了樓宇社區(qū)中各種需求和資源分布情況,而且建立了線上線下互動網(wǎng)絡(luò),使信息共享變得及時和便捷。以有效的信息機(jī)制為基礎(chǔ),黨組織能夠及時進(jìn)行問題瞄準(zhǔn)和資源對接,從而實(shí)現(xiàn)黨建治理平臺的快速運(yùn)轉(zhuǎn),取得良好治理績效。其次是信任機(jī)制。樓宇社區(qū)的發(fā)展是依靠人來實(shí)現(xiàn)的,增強(qiáng)人與人之間的信任是樓宇黨建的核心問題。H鎮(zhèn)的“一元多核”主體結(jié)構(gòu)中沒有上下級隸屬關(guān)系,各主體圍繞問題或項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)商共治,在經(jīng)過反復(fù)實(shí)踐后,信任取代黨的權(quán)威成為聯(lián)結(jié)各主體的橋梁和紐帶,而黨的權(quán)威也在這一過程中得到加強(qiáng)。最后是協(xié)同機(jī)制。協(xié)同機(jī)制是指各治理主體充分利用各自資源,采取共同行動,共同實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的機(jī)制。H鎮(zhèn)在樓宇社區(qū)中建立協(xié)同機(jī)制的做法是,在黨的領(lǐng)導(dǎo)下理順條塊關(guān)系、明確政府相關(guān)職能部門的具體責(zé)任,建立部門聯(lián)席會議機(jī)制和樓宇社區(qū)多方主體聯(lián)動機(jī)制。

4.以信息技術(shù)為支撐

轉(zhuǎn)變政府職能、促進(jìn)社會參與,是解決城市社區(qū)治理問題的共識性方向[15]。促進(jìn)社會參與需要平臺和渠道,當(dāng)前信息技術(shù)的大發(fā)展為平臺和渠道建設(shè)提供了前所未有的機(jī)遇。H鎮(zhèn)抓住“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”這一主線,創(chuàng)建了多個樓宇黨建信息和工作平臺,通過平臺進(jìn)行信息發(fā)布和部門對接、開展黨員教育和管理工作、促進(jìn)黨員交流和互動。這實(shí)際上是構(gòu)建了扁平化的公共參與網(wǎng)絡(luò),既解決了樓宇黨建中長期存在的黨組織與其他管理部門分割、黨員信息難以掌握、黨員間缺乏溝通等問題,又有助于促進(jìn)樓宇社區(qū)互惠規(guī)范和信任關(guān)系的形成[16]。

綜上所述,“整合型”樓宇黨建的基本制度框架具有清晰的內(nèi)在邏輯。樓宇黨建以促進(jìn)樓宇社區(qū)全面發(fā)展為目標(biāo),是一項(xiàng)復(fù)雜工程,黨組織的功能發(fā)揮需以利益相關(guān)者的參與為前提,而有效參與以共識性制度為基礎(chǔ)、以有效的參與平臺為支撐、以合理的參與機(jī)制為保障(見表1)。然而,主體、制度和參與過程都不會自發(fā)形成,而是需要黨組織發(fā)揮“元治理”功能,對樓宇黨建的基本方向和規(guī)則進(jìn)行定位,并充當(dāng)多方力量協(xié)同治理的仲裁者和調(diào)節(jié)人。

表1 H鎮(zhèn)“嵌入式”樓宇黨建與“整合型”樓宇黨建的特點(diǎn)比較

四、“整合型”樓宇黨建面臨的挑戰(zhàn)與完善路徑

上海市H鎮(zhèn)雖然在建立“整合型”樓宇黨建的實(shí)踐探索中取得了顯著成效,形成了基本的制度框架,但還存在一些明顯不足。從總體上看,黨從政治引領(lǐng)轉(zhuǎn)向全面引領(lǐng)面臨合法性問題。樓宇社區(qū)治理是社會治理的構(gòu)成部分,社會治理遵循“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公民參與、法治保障、技術(shù)支撐”的基本原則,因此,黨是樓宇社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)者,政府是實(shí)際負(fù)責(zé)人。在H鎮(zhèn),黨不僅對樓宇社區(qū)進(jìn)行政治引領(lǐng),而且介入樓宇經(jīng)濟(jì)、社會和文化發(fā)展等具體事務(wù)的治理過程,實(shí)際上已經(jīng)在扮演治理者的角色,與政府的職責(zé)上形成了一定的交叉與重疊。在樓宇社區(qū)復(fù)雜性增強(qiáng)、行政力量不足以充分動員和整合樓宇資源的情況下,黨介入樓宇社區(qū)事務(wù)性的治理具有合理性,但是缺乏制度合法性,亟需加強(qiáng)合法性建設(shè)。

從功能、主體、資源、平臺這“四個整合”看,首先,社會自治力量在“一核多元”主體體系中的地位尚不明確。樓宇社區(qū)是一種社會空間,黨和政府對樓宇社區(qū)的干預(yù)需要以樓宇社區(qū)的自治不足為前提,這意味著,黨建引領(lǐng)樓宇社區(qū)治理首先應(yīng)發(fā)揮黨引領(lǐng)樓宇社區(qū)自治的作用。但從H鎮(zhèn)的實(shí)踐看,樓宇社會組織、自治性群眾團(tuán)體的發(fā)展緩慢,在樓宇社區(qū)治理中幾乎沒有發(fā)揮作用,樓宇社區(qū)的自我治理功能非常弱,樓宇秩序主要依靠以黨為核心的外在力量加以建構(gòu)。

其次,共商共建機(jī)制的制度化不足。在多元主體之間建立共商共建機(jī)制是H鎮(zhèn)“整合型”樓宇黨建的成功探索,這一機(jī)制雖然已經(jīng)在運(yùn)行,但它主要以問題為導(dǎo)向,由黨組織根據(jù)需要召集和組織,缺乏穩(wěn)定的制度安排,在主體間權(quán)責(zé)關(guān)系、商議程序、共建行動協(xié)同等方面也缺乏具體規(guī)定。這導(dǎo)致黨組織在共商共建的組織動員和關(guān)系協(xié)調(diào)上花費(fèi)大量精力,并因而可能忽視對共商共建議題的整體把握和從根本上調(diào)動共商共建主體的內(nèi)在積極性。

最后,項(xiàng)目服務(wù)的碎片化問題。樓宇社區(qū)的動態(tài)發(fā)展性要求樓宇黨建應(yīng)有面向未來的態(tài)度。這即是說,黨引領(lǐng)樓宇社區(qū)治理應(yīng)立足于現(xiàn)在、放眼未來,對樓宇黨建的目標(biāo)和任務(wù)有戰(zhàn)略性規(guī)劃。H鎮(zhèn)雖然已經(jīng)具備“整合”意識,但“整合”的方式主要是通過各種項(xiàng)目解決問題,整體上是問題導(dǎo)向型的整合,缺乏對樓宇整體發(fā)展的構(gòu)設(shè)和規(guī)劃,以及富有戰(zhàn)略意義的引領(lǐng)性行動。

概言之,H鎮(zhèn)對“整合型”樓宇黨建的探索仍然處于起步階段,雖然基本制度框架已經(jīng)明確,但仍然需要不斷克服對傳統(tǒng)黨建模式的路徑依賴,在具體制度安排和實(shí)踐路徑上做好落實(shí)和進(jìn)一步創(chuàng)新工作。

1.加強(qiáng)“整合型”樓宇黨建的制度化建設(shè)

“整合型”樓宇黨建的制度化建設(shè)是指通過制度明確黨建的基本目標(biāo)、原則、任務(wù)和黨建途徑。一是要明確黨組織在樓宇社區(qū)治理中的角色和功能,解決黨組織超越政治引領(lǐng)功能,成為樓宇社區(qū)治理者所面臨的合法性問題。受制于產(chǎn)權(quán)分割的特點(diǎn),樓宇社區(qū)能夠自主提供的自助和互助服務(wù)有限,如果缺少外部提供的公共服務(wù),樓宇社區(qū)會因“公共性”不足而變得“碎片化”,因此樓宇社區(qū)治理不能僅僅依靠樓宇社區(qū)的內(nèi)生力量,必須有外力介入[17]。政府主導(dǎo)樓宇社區(qū)治理具有高度合法性,但長期實(shí)踐證明,政府在供給樓宇社區(qū)公共服務(wù)中面臨資源整合難、部門協(xié)同難等問題,政府行動本身需要外在力量推動和督導(dǎo),而黨是最有力的推動和督導(dǎo)者。黨介入樓宇社區(qū)治理的這些現(xiàn)實(shí)合理性迫切需要上升為政策規(guī)定,但這不等于說黨和政府是相同的樓宇社區(qū)治理者,因而,還需要進(jìn)一步明確黨在樓宇社區(qū)治理中的“元治理”功能,對黨所要發(fā)揮的治理規(guī)則制定、共治平臺搭建、主體關(guān)系協(xié)調(diào)等功能作出明確的制度規(guī)定。二是要加強(qiáng)對黨建引領(lǐng)下共商共建機(jī)制的制度設(shè)計。為保證樓宇社區(qū)各主體能夠?qū)嵸|(zhì)性地參與共商共建,需要對參與共商共建的主體資格、權(quán)利義務(wù)和相互關(guān)系,以及共商共建的內(nèi)容、基本程序和規(guī)則等作出規(guī)定,明確不同主體的參與行為規(guī)范與評價標(biāo)準(zhǔn),建立穩(wěn)定的可以提供合理預(yù)期的共商共建制度。

2.加強(qiáng)對樓宇黨建的整體規(guī)劃

樓宇黨建既要滿足當(dāng)前發(fā)展需要,也要為未來發(fā)展奠定基礎(chǔ)、建構(gòu)框架。在引領(lǐng)樓宇社區(qū)治理中,黨需要從“供給”轉(zhuǎn)向“規(guī)劃”,不能僅僅從樓宇社區(qū)的需求出發(fā),而應(yīng)發(fā)揮總攬全局、高屋建瓴的作用,對樓宇社區(qū)發(fā)展進(jìn)行“頂層設(shè)計”[7],作出具有前瞻性的戰(zhàn)略布局,以使樓宇社區(qū)治理的各項(xiàng)工作有更加明確的目標(biāo)和追求,并使其與社會治理創(chuàng)新、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代要求相契合。比如,一個樓宇社區(qū)可以將建立一種積極奉獻(xiàn)的樓宇社區(qū)公益文化或形成一種開放競爭的營商氛圍作為戰(zhàn)略目標(biāo),有了諸如此類的目標(biāo),黨能夠更加有針對性發(fā)揮引領(lǐng)作用,而避免陷入繁瑣的事務(wù)性治理之中。樓宇社區(qū)戰(zhàn)略方向的形成需要黨將共商共建模式落到實(shí)處,除按照自上而下層級結(jié)構(gòu)建立縱向的權(quán)力線以外,還應(yīng)該建立將所有非官方的利益相關(guān)者納入其中的橫向的行動線[18],只有依賴縱橫網(wǎng)絡(luò)的共同行動,才可能準(zhǔn)確診斷樓宇社區(qū)發(fā)展的問題、明確真實(shí)需求,確立合理的戰(zhàn)略方向和行動方案。

3.加強(qiáng)對樓宇社區(qū)自治力量的整合

“整合型”樓宇黨建需要實(shí)現(xiàn)對樓宇社區(qū)治理主體的整合,包括對樓宇社區(qū)社會自治力量的整合,但當(dāng)前樓宇社區(qū)自治力量發(fā)育不足,難以發(fā)揮主體性作用。這就要求黨建引領(lǐng)樓宇社區(qū)自治力量發(fā)展和在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)對社會自治力量的整合。樓宇社區(qū)黨組織首先需要借鑒居民區(qū)黨建引領(lǐng)社會組織、群團(tuán)組織等自治力量發(fā)展的經(jīng)驗(yàn),將提供服務(wù)和骨干培養(yǎng)的目標(biāo)相結(jié)合,通過項(xiàng)目的方式鼓勵和支持樓宇社區(qū)成員創(chuàng)建自治團(tuán)隊,面向樓宇提供互益性和公益性服務(wù),指導(dǎo)條件成熟的自治團(tuán)隊登記注冊為社會組織,幫助它們走上專業(yè)化發(fā)展道路。在社會自治力量發(fā)展到一定程度的時候,需要將其納入“一核多元”主體體系,賦予其樓宇社區(qū)治理主體地位,發(fā)揮其共商共建功能。

綜上所述,H鎮(zhèn)通過“四個整合”實(shí)現(xiàn)了樓宇黨建從單一功能向復(fù)合功能、從一元主體向多元主體、從簡單嵌入到技術(shù)治理的轉(zhuǎn)變,更好地滿足了樓宇社區(qū)發(fā)展需求,有效地解決了黨組織工作難開展、作用難發(fā)揮等問題。這表明,“整合型”樓宇黨建概念具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)解釋力和適用性,或可成為超越“嵌入式”樓宇黨建的一種新模式。與此同時,H鎮(zhèn)樓宇黨建面臨的挑戰(zhàn)也表明,將“整合型”樓宇黨建概念應(yīng)用于實(shí)踐時,會遇到主體間責(zé)任邊界模糊、社會力量發(fā)育不充分、整合機(jī)制難以在短時期內(nèi)形成等問題。這意味著,一種新的黨建模式的引入需要持續(xù)不斷地進(jìn)行制度創(chuàng)新,尤其需要在基本制度框架內(nèi)不斷完善具體制度安排和行動方案。

最后要指出的是,雖然H鎮(zhèn)的實(shí)踐證實(shí)了“整合型”樓宇黨建概念的現(xiàn)實(shí)適用性,但基于個案研究得出的結(jié)論并不能放之四海而皆準(zhǔn),它的主要意義在于為相同或類似情況提供借鑒,而要獲得更具普遍性的結(jié)論,需要開展大樣本調(diào)查研究。此外,整體性治理理論源自對同質(zhì)性較強(qiáng)的政府部門間整合問題的討論,而樓宇黨建涉及異質(zhì)性主體,進(jìn)一步的研究非常有必要對異質(zhì)性主體的整合機(jī)制進(jìn)行深入分析,從而豐富和拓展整體性治理理論。