市長們的錢袋，靠什么來補?

何治民

踏入2020年，各大城市2019年度的土地出讓金“成績單”也隨之出爐。

中指數(shù)據(jù)顯示，2019年，全國300個城市土地出讓金總額50294億元，同比增加19%。不僅如此，前十個城市的年度土地出讓金均突破千億元，杭州以2764.7億元再度榮居榜首，值得一提的是，有17座三四線城市入榜，且佛山、紹興入圍榜單前20。

中國在城鎮(zhèn)化的進程中，地方政府用土地出讓金補充財政支出缺口已是公開的秘密，可以說，土地出讓金增長有多怏從側(cè)面反映地方政府財力本質(zhì)。

如今，伴隨著“房住不炒”的貫徹和樓市的持續(xù)調(diào)控，地方政府擺脫對土地財政依賴的呼聲越來越高，但收效距離預期，似乎還有很長距離。

回顧分稅制

中國的政府架構(gòu)有5級，依次為中央政府、省級政府、地市級政府、縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，每級政府在財政上都歸上一級政府直接管轄。

傳統(tǒng)的財政分權(quán)理論認為，政府的財政職能有三項：資源配置、收入分配和經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。政府財政職能的實施需要有財力支撐，財力、事權(quán)、財權(quán)是財政管理體制的三要素。

改革開放后，我國財政體制先后經(jīng)歷了“利改稅”（國營企業(yè)由向國家上繳利潤改為按繳納稅金）、財政包干制。時間久了，特別是到20世紀80年代后期，我國“兩個比重”即財政收入占GDP的比重與中央財政收入占整個財政收入的比重持續(xù)下降，中央政府財力弱化嚴重，改革勢在必行。

基于這種情況，1994年開啟的分稅制改革，難免有了中央集中財權(quán)的底色。分稅制改革紛繁復雜，具體來說，既劃分了中央和地方的事權(quán)、財權(quán)，還建立了稅收返還、轉(zhuǎn)移支付等制度。

分稅和央地財權(quán)劃分密不可分。此次稅改將稅種分為中央稅、地方稅和央地共享稅。其中，消費稅、關(guān)稅、海關(guān)代征的消費稅和增值稅、中央企業(yè)所得稅等8個稅種作為中央稅;營業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、個人所得稅、城市維護建設(shè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等18個稅種作為地方稅;增值稅、證券交易稅、資源稅等作為中央與地方其享稅。其中，增值稅中央與地方分享比例為75：25，證券交易稅為“五五分成”，海洋石油資源稅歸中央，其他資源稅歸地方。

分稅制改革理順了中央和地方之間的財稅分配關(guān)系，給地方劃分了單獨稅種和相應(yīng)的征管權(quán)利，激發(fā)了地方政府的積極性。從數(shù)量上看，地方政府的稅種確實比中央多，但考慮到稅種收入和共享稅比例，即便有稅收返還和轉(zhuǎn)移支付等補償機制，地方政府的財力也遠不及中央。

增值稅、企業(yè)所得所、消費稅是大稅，稅收收入高。財政部最新數(shù)據(jù)，2019年1—11月，國內(nèi)增值稅（5.8億元）、消費稅（1.24萬億元）、企業(yè)所得稅（3.69萬億元）均突破萬億，其中，消費稅增長最怏，達19.4%。

消費稅獨屬中央稅，增值稅作為央地共享稅，中央政府分享75%。隨著企業(yè)所得稅收入量日漸增加，2002年1月1日，所得稅分享迎來改革，不再按行政隸屬關(guān)系劃分中央和地方所得稅，而是按統(tǒng)一比例分享，中央與地方分享比例從2003年起調(diào)整為60：40。簡而言之，在營改增全面實行前，上述三大稅中，地方只享受增值稅25%和企業(yè)所得稅40%的分成。

地方的另一塊收入來自中央的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，但都有相應(yīng)的門檻，以稅收返還為例，根據(jù)規(guī)定，1994年以后的稅收返的基數(shù)是全國“兩稅”（增值稅和消費稅）的增量部分，具體比例是1：0.3，即當全國“兩稅”收入每增長1%，稅收返還數(shù)額增長0.3%。

在事權(quán)方面，央地財政分別有各自的支出事項，如中央財政主要承擔了國家安全、外交、中央國家機關(guān)運轉(zhuǎn)及直接管理的事業(yè)發(fā)展所需經(jīng)費，以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和宏觀調(diào)控所必需的支出等14個方面。

但在實際執(zhí)行中，地方政府不僅承擔了幾乎全部的公共服務(wù)支出，還承擔了部分國防、武警等本應(yīng)完全由中央財政承擔的支出。

數(shù)據(jù)是最好的證明。2018年中央和地方在財政收入上的比重分別為45.6%、54.4%，而在財政支出上的比重則為15%、85%，地方收入和支出嚴重不對等。

值得一提的是，這里的地方是一個整體概念，是指省級及其以下的地方政府，而1994年分稅制界定的是，中央和省份之間的收支責任，對省級以下的財政分配并沒有明確規(guī)范，而是賦予了省級政府制定省以下各級政府間收支責任安排的自由裁量權(quán)。

2002年起，各省基本上參照中央與地方財政關(guān)系的制度框架，在省級以下財政中也實行7改革，各地具體責任劃分、分成比例大有不同，但有一個共同特點：財權(quán)層層上移，事權(quán)層層下放。

在層層上移的財權(quán)鏈條中，縣鄉(xiāng)一級受傷最大，財政越發(fā)困難。早在20世紀90年代初，浙江省就開始實行“省直管縣”，省內(nèi)涌現(xiàn)了一半經(jīng)濟強縣，隨后，從2004年起，全國各地開始推行“省直管縣”，這意味著縣級的財政收支責任劃分、財政轉(zhuǎn)移支付和預算資金調(diào)度等由省級政府直接管理，與市級財政無關(guān)。數(shù)據(jù)顯示，2014年年底，全國已有54%的縣（21個省份的1060個縣）實行了改革。

對縣級政府而言，“省直管縣”簡化了行政層級，降低了協(xié)調(diào)成本，擴大了其財力自主權(quán);但對市級政府而言，“省直管縣”替代“市管縣”后，市級政府對縣級財政不再有預算資金調(diào)度權(quán)、也不再有事權(quán)攤派權(quán)。夾在“省管縣”中的市級財政困難越發(fā)明顯，不少落后地區(qū)的地級市越發(fā)依靠轉(zhuǎn)移支付來支持發(fā)展。

土地財政未減輕

省級以下各級政府財權(quán)、事權(quán)長期不匹配，讓市級政府預算內(nèi)的財政收支差距日益拉大，上級政府的轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)無法填補缺口。人口城鎮(zhèn)化和營改增全面鋪開，讓地方財政舉步維艱。

營業(yè)稅是第一大主體稅種，但2016年5月1日，營改增全面推行，營業(yè)稅退出歷史舞臺，盡管國務(wù)院將增值稅央地分配比例從原來的75：25調(diào)整為50：50，并暫定2～3年的過渡期，但稅收收入結(jié)構(gòu)的“主動權(quán)”再度向中央財政傾斜。

長期以來，政府間收支劃分、中央對地方的轉(zhuǎn)移支付都以戶籍人口為依據(jù)，隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，人口城鎮(zhèn)化帶來的公其服務(wù)支出加重地方政府財力負擔。

在城市經(jīng)濟競爭和政績考核壓力，市級政府努力“開源”，“土地財政”和地方債成為地方政府新的財力“擔當”。

“土地財政”一般是指土地出讓金收入和針對不動產(chǎn)的稅收收入。地方政府熱衷于土地出讓金，一方面是“低價征地、高價賣地”的模式收益可觀，更重要的是，土地出讓金是地方固定收入，中央政府不參與分成，而根據(jù)2019新修訂的《土地管理法》，新增建設(shè)用地的土地有償使用費30%上繳中央財政，70%留給有關(guān)地方人民政府。

目前，我國的房地產(chǎn)稅收體系中針對不動產(chǎn)稅種有5個，即房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、耕地占用稅、土地增值稅，俗稱為房地產(chǎn)“五稅”，且它們多為地方稅種。

上海易居房地產(chǎn)研究院發(fā)布《地方政府對土地財政的依賴度報告》顯示，2018年，房地產(chǎn)“五稅”總收入17968億元，占地方財政收入的比重為18.4%，比2017年上升0.4個百分點，比重創(chuàng)造了歷史新高，2018年土地出讓金占地方財政總收入的39.9%，比2017年上升3.6個百分點。

以“五稅”加土地出讓金的口徑來計算，2018年，土地財政相關(guān)收入貢獻了超過一半的地方財政總收入，創(chuàng)下歷史新高。

隨著房地產(chǎn)發(fā)展總是伴隨著嚴調(diào)控，地方政府不得不通過發(fā)行債券甚至變相舉債的方式來籌措資金。如各地紛紛成立融資平臺，目前全國已有1萬余地方政府融資平臺，其中一半為市級信用的融資平臺。

目前中國地方債務(wù)規(guī)模達到30萬億元。博瞻智庫研究表明，2019—2021年，貴州、湖南等地債券償還金額是其最新公共財政收入的2倍以上，而云南、青海、重慶、廣西等省市的也都在1.5倍以上。

分稅制通過激發(fā)地方政府的積極性，助推過去中國經(jīng)濟的高速發(fā)展，如今，地方政府對土地財政的依賴、地方債風險已經(jīng)開始顯現(xiàn)，構(gòu)建事權(quán)與財權(quán)相匹配的地方財政體制已經(jīng)刻不容緩。

消費稅歸誰？

無論是土地財政還是舉債，都無益于地方政府財力的可持續(xù)發(fā)展，甚至可能帶來系統(tǒng)性風險。

地方財力的持續(xù)發(fā)展，關(guān)系到市長錢袋子的大小。而分稅制格局下地方政府的事權(quán)和財權(quán)長期不匹配，要解決這個問題，前提是明確事權(quán)范圍。

近年來，財政體制局部調(diào)整的政策回應(yīng)了這一點。中央分別于2016年8月和2018年2月頒布了《關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見》和《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》，界定了中央與地方的財政事權(quán)范圍，同時規(guī)范了各自事權(quán)范圍對應(yīng)的支出責任分擔方式，并明確了一般性和專項轉(zhuǎn)移支付安排的基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財政、事權(quán)事項。

事權(quán)明確了，財權(quán)分配才有依據(jù)。現(xiàn)行的分稅制在處理中央和地方財稅分配時，大量采用分成的方法，如增值稅五五分、所得稅四六分。但《中國分稅制：問題與改革》一書認為，在穩(wěn)定政府間事權(quán)與支出責任劃分的前提下，分稅優(yōu)于分成，分稅制改革的思路應(yīng)是分稅為主、分成為輔。

對地方政府，分稅的關(guān)鍵是要完善地方稅制，特別是增加獨立的大稅種，以此來擴大地方政府收入自主權(quán)。國家稅務(wù)總局原副局長許善達也曾建議，將消費稅改為零售環(huán)節(jié)征收。按照稅目分步劃給地方，同時合并車購稅，給地方做稅源。

隨著消費對GDP貢獻越來越高，且消費稅能在一定程度上激勵地方政府改善當?shù)毓卜?wù)，行業(yè)內(nèi)出現(xiàn)了將消費稅作為地方大稅的呼聲。

事實上，自營改增讓營業(yè)稅的消失后，地方稅系中第一大稅的位置就缺失，隨著消費對GDP貢獻越來越高，且消費稅能在一定程度上激勵地方政府改善當?shù)毓卜?wù)，行業(yè)內(nèi)出現(xiàn)了將消費稅作為地方大稅的呼聲。

無獨有偶，2019年10月，國務(wù)院印發(fā)《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案》（下稱《方案》），維持增值稅五五分成不變，同時，把部分在生產(chǎn)（進口）環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費稅目，后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，并擬將消費稅下劃至地方。

《方案》擬將消費稅下劃至地方的消息，一度被認為是消費稅成為地方大稅種“積極信號”。

2019年1-11月，我國消費稅收入1.24萬億元，收入規(guī)模是國內(nèi)增值稅、企業(yè)所得稅之后的第三大稅種，但收入規(guī)模只有同期企業(yè)所得稅的1/3，增值稅的1/5。值得一提的是，《方案》中規(guī)定，擬劃給地方的其實只有“增量部分”，對地方財政收入影響有限，可能還不如增值稅五五分成。如此看來，《方案》更像是為了緩解2019年新增的2萬億減稅降費給地方財政帶來的壓力。

目前，中國對15類商品征收消費稅，包括煙、成品油、小汽車、酒、貴重首飾珠寶、摩托車、高檔手表、高爾夫球和球具、游艇、高檔化妝品、木制一次性筷子、實木地板、鞭炮煙火、電池、涂料等。其中，煙、油、車、酒等四類商品貢獻了國內(nèi)消費稅99%的稅額，僅煙草制品的消費稅稅額，2018年占比就高達53%以上。

消費稅的上述15個品類，基本為損害健康的商品、破壞環(huán)境的商品，或者是奢侈型消費品、資源耗竭類商品，如果將消費稅劃給地方，為了增收，地方政府將出臺政策刺激消費，這將與“寓禁于征”的調(diào)節(jié)作用違背，也不利于減少煙草制品等有害健康的商品消費。

1月2日，《消費稅法》征求意見工作已結(jié)束。若立法通過之后，未來消費稅的征收環(huán)節(jié)將逐步向批發(fā)和零售轉(zhuǎn)移，而消費稅能否成為地方獨立稅種，依舊有待觀察。

但值得期待的是，“基本完成主要領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分'積極推進省以下財政體制改革”“穩(wěn)步推進健全地方稅體系改革”已經(jīng)列入2020年重點做好的八項財政工作之一。