美國東南亞政策轉(zhuǎn)向及前景

〔提 要〕 經(jīng)過近兩年調(diào)整，美國東南亞政策逐漸成型，從著重雙邊轉(zhuǎn)向雙多邊并重，從強(qiáng)調(diào)安全轉(zhuǎn)向政經(jīng)并舉，從聚焦海洋轉(zhuǎn)向海陸并進(jìn)，從手段相對(duì)單一轉(zhuǎn)向更加多元化。未來，不管是特朗普連任還是拜登當(dāng)政，美國都將通過增加對(duì)地區(qū)投入、推進(jìn)美式民主等方式繼續(xù)強(qiáng)化東南亞政策，但其能否達(dá)到預(yù)期政策目標(biāo)仍受諸多因素制約，尤其是美國霸權(quán)與東盟“中心性”之間的矛盾。美國自身能力和所能夠投入的資源今非昔比，若不能在平等基礎(chǔ)上尊重東南亞國家利益，強(qiáng)行控制東南亞，將其作為地緣戰(zhàn)略競爭工具，則美國東南亞政策可能成為“爛尾工程”。

〔關(guān) 鍵 詞〕美國東南亞政策、印太戰(zhàn)略、美國外交

〔作者簡介〕劉卿，中國國際問題研究院副院長、研究員

〔中圖分類號(hào)〕D871.2

〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A

〔文章編號(hào)〕0452 8832（2020）5期0060-17

東南亞歷來是美國地緣戰(zhàn)略的重要一環(huán)，是其推進(jìn)亞太戰(zhàn)略的橋頭堡。然而，特朗普上臺(tái)之初并無整體的亞太戰(zhàn)略，也沒有具體的東南亞政策，因而倍受美國戰(zhàn)略界詬病。經(jīng)過近兩年調(diào)整，特朗普政府最終確定以“印太戰(zhàn)略”取代亞太戰(zhàn)略，重新強(qiáng)化東南亞政策。系統(tǒng)梳理美國東南亞政策出現(xiàn)的新變化，有利于理解美國“印太戰(zhàn)略”的具體落實(shí)，把握美國東南亞政策未來走向。

一、美國東南亞政策轉(zhuǎn)向

近兩年，特朗普政府越來越認(rèn)識(shí)到東南亞在其“印太戰(zhàn)略”中的重要性，多措并舉，全方位加強(qiáng)對(duì)該地區(qū)投入，呈現(xiàn)出四個(gè)重大“轉(zhuǎn)向”。

（一）從著重雙邊轉(zhuǎn)向雙多邊并重

特朗普政府上臺(tái)之初，一改奧巴馬政府的亞洲多邊政策，高調(diào)宣布退出“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（T P P），這是美國首次強(qiáng)烈表現(xiàn)出對(duì)多邊貿(mào)易協(xié)定、原則和法律秩序的不尊重，令新加坡、馬來西亞等東南亞國家不滿。特朗普對(duì)帶有“亞太符號(hào)”的東亞峰會(huì)也不夠重視，2017年11月訪問菲律賓，卻并未參加此后召開的東亞峰會(huì)。

美國推出“印太戰(zhàn)略”后，特朗普政府在強(qiáng)調(diào)與東南亞國家雙邊關(guān)系重要性的同時(shí)，越來越傾向于有選擇地利用地區(qū)多邊機(jī)制。2018年1月，特朗普政府發(fā)布首份《國防戰(zhàn)略報(bào)告》，對(duì)“印太”概念的地理含義、戰(zhàn)略目標(biāo)做出界定。2019年6月，美國國防部推出《印太戰(zhàn)略報(bào)告：做好準(zhǔn)備、鞏固伙伴關(guān)系和深化網(wǎng)絡(luò)化區(qū)域建設(shè)》，標(biāo)志美國“印太戰(zhàn)略”正式出爐，進(jìn)入實(shí)施階段。[ 1 ] 該報(bào)告指出，東南亞是美國盟友和伙伴聚集之地，將強(qiáng)化同菲律賓、泰國的同盟安全合作，擴(kuò)大同新加坡的伙伴關(guān)系，加強(qiáng)與越南、印度尼西亞、馬來西亞、文萊、老撾和柬埔寨的安全關(guān)系。美國副總統(tǒng)彭斯、國務(wù)卿蓬佩奧、代理防長沙納漢、國家安全顧問奧布萊恩等高官密集訪問東南亞，借助東亞峰會(huì)、東盟地區(qū)論壇和香格里拉對(duì)話會(huì)，推銷“印太戰(zhàn)略”。

2 0 2 0年以來，在新冠肺炎疫情肆虐背景下，美國依然頻密開展對(duì)東南亞外交活動(dòng)。4月，在美國倡議下，美國和東盟外長召開特別會(huì)議，討論合作抗擊新冠肺炎疫情，以重振東盟國家與美國合作信心。7月，蓬佩奧就南海問題發(fā)表聲明，否定中國在南海合法權(quán)益，一邊倒地支持越南、菲律賓等國南海主張，強(qiáng)化其與東盟及東盟成員中南海爭議當(dāng)事國的關(guān)系。8月，蓬佩奧接連與新加坡、印度尼西亞、文萊外長舉行電話會(huì)談，要求對(duì)方支持美國在南海問題上的主張。美國與東盟就新冠疫情舉行線上高級(jí)別磋商，國務(wù)院負(fù)責(zé)東亞和太平洋事務(wù)的助理國務(wù)卿戴維·史達(dá)偉借機(jī)就南海問題對(duì)中國發(fā)難，游說東盟與美國一同對(duì)華實(shí)施制裁。

與此同時(shí)，美國還試圖在東亞峰會(huì)之外新建由其主導(dǎo)的多邊機(jī)制。美國將美日印澳“四邊安全對(duì)話”（QUAD）提升為部長級(jí)別，而此前這一機(jī)制維持在司局級(jí)官員層面。2019年9月，四國外長舉行首次對(duì)話會(huì)。2020年3月，美國以應(yīng)對(duì)新冠疫情為名，召集日本、韓國、澳大利亞、新西蘭、印度和越南舉行七國副外長級(jí)對(duì)話會(huì)。此后，七國每月舉行一次碰頭會(huì)，日漸機(jī)制化，會(huì)議議題也超出了疫情通報(bào)本身，還涉及供應(yīng)鏈合作、經(jīng)濟(jì)恢復(fù)方案等。七國副外長級(jí)對(duì)話會(huì)實(shí)為美日印澳“四邊安全對(duì)話”的擴(kuò)大版，即以“四邊安全對(duì)話”為骨架，向東北亞和東南亞擴(kuò)員，以期組建新的戰(zhàn)略框架。8月，美國副國務(wù)卿史蒂芬·比根表示，四國將于2 0 2 0年秋天在印度德里舉行會(huì)談，屆時(shí)將邀請(qǐng)韓國、越南和新西蘭加入“四邊安全對(duì)話+”，比根將其描繪為“美國意圖在‘印太成立一個(gè)小北約，以防范‘來自中國的潛在挑戰(zhàn)”。[ 1 ]

（二）從強(qiáng)調(diào)安全轉(zhuǎn)向政經(jīng)并舉

特朗普政府上臺(tái)伊始，即要求重置美國與亞太國家尤其是主要貿(mào)易伙伴之間的貿(mào)易安排。美國揮舞關(guān)稅大棒，迫使日本、韓國等國做出讓步。東南亞國家均是中小國家，在某種程度上得到中國、日本、韓國和歐洲國家的貿(mào)易優(yōu)惠，也是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國家主要援助對(duì)象，因而“美國優(yōu)先”政策在東南亞國家看來實(shí)為“一毛不拔”。2018年8月，美國政府以“審查普遍優(yōu)惠制度適用資格”為由，計(jì)劃剝奪泰國、印度尼西亞等國“免稅權(quán)”，將東南亞國家納入“剪羊毛”清單，致使美國經(jīng)濟(jì)影響力在東南亞驟降。

這一時(shí)期，美國主要在安全領(lǐng)域加強(qiáng)在東南亞地區(qū)存在，通過制造地區(qū)緊張局勢(shì)，增加?xùn)|南亞國家對(duì)美安全依賴，從而將這些國家納入自身戰(zhàn)略軌道。美國鼓噪“中國威脅論”，增加在南海“航行自由”頻次，強(qiáng)化實(shí)戰(zhàn)演練，對(duì)南海介入力度明顯加大。奧巴馬執(zhí)政時(shí)期，美國在南海共進(jìn)行了四次“航行自由”行動(dòng)，特朗普上臺(tái)后則增加到每季度兩次。2019年2月，美國與東盟10國在泰國東部海軍基地舉行了首次海上聯(lián)合軍演，“搜尋、核查及合法監(jiān)控”可疑船只。美國海岸警衛(wèi)隊(duì)“伯索夫”號(hào)和“斯特拉頓”號(hào)以增強(qiáng)南海沿岸國“漁業(yè)執(zhí)法領(lǐng)域能力建設(shè)”為名進(jìn)入南海，被“美國之音”稱為“美國在南海的新工具”，顯示美國介入南海手段向多層次方向發(fā)展。[ 1 ] 此外，美國還加大了對(duì)東南亞軍售力度，2019年5月宣布將向馬來西亞、印度尼西亞、菲律賓及越南出售34架“掃描鷹”無人機(jī)；8月，向泰國出售60輛“斯特賴克”裝甲運(yùn)輸車。美國通過上述舉措提高與東南亞國家軍事安全合作水平，強(qiáng)化在東南亞地區(qū)軍事存在，構(gòu)筑“印太戰(zhàn)略”的東南亞支點(diǎn)。[ 2 ]

2018年年底以來，美國東南亞政策明顯轉(zhuǎn)向“政經(jīng)并舉”。除了延續(xù)安全介入，還強(qiáng)調(diào)保持與東盟經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系，落實(shí)全面經(jīng)濟(jì)合作框架。近兩年，美國與東南亞國家貿(mào)易額呈逆勢(shì)增長趨勢(shì)。2018年，美國成為柬埔寨、越南、菲律賓第一大出口市場。美國商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，越南在美國進(jìn)口服裝中所占份額已經(jīng)從16%上升到近21%。[3] 此外，借助奧巴馬時(shí)期美國與東盟簽訂的《美國-東盟互聯(lián)互通》政策聲明，特朗普政府與東南亞國家達(dá)成新的投資計(jì)劃。2018年11月，美國與東盟發(fā)布《美國-東盟關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全的聯(lián)合聲明》，促進(jìn)美國在該地區(qū)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施方面投資。美國還提出與東盟國家建立智慧城市伙伴關(guān)系倡議，與新加坡就推動(dòng)智慧城市合作簽署諒解備忘錄。

為促進(jìn)貿(mào)易和投資，特朗普政府組建新的涉外金融協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，調(diào)動(dòng)國家和社會(huì)各層面資源與力量，為私營企業(yè)擴(kuò)展印太業(yè)務(wù)提供支持。[4] 2018年10月，美國將海外私人投資公司（OPIC）與美國國際開發(fā)署（USAID）發(fā)展信貸管理局（DCA）及私人資本和微小企業(yè)辦公室合并，組建成為美國國際開發(fā)金融公司（IDFC）。美國國際開發(fā)金融公司成立后，國際開發(fā)融資規(guī)模從295億美元增加到600億美元，并被允許在美元投資有風(fēng)險(xiǎn)的地區(qū)以當(dāng)?shù)刎泿胚M(jìn)行投資。此舉是自1971年設(shè)立海外私人投資公司、2004年成立千年挑戰(zhàn)公司和2003年啟動(dòng)“總統(tǒng)防治艾滋病緊急救援計(jì)劃”以來，與美國對(duì)外援助、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家安全目標(biāo)高度相關(guān)的涉外政策最全面、綜合性最強(qiáng)的一次改變，被認(rèn)為是“50年來美國對(duì)發(fā)展中國家商業(yè)貸款的最大規(guī)模調(diào)整”。[ 1 ]同年1 1月，OPIC與日本國際協(xié)力銀行（JBIC）及澳大利亞出口融資保險(xiǎn)公司（EFIC）簽署了三方諒解備忘錄，建立“基礎(chǔ)設(shè)施投資三邊伙伴關(guān)系”，以期推進(jìn)與印太地區(qū)各國政府合作，對(duì)接地區(qū)國家優(yōu)先關(guān)注的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。該伙伴協(xié)議允許三國簡化在能源、運(yùn)輸、旅游以及基礎(chǔ)設(shè)施方面聯(lián)合投資的流程。

美國政府為企業(yè)加快進(jìn)入東南亞搭臺(tái)唱戲。2018年7月，美國商會(huì)主辦“印太商業(yè)論壇”，重點(diǎn)討論如何促進(jìn)私營部門參與印太投資的政策，蓬佩奧、商務(wù)部長羅斯、能源部長佩里、國際開發(fā)署署長格林、海外私人投資公司總裁和首席執(zhí)行官沃什伯恩、進(jìn)出口銀行代理總裁和主席格瑞什等悉數(shù)出席。格林表示，國際開發(fā)署將在開發(fā)領(lǐng)域發(fā)揮催化作用，優(yōu)先促進(jìn)所在國政府經(jīng)濟(jì)刺激政策改革，清除私人投資障礙。

在美國政府引導(dǎo)下，美國互聯(lián)網(wǎng)公司加快在東南亞進(jìn)行投資和并購活動(dòng)，拓展移動(dòng)支付、網(wǎng)絡(luò)銀行等業(yè)務(wù)。2019年8月，臉書（Facebook）旗下的即時(shí)通訊軟件WhatsApp和印尼出行服務(wù)商Go-Jek、移動(dòng)支付提供商DANA、OVO及印尼國有銀行曼底利銀行談判，計(jì)劃使用印尼的數(shù)字錢包來開展在該地區(qū)業(yè)務(wù)。2020年6月，谷歌在雅加達(dá)建立谷歌云平臺(tái)數(shù)據(jù)中心。7月，谷歌和新加坡淡馬錫控股公司（Temasek Holdings）商議，準(zhǔn)備對(duì)東南亞電商平臺(tái)Tokopedia投資5億～10億美元，擴(kuò)張銷售網(wǎng)絡(luò)。此外，微軟和亞馬遜等互聯(lián)網(wǎng)公司也紛紛在東南亞尋找合作伙伴，期望借助當(dāng)?shù)仄放仆卣埂俺?jí)APP”移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)模式。[ 2 ]

（三）從聚焦海洋轉(zhuǎn)向海陸并進(jìn)

特朗普政府的東南亞政策主要圍繞海洋，工作重心也落在海上東盟國家身上。美國亞洲戰(zhàn)略以“印太”取代“亞太”，強(qiáng)調(diào)海上亞洲對(duì)美國地緣戰(zhàn)略的重要性，隱含以海上亞洲對(duì)沖陸上亞洲。東南亞是海洋和大陸的結(jié)合部，在美國戰(zhàn)略羅盤中處于關(guān)鍵位置。美國在東南亞國家推銷其“印太戰(zhàn)略”，重點(diǎn)做新加坡、印尼、泰國等國工作，力促東盟向美國戰(zhàn)略靠攏。

為加緊進(jìn)入陸上，美國以“湄公河下游倡議”（LMI）為平臺(tái)，炒作水資源問題，試圖挑起中國與湄公河流域國家爭端。2018年7月，蓬佩奧在出席東盟部長級(jí)會(huì)議期間表示，美國要與柬埔寨、越南、老撾、泰國和緬甸強(qiáng)化LMI合作計(jì)劃。同月，韓國在老撾東南部承建的“桑片-桑南內(nèi)”水電站副壩發(fā)生坍塌，美國官員在發(fā)表評(píng)論時(shí)無端指責(zé)中國，稱中國在上游的舉措對(duì)湄公河產(chǎn)生了“負(fù)面影響”。2019年8月，在第12次LMI部長級(jí)會(huì)議上，蓬佩奧無端指責(zé)中國在湄公河上游修建大壩、疏浚河道等行為。2020年4月，蓬佩奧在美國-東盟抗擊新冠疫情外長視頻會(huì)上聲稱，“上游建造水壩單方面改變了湄公河徑流量，將對(duì)流域數(shù)千萬人的生計(jì)造成災(zāi)難性影響”。[ 1 ] 9月，美國將LMI升級(jí)為美國-湄公河伙伴關(guān)系，并舉行首屆部長級(jí)會(huì)議，加強(qiáng)對(duì)華“水輿論”攻勢(shì)。

美國加強(qiáng)同湄公河國家衛(wèi)生合作。2019年，美國國際開發(fā)署與泰國公共衛(wèi)生部門合作建立了區(qū)域公共衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)室網(wǎng)絡(luò)，在東南亞地區(qū)共享有關(guān)新型傳染病的信息和資源。美國還為湄公河國家舉辦疾病防控培訓(xùn)課程，介紹如何應(yīng)對(duì)新型流感威脅等。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，美國加大“抗疫外交”，宣布通過美國國際開發(fā)署向柬埔寨、泰國、緬甸分別提供200萬、270萬、1850萬美元援助，用于疫情風(fēng)險(xiǎn)防范與管控。[ 2 ]

（四）從手段相對(duì)單一轉(zhuǎn)向更加多元化

特朗普政府上臺(tái)之初，以“大國競爭”作為戰(zhàn)略核心，主要精力集中于大國，忽視了中小國家。特朗普奉行“美國優(yōu)先”政策，以相對(duì)獲益最大化作為對(duì)外政策主要目標(biāo)，不愿投入新的資源來維持并更新美國領(lǐng)導(dǎo)力，不愿深度介入地區(qū)糾紛。因此，在特朗普?qǐng)?zhí)政初期，美國對(duì)東南亞國家重視不夠，只是通過幾次象征性高層訪問維護(hù)在該地區(qū)的重要雙邊關(guān)系。特朗普兩次東南亞之行都是順途訪問，2017年11月先后訪問東北亞的日韓中，繼而訪問越南和菲律賓，出席了在越南舉行的亞太經(jīng)合組織（APEC）領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議，主要是為了解決貿(mào)易問題。2018年6月訪問新加坡，與朝鮮最高領(lǐng)導(dǎo)人金正恩舉行首次會(huì)談，主要旨在解決東北亞朝核問題。

隨著美國“印太戰(zhàn)略”從研究、規(guī)劃向執(zhí)行層面推進(jìn)，美國東南亞政策從務(wù)虛轉(zhuǎn)向務(wù)實(shí)，在立法、援助等方面多管齊下，加快轉(zhuǎn)型。

一是加快立法進(jìn)程。2018年下半年以來，美國政府和國會(huì)密集出臺(tái)相關(guān)法律，涉及海事安全、防務(wù)合作、貿(mào)易關(guān)系、青年領(lǐng)導(dǎo)人培養(yǎng)等問題。特朗普連續(xù)簽署了三個(gè)重磅法案：“2019財(cái)年國防授權(quán)法案”要求把“東南亞海事安全倡議”（MSID）授權(quán)延長五年，并更名為“印太海事安全倡議”，將東南亞作為援助和培訓(xùn)的重點(diǎn)區(qū)域，該法案還要求國防部長盡快向國會(huì)提交“印太穩(wěn)定倡議”（IPSI）五年計(jì)劃，以強(qiáng)化美國在該地區(qū)軍事能力；“更好地利用投資引導(dǎo)開發(fā)法案”試圖改革美國開發(fā)性金融能力，從信貸等方面鼓勵(lì)私營部門在海外開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，尤其是在欠發(fā)達(dá)國家促進(jìn)以市場為基礎(chǔ)的合作，推進(jìn)包容性經(jīng)濟(jì)增長，擬據(jù)此擴(kuò)大在東南亞國家投資；“亞洲再保證倡議法案”提出在東南亞建立新的反恐伙伴關(guān)系計(jì)劃，加強(qiáng)在南海聯(lián)合軍演，強(qiáng)化地區(qū)國家海事意識(shí)，同時(shí)大力提升與地區(qū)國家經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系，以《2016—2025年東盟能源合作行動(dòng)計(jì)劃》為參考，擴(kuò)大在該地區(qū)能源基礎(chǔ)設(shè)施投資。

美國國會(huì)加快針對(duì)東南亞的立法程序。為表達(dá)對(duì)柬埔寨首相洪森連任的不滿，眾議院先后通過“2018柬埔寨民主法案”“2019柬埔寨民主法案”，對(duì)“破壞柬埔寨民主”的當(dāng)政個(gè)人進(jìn)行制裁，包括實(shí)行限制簽證、凍結(jié)其在美財(cái)產(chǎn)。[ 1 ] 2019年9月，眾議院通過“東南亞戰(zhàn)略法案”，全面系統(tǒng)強(qiáng)化同東南亞的接觸戰(zhàn)略，包括統(tǒng)籌在該地區(qū)正在進(jìn)行和計(jì)劃推進(jìn)的倡議清單，促進(jìn)人權(quán)和民主、強(qiáng)化法治等。[ 1 ] 2020年6月，參議院外交關(guān)系委員會(huì)通過決議，強(qiáng)調(diào)利用美國與東南亞青年領(lǐng)袖伙伴關(guān)系推進(jìn)印太戰(zhàn)略，重申以“東南亞青年領(lǐng)袖倡議”（YSEALI）為平臺(tái)，在東南亞推進(jìn)美國軟實(shí)力、促進(jìn)良治。[ 2 ]此外，另有十幾項(xiàng)決議和法案也在積極推進(jìn)過程中，在眾議院等待進(jìn)入立法程序的包括：“2019南海東海制裁”（H.Res.3508）、“安置東南亞難民”（H.Res.952）、“推進(jìn)美越伙伴關(guān)系”（H.Res.1018）、“越戰(zhàn)期間越南難民追求自由和民主的歷史意義”（H.Res.941）、“2019柬埔寨貿(mào)易法案”（H.Res.1376）。在參議院等待進(jìn)入立法程序的包括：“推進(jìn)美越伙伴關(guān)系”（S.Res.607）、“推進(jìn)美國東盟伙伴關(guān)系”（S.Res.406）、“2019南海東海制裁法案”（S.Res.1634）。[3]

二是強(qiáng)化定向援助。特朗普上臺(tái)后，白宮發(fā)布“美國優(yōu)先：使美國再次偉大的預(yù)算大綱”，主張大幅削減對(duì)外援助預(yù)算，取消和合并相關(guān)援助賬戶。在國會(huì)反對(duì)下，援助的預(yù)算規(guī)模雖得以維持，但政府在如何分配問題上有較大裁量權(quán)。為推進(jìn)印太戰(zhàn)略，特朗普政府減少對(duì)中東、中美洲等地區(qū)援助，重點(diǎn)投放東南亞地區(qū)。

在軍事援助方面，2018年8月，蓬佩奧在東盟地區(qū)論壇宣布將向印太地區(qū)提供近3億美元新援助，項(xiàng)目涵蓋東南亞和南亞地區(qū)，其中2.9億美元通過“國際軍事援助計(jì)劃”用于強(qiáng)化海洋安全、人道主義救援、災(zāi)難防護(hù)與維和能力建設(shè)，850萬美元為“國際毒品與執(zhí)法”基金。同年12月，特朗普簽署“亞洲再保證倡議法”，計(jì)劃5年內(nèi)累計(jì)投入75億美元（每年撥款15億美元），以推進(jìn)在印太地區(qū)的軍事、外交和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，深化同印度尼西亞、馬來西亞、新加坡和越南的安全伙伴關(guān)系。[ 1 ]

在人權(quán)促進(jìn)援助方面，“亞洲再保證倡議法”要求駐印太使領(lǐng)館強(qiáng)化人權(quán)促進(jìn)工作，國務(wù)院需在90天內(nèi)向國會(huì)提交有關(guān)東南亞促進(jìn)人權(quán)、民主和良治的報(bào)告；從2019年到2023年，每年撥款2.1億美元，通過民主基金會(huì)和國家民主捐贈(zèng)基金會(huì)促進(jìn)印太地區(qū)民主，充分利用大學(xué)、社區(qū)和多邊機(jī)制，強(qiáng)化公民社會(huì)、人權(quán)、法治、透明度和責(zé)任；此外，計(jì)劃撥?？钪С钟√嗄觐I(lǐng)袖倡議，包括YSEALI、東盟青年志愿者項(xiàng)目及其他人文交流項(xiàng)目。[ 2 ]

在技術(shù)援助方面，2018年7月，蓬佩奧向地區(qū)國家推出“數(shù)字互聯(lián)互通與網(wǎng)絡(luò)安全伙伴關(guān)系”倡議，初期投資2500萬美元，用于改善伙伴國的數(shù)字互聯(lián)互通，擴(kuò)大美國技術(shù)出口機(jī)會(huì)。彭斯訪問新加坡期間，兩國達(dá)成一項(xiàng)網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)援助項(xiàng)目，承諾利用美國技術(shù)提升東盟成員國網(wǎng)絡(luò)安全。2019年2月，美國貿(mào)易與開發(fā)署為菲律賓信息與通信技術(shù)部提供資金和技術(shù)援助，支持菲律賓國家寬帶網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃，促進(jìn)其改善信息基礎(chǔ)設(shè)施。

三是操縱非政府組織。為服務(wù)東南亞外交戰(zhàn)略，美國利用智庫、功能性非政府組織（NGO）等有選擇性地散布信息，左右當(dāng)?shù)剌浾摲諊?。美國政府資助“影子智庫”發(fā)布所謂“專業(yè)報(bào)告”，炒作湄公河水資源問題，為美國推進(jìn)湄公河戰(zhàn)略服務(wù)。[3] 通過LMI在泰國成立“當(dāng)?shù)叵Ｍ麢C(jī)構(gòu)”（PACT），運(yùn)作“可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃”（SIP），就水資源、能源和糧食問題在湄公河下游國家進(jìn)行活動(dòng)。SIP資助美國“地球之眼”和全球環(huán)境衛(wèi)星應(yīng)用公司撰寫涉湄公河研究報(bào)告。2020年4月，為配合蓬佩奧出席東盟地區(qū)論壇，“地球之眼”和全球環(huán)境衛(wèi)星應(yīng)用公司發(fā)布“在自然條件下（無壩暢流）湄公河上游水流量監(jiān)測(cè)”報(bào)告，聲稱基于科學(xué)數(shù)據(jù)分析，湄公河上游大壩建設(shè)嚴(yán)重影響下游水量和環(huán)境。該報(bào)告發(fā)布在LMI支持設(shè)立的“湄公河水?dāng)?shù)據(jù)倡議”（MWDI）網(wǎng)站上，并被翻譯成五種文字。[ 1 ] 駐當(dāng)?shù)氐摹都~約時(shí)報(bào)》、美國之音等媒體記者引述史汀生中心、美國外交關(guān)系委員會(huì)等智庫專家的“專業(yè)評(píng)論”，指責(zé)中國上游建壩是責(zé)任源頭，引導(dǎo)當(dāng)?shù)孛襟w形成共振，放大輿論效應(yīng)。

美國政府利用戰(zhàn)略與國際問題研究中心（CSIS）的“亞洲海事透明倡議”（AMTI）炒作涉海議題。AMTI專門研究亞洲海洋問題尤其是東海、南海問題，其通過各種途徑獲取島礁、港口、船舶高清衛(wèi)星圖片后，結(jié)合國際和地區(qū)形勢(shì)對(duì)圖片進(jìn)行判讀，撰寫學(xué)術(shù)報(bào)告。AMTI資金源于CSIS的韓國、日本項(xiàng)目和布熱津斯基地緣政治學(xué)研究所，以及日本、菲律賓等國政府和部分企業(yè)捐助。特朗普政府炒作“南海島礁軍事化”時(shí)，AMTI往往在第一時(shí)間提供輿論炮彈，成為南海輿論的主要操盤手。AMTI實(shí)為美國政府的“影子工具”，從其報(bào)道可以了解美國政府在相關(guān)問題上的立場。[ 2 ]

二、美國調(diào)整東南亞政策原因

美國認(rèn)為，東盟在未來國際格局中作用上升，需要將其納入“印太戰(zhàn)略”軌道。此外，隨著中美競爭加劇，美國試圖“推回”近年來中國在該地區(qū)日益增長的影響力。

（一）東盟在美國“印太戰(zhàn)略”中的重要性上升

東南亞歷來是美國亞太地區(qū)的戰(zhàn)略重點(diǎn)，其重要性僅次于美與日、澳地區(qū)同盟。特朗普政府將亞太戰(zhàn)略調(diào)整為“印太戰(zhàn)略”后，需要改變對(duì)東南亞的重視不足。從概念、合作實(shí)質(zhì)內(nèi)容上重置與該地區(qū)國家關(guān)系，同時(shí)改變?cè)谠摰貐^(qū)的政策推進(jìn)策略。根據(jù)美國的“印太”定義，東盟不再是亞太一體化的中心，而是“印太戰(zhàn)略”的風(fēng)暴眼。2019年6月， 沙納漢在香格里拉對(duì)話會(huì)上稱，“印太是我們的優(yōu)先戰(zhàn)區(qū)，我們正在該地區(qū)投入大量資源”。[ 1 ]

美國《印太戰(zhàn)略報(bào)告》指出，亞太和印度洋地區(qū)緊密連結(jié)，東盟國家處在結(jié)點(diǎn)位置，是海權(quán)國家挺進(jìn)大陸的前哨站。美國以斯皮克曼的“邊緣地帶說”定義東盟，重新審視“誰控制了邊緣地區(qū)，誰就控制了歐亞大陸”的地緣政治含義。[ 2 ] 東南亞地處國際海洋交通要道，擁有優(yōu)良港口和具有開發(fā)潛力的軍事基地，美國控制東南亞一帶海洋，就可以威脅亞洲大陸，切斷大陸國家與海洋國家聯(lián)系通道。特朗普政府經(jīng)過系統(tǒng)謀劃后，將東南亞作為推進(jìn)“印太戰(zhàn)略”的橋頭堡和打通兩洋與海陸連接的關(guān)節(jié)點(diǎn)。

除了戰(zhàn)略位置重要性突出，東盟國家的經(jīng)濟(jì)體量和影響力也在日益提升。東南亞擁有6.5億人口，自然資源豐富。20世紀(jì)90年代以來，東南亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，成為世界新興工業(yè)化地區(qū)，在世界經(jīng)濟(jì)重心轉(zhuǎn)移至東亞過程中發(fā)揮了重要作用，成為支持世界經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎之一。2019年，東盟十國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）接近3萬億美元，整體經(jīng)濟(jì)規(guī)模僅次于德國，超過英國、法國。隨著第四次工業(yè)革命興起，東盟后發(fā)優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步體現(xiàn)，在未來世界經(jīng)濟(jì)格局中地位將不斷上升。特朗普政府如不在貿(mào)易和投資上加強(qiáng)對(duì)東南亞的投入力度，美國在該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)影響將被弱化，不利于美國整體戰(zhàn)略推進(jìn)。

與此同時(shí)，東南亞國家集體認(rèn)同越來越強(qiáng)，東盟成為抱團(tuán)的地區(qū)主義代表。東盟是區(qū)域合作倡導(dǎo)者和引領(lǐng)者，在東亞一體化進(jìn)程中發(fā)揮磋商平臺(tái)和凝聚共識(shí)作用，已經(jīng)成為國際戰(zhàn)略格局中的一支重要力量。東盟“中心性”標(biāo)志著東盟在外交和戰(zhàn)略上獨(dú)立性增強(qiáng)，美國急需通過對(duì)東南亞政策系統(tǒng)調(diào)整，爭取其對(duì)“印太戰(zhàn)略”的支持，至少不能任其成為推進(jìn)“印太戰(zhàn)略”的阻力。

（二）與中國競爭在東南亞的影響力

近年來，中美在東南亞影響力呈此消彼長之勢(shì)，美國擔(dān)心中國對(duì)東南亞影響增長對(duì)美不利，力圖將中國影響“推回”。

2019年初，新加坡尤索夫伊薩東南亞研究所發(fā)布《東南亞現(xiàn)狀：2019年調(diào)查報(bào)告》顯示，73%的受訪者認(rèn)為中國在該地區(qū)經(jīng)濟(jì)影響力最大，且相信中國的綜合影響力將會(huì)超過美國；近半數(shù)受訪者表示中國“一帶一路”倡議將使東盟“更靠近中國的軌道”；60%的受訪者認(rèn)為，美國的全球影響力從一年前已經(jīng)開始衰減；對(duì)于美國作為東南亞地區(qū)安全提供者的角色，三分之一的受訪者表示不太認(rèn)同或不認(rèn)同。2020年6月，美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心調(diào)查報(bào)告顯示，過去10年間，中國在東南亞的政治影響力明顯上升，已經(jīng)超過美國，未來10年這一趨勢(shì)或?qū)⒊掷m(xù)；中國在東南亞的經(jīng)濟(jì)影響力已超越美國，未來10年，中美在東南亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)影響力差距將繼續(xù)拉大。[ 1 ]

為了改變中美在東南亞地區(qū)影響力變化態(tài)勢(shì)，美國以誘壓東盟、貶損中國為手段，試圖削弱、“推回”中國在東南亞地區(qū)影響。蓬佩奧出任國務(wù)卿以來，美國通過雙多邊渠道加大對(duì)東南亞國家施壓力度，要求地區(qū)國家選邊站隊(duì)。2019年6月東盟峰會(huì)召開前夕，美國公開要求東南亞國家做出“正確選擇”，負(fù)責(zé)印太安全事務(wù)的助理國防部長薛瑞福在美國-東盟商會(huì)35周年晚宴上稱，東南亞國家在美中兩國之間要選擇獨(dú)立、自由、公平、開放的伙伴關(guān)系。這使地區(qū)國家倍感壓力，新加坡總理李顯龍?jiān)谙愀窭锢瓕?duì)話上回應(yīng)表示，不要強(qiáng)迫東南亞國家在美中兩國間選邊站隊(duì)。與此同時(shí)，美國還對(duì)東南亞國家極力拉攏，沙納漢強(qiáng)調(diào)美國軍事資本技術(shù)優(yōu)勢(shì)對(duì)地區(qū)國家是機(jī)遇，“美國正在迅速發(fā)展至關(guān)重要的技術(shù)，以遏制和戰(zhàn)勝未來的威脅”，“與我們進(jìn)行協(xié)同作戰(zhàn)行動(dòng)的合作伙伴，作為區(qū)域安全網(wǎng)絡(luò)的一分子，將能夠使用這些技術(shù)中的大部分”。[ 2 ]

美國在東南亞展開對(duì)華輿論攻勢(shì)，竭力抹黑中國。2020年7月，蓬佩奧發(fā)表聲明，歪曲南海有關(guān)客觀事實(shí)和《聯(lián)合國海洋法公約》等國際法，聲稱中國對(duì)南海權(quán)益聲索“不合法”。美國駐東南亞使領(lǐng)館機(jī)構(gòu)參與抹黑中國行動(dòng)，美國駐柬埔寨、越南、泰國、緬甸等國使館官員通過接受當(dāng)?shù)孛襟w采訪、發(fā)表媒體文章等方式，在中美貿(mào)易關(guān)系、新冠疫情、中國與東南亞國家關(guān)系等問題上構(gòu)陷中國。

（三）美國主導(dǎo)對(duì)外事務(wù)官員調(diào)整

蒂勒森任國務(wù)卿時(shí)期，國務(wù)院權(quán)力被“邊緣化”。特朗普干涉國務(wù)院人事安排，親自“指點(diǎn)江山”，甚至在發(fā)布“禁穆令”等重大外事決策上跳過國務(wù)院。國務(wù)院士氣低落，很多東南亞高級(jí)外交官職位長期空缺。蒂勒森開展亞洲外交傾向于“問題導(dǎo)向型”，重點(diǎn)應(yīng)對(duì)處理朝核危機(jī)、南海問題。

蓬佩奧任國務(wù)卿以來，國務(wù)院在對(duì)外事務(wù)方面的權(quán)力得到強(qiáng)化，加快了美國東南亞政策推進(jìn)。蓬佩奧外交風(fēng)格傾向于“戰(zhàn)略主導(dǎo)型”，全力推進(jìn)特朗普“印太戰(zhàn)略”。2018年7月，蓬佩奧在美國商會(huì)主辦的印太商業(yè)論壇上發(fā)表題為“美國的印太經(jīng)濟(jì)愿景”的演講，從經(jīng)濟(jì)角度對(duì)“印太戰(zhàn)略”進(jìn)行定義，宣布促進(jìn)美國在該地區(qū)進(jìn)行私人投資的經(jīng)濟(jì)倡議，包括“數(shù)字互聯(lián)互通和網(wǎng)絡(luò)安全伙伴關(guān)系”“亞洲EDGE：通過能源促進(jìn)開發(fā)與成長”和“基礎(chǔ)設(shè)施交易與援助網(wǎng)絡(luò)”等。同年8月，蓬佩奧訪問馬來西亞、新加坡和印尼三國，推銷“印太戰(zhàn)略”并加快推動(dòng)這一戰(zhàn)略落地。蓬佩奧與特朗普關(guān)系密切，使國務(wù)院在對(duì)外決策過程中的地位得到提升。蓬佩奧將主管美國情報(bào)系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)用于國務(wù)院，重新設(shè)計(jì)人事架構(gòu)，提振士氣。國務(wù)院加快補(bǔ)缺在東南亞高級(jí)外交官職位，2019年7月，拉非克？曼蘇爾被任命為駐新加坡臨時(shí)代辦，德索姆伯被提名為駐泰國大使，2020年5月，西布里被任命為駐緬甸使館臨時(shí)代辦。

三、美國東南亞政策走向

美國東南亞政策服務(wù)于其全球戰(zhàn)略。在“亞太再平衡”和“印太戰(zhàn)略”推動(dòng)下，美國全球戰(zhàn)略重心已完成從歐洲、中東向印太的轉(zhuǎn)移，顯示共和、民主兩黨在總體戰(zhàn)略問題上的高度契合，合力在印太推進(jìn)全新的戰(zhàn)略框架。東南亞在該戰(zhàn)略框架中的地位明顯提升。未來，無論是特朗普連任，亦或拜登主政，美國均將加力運(yùn)籌這一地區(qū)，使其成為美國地區(qū)戰(zhàn)略的前沿地帶。

美國將繼續(xù)增加對(duì)地區(qū)多邊投入。一是加強(qiáng)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)多邊機(jī)制的利用。如果拜登勝選，在貿(mào)易問題上將延續(xù)民主黨相關(guān)政策做法，加入“全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（C P T P P）。如若特朗普連任，或?qū)⒃跂|亞推進(jìn)建立一個(gè)排斥中國的經(jīng)濟(jì)安排，如以美日澳基礎(chǔ)設(shè)施投資三邊伙伴關(guān)系為基礎(chǔ)，在東南亞優(yōu)先開展相關(guān)項(xiàng)目。二是推進(jìn)建立地區(qū)安全多邊機(jī)制。以印太七國副外長會(huì)議為基礎(chǔ)，推動(dòng)“四邊安全對(duì)話”擴(kuò)員，網(wǎng)羅同盟國，有選擇地增加對(duì)話伙伴，將主要地區(qū)國家納入美國主導(dǎo)的多邊安全架構(gòu)當(dāng)中。

未來，美國還將加大對(duì)東南亞國家民主促進(jìn)力度。特朗普政府在人權(quán)等方面對(duì)菲律賓、柬埔寨、緬甸等國施壓，但并未將促進(jìn)民主作為外交重點(diǎn)。未來，美國將繼續(xù)在東南亞推進(jìn)美式民主價(jià)值觀，如果拜登主政，對(duì)該地區(qū)民主促進(jìn)投入將進(jìn)一步加大。

盡管美國不斷加碼東南亞，欲將其打造成“印太戰(zhàn)略”的重要依托，但能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，還受諸多因素影響。

（一）東南亞國家對(duì)美國相關(guān)政策的反應(yīng)

“中心性”是東盟自身定位的關(guān)鍵，是其在區(qū)域安全架構(gòu)、區(qū)域秩序安排中發(fā)揮關(guān)鍵作用的“護(hù)身符”。對(duì)成員國來說，東盟“中心性”是保護(hù)該地區(qū)不受外國干預(yù)的必要條件。東盟利用自身獨(dú)特的角色定位，有效維護(hù)地區(qū)國家與域外國家的互動(dòng)關(guān)系。然而，美國“印太戰(zhàn)略”是美國利益優(yōu)先在印太地區(qū)的延伸，這在一定程度上將削弱東盟“中心性”，令其失去在解決地區(qū)秩序安排問題上的主導(dǎo)地位。正因如此，東盟推出自己的“印太展望”，以區(qū)別于美國“印太戰(zhàn)略”，未來雙方在地區(qū)秩序主導(dǎo)權(quán)問題上尚存矛盾。此外，美國試圖在安全秩序方面新建安全多邊機(jī)制，勢(shì)必引起東盟國家警惕，雙方在安全機(jī)制方面亦存在矛盾。上述兩組矛盾決定美國在東南亞政策的有限性。

多年來，東盟一直努力尋求戰(zhàn)略自主，不被大國政策所左右，在處理大國關(guān)系過程中游刃有余。面對(duì)中美競爭，東盟希望以美國平衡中國，防范中國在地區(qū)坐大，同時(shí)也不愿成為美國對(duì)付中國的棋子，淪為大國博弈的犧牲品。美國外交關(guān)系委員會(huì)東南亞問題專家?guī)鞝柼m基克認(rèn)為，東南亞國家對(duì)特朗普政府的地區(qū)政策有著多方面懷疑，美國推銷的“自由開放的印太地區(qū)”概念過于二元化，多國擔(dān)心美國可能迫使其在中美之間公開做出選擇。[ 1 ] 為此，東南亞國家努力增加自身政策靈活性，在兩國之間尋求平衡。例如，在5G問題上，面對(duì)美國不斷的游說與壓力，東盟主要國家依然表示在建設(shè)5G通信網(wǎng)絡(luò)過程中持開放態(tài)度。

美國對(duì)東盟國家內(nèi)政的干預(yù)也可能引發(fā)后者對(duì)美政策反彈。特朗普政府在選舉、人權(quán)和民族宗教關(guān)系等議題上，不斷觸碰東南亞國家敏感神經(jīng)，頻繁干涉菲律賓、柬埔寨、緬甸、馬來西亞等國內(nèi)政，招致這些國家強(qiáng)烈不滿。為防范美國利用經(jīng)濟(jì)手段“敲竹杠”，東盟國家也努力強(qiáng)化自身經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性。印度尼西亞、馬來西亞和泰國三國央行啟動(dòng)本幣交易直接結(jié)算計(jì)劃，以期減少金融系統(tǒng)對(duì)美元的依賴性。印度尼西亞央行行長阿古斯表示，“目前94%的出口業(yè)務(wù)和78%的進(jìn)口業(yè)務(wù)使用美元結(jié)算，上述計(jì)劃有助于三國的國際金融業(yè)務(wù)結(jié)算貨幣多元化”。[ 1 ]

在安全領(lǐng)域，地區(qū)國家力避被美國“基地化”。美國駐菲律賓軍事基地升級(jí)改造一再延遲。2018年12月，菲律賓國防部長洛倫扎納稱，已經(jīng)指示國防部對(duì)《菲美共同防御條約》進(jìn)行審查，以決定對(duì)該條約進(jìn)行維護(hù)、加強(qiáng)或廢除。2020年2月，杜特爾特宣布將終止與美簽署的《訪問部隊(duì)協(xié)議》，但后來又暫停中止。菲律賓、越南和印度尼西亞的憲法禁止外國在本國設(shè)立軍事基地，這些國家輿論對(duì)美國駐軍問題總體上持否定態(tài)度。[ 2 ]

（二）美國對(duì)東南亞的資源投入

與過去能夠依靠龐大市場資源換取地緣政治利益不同，今天的美國在全球市場份額降低，貿(mào)易優(yōu)勢(shì)減少，與貿(mào)易伙伴摩擦增多。在“美國優(yōu)先”政策指導(dǎo)下，美國對(duì)外推行貿(mào)易保護(hù)主義，在針對(duì)中國、日本、歐盟等主要貿(mào)易伙伴的同時(shí)，也對(duì)東南亞國家“敲竹杠”，尤其是對(duì)美出口順差較大的泰國、馬來西亞、越南。2018年4月，美國財(cái)政部發(fā)布貿(mào)易伙伴國和地區(qū)貨幣政策匯率報(bào)告，泰國被認(rèn)為符合“監(jiān)視對(duì)象”的條件。2020年8月，美國財(cái)政部稱，2019年越南國家銀行凈購入價(jià)值約220億美元外匯，將越南盾的實(shí)際有效匯率壓低了3.5%至4.8%，暗示或?qū)⒃侥狭袨椤皡R率操縱國”。美國與地區(qū)國家的貿(mào)易摩擦風(fēng)險(xiǎn)加大，相關(guān)國家經(jīng)濟(jì)增長將面臨較大壓力。[3] 對(duì)此，東南亞國家將采取對(duì)沖措施，包括推進(jìn)貿(mào)易伙伴多元化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，穩(wěn)定本國經(jīng)濟(jì)。

美國嚴(yán)重的債務(wù)問題限制了其對(duì)東南亞的投入。2020年8月，美國國債首次突破26萬億美元，相當(dāng)于2019年美國GDP的121%，自2020年初以來，美國國債總量增長近3萬億美元。美國公司債務(wù)規(guī)模為3.9萬億美元，幾乎占全球的一半。美國債務(wù)高企引發(fā)國際社會(huì)擔(dān)憂，2020年7月，國際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)惠譽(yù)發(fā)布報(bào)告，將美國主權(quán)信用評(píng)級(jí)展望下調(diào)至“負(fù)面”，認(rèn)為在疫情暴發(fā)之前，美國公私債務(wù)和赤字高企就已“腐蝕”美國的主權(quán)信用。[ 1 ]美國陷入自己的“債務(wù)陷阱”，在東南亞推進(jìn)的相關(guān)項(xiàng)目面臨資金緊張問題。

（三）中國與東盟合作進(jìn)展

美國在推進(jìn)其東南亞政策中，重要目標(biāo)之一是離間中國與東盟關(guān)系，壓制中國影響力增長。中國與東盟建立對(duì)話伙伴關(guān)系近30年，雙方關(guān)系實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，內(nèi)涵豐富、活力充沛，逐漸形成了共商、共建、共享的合作文化和精神。中國堅(jiān)持從戰(zhàn)略高度和長遠(yuǎn)角度看待處理與東盟關(guān)系，尊重東盟“中心性”及其在地區(qū)合作中的引領(lǐng)地位，以既有雙邊合作成果為基礎(chǔ)，升華雙邊關(guān)系。

中國與東盟合作的廣度和深度達(dá)到前所未有的水平，對(duì)外界因素影響有一定的抗干擾能力。2019年，中國連續(xù)11年成為東盟第一大貿(mào)易伙伴。2 0 2 0年，在全球疫情蔓延背景下，中國與東盟貿(mào)易逆勢(shì)而上，上半年東盟超過歐盟，歷史性地成為中國第一大貿(mào)易伙伴，凸顯了雙邊貿(mào)易極強(qiáng)的韌性和巨大的潛力。目前，雙方正致力于打造更高水平的中國-東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系、邁向更為緊密的中國-東盟命運(yùn)共同體，雙方正在以《中國-東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系2030年愿景》等頂層設(shè)計(jì)為指引，打造雙方第四份行動(dòng)計(jì)劃，為下一個(gè)五年合作做出規(guī)劃。

中國和東盟堅(jiān)守多邊主義和自由貿(mào)易精神，倡導(dǎo)開放的地區(qū)主義，推進(jìn)包容性發(fā)展。雙方在東盟地區(qū)論壇、東盟與中日韓合作、東亞峰會(huì)等合作機(jī)制中保持良好的溝通與合作。中國與東盟的雙邊關(guān)系久經(jīng)考驗(yàn)，在應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)、印度洋海嘯、汶川大地震等非傳統(tǒng)安全威脅時(shí)守望相助。2020年，在新冠肺炎疫情襲擊下，雙方相互支持，共克時(shí)艱。共同的理念和共同的情懷，支撐雙方深度合作。中國-東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系已超越雙邊范疇，成為東亞發(fā)展的重要?jiǎng)恿偷貐^(qū)穩(wěn)定繁榮的重要支柱。美國在東南亞地區(qū)強(qiáng)行推進(jìn)冷戰(zhàn)思維的集團(tuán)主義，離間中國-東盟關(guān)系以達(dá)到其地緣政治目的，必將引起東盟國家警惕。

中國與東盟關(guān)系總體向好，但也應(yīng)看到，中國同部分東盟國家在個(gè)別問題上尚存矛盾和分歧，處理失當(dāng)可能成為美國渲染“中國威脅論”、離間中國-東盟關(guān)系的口實(shí)。另外，如若美國加大威逼利誘，一些期望在中美競爭中漁利的國家或?qū)b而走險(xiǎn)，為美國火中取栗。

四、結(jié)語

在特朗普政府加快推進(jìn)落實(shí)“印太戰(zhàn)略”背景下，美國東南亞政策出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)向。美國重新強(qiáng)調(diào)東南亞重要性，一方面旨在謀求地區(qū)國家對(duì)該戰(zhàn)略的支持，另一方面彌補(bǔ)“四邊安全對(duì)話”機(jī)制在印太地區(qū)代表性和合法性不足問題。只有將東盟納入戰(zhàn)略軌道，美國“印太戰(zhàn)略”才能形成閉合鏈條。鑒于美國大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向大國競爭，無論特朗普連任或是拜登入主白宮，美國都將強(qiáng)化對(duì)該地區(qū)的進(jìn)入和掌控。

美國東南亞政策雖劍指中國，但中國并非其東南亞政策的全部。美國在東南亞地區(qū)安全、外交和經(jīng)貿(mào)利益交織，隨著該地區(qū)戰(zhàn)略地位日漸重要，美國提升關(guān)注也在情理之中。需要注意的是，中國與東南亞國家地理相鄰，有著兩千年之久的交往歷史，政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面關(guān)系密切；美國發(fā)展與東南亞國家關(guān)系，需要尊重中國與這些國家發(fā)展睦鄰關(guān)系。美國如以地緣政治競爭為目的，以“冷戰(zhàn)”思維迫使東南亞國家選邊站隊(duì)，剝奪其自身外交獨(dú)立性，反而會(huì)引發(fā)東南亞國家反感。美國推進(jìn)東南亞政策，應(yīng)著眼促進(jìn)美國、東盟、中國三方良性互動(dòng)，相互包容，共享地區(qū)繁榮與穩(wěn)定。

【完稿日期：2020-9-7】

【責(zé)任編輯：李 靜】

[1] 2018年4月，美國負(fù)責(zé)東亞和太平洋事務(wù)的助理國務(wù)卿幫辦黃之瀚（Alex N.Wong）解釋“印太戰(zhàn)略”時(shí)，把特朗普政府第一任期首年稱為介紹這一戰(zhàn)略觀念的一年，把第二年、第三年和第四年稱為這一戰(zhàn)略的制訂和實(shí)施之年。仇朝兵：“特朗普政府的‘印太戰(zhàn)略及其對(duì)中國地區(qū)安全環(huán)境的影響”，《美國研究》2019年第5期。

[1] 胡波：“‘亞洲版北約難成，但須高度警惕”，《環(huán)球時(shí)報(bào)》2020年9月9日。

[1] 蕭強(qiáng)等：“以‘執(zhí)法為幌子，美國海岸警衛(wèi)隊(duì)到南?！羰隆?，《環(huán)球時(shí)報(bào)》2019年6月13日。

[2] 鐵流：“美國印太戰(zhàn)略的東南亞支點(diǎn)”，《中國青年報(bào)》2019年6月20日。

[3] Malcolm Cook， “Southeast Asias Growing US Market，” September 4， 2019， https：//www. iseas.edu.sg/media/commentaries/southeast-asias-growing-us-market-by-malcolm-cook/.（上網(wǎng)時(shí)間：2020年8月30日）

[4] 蔡祖丞：“特朗普政府‘印太戰(zhàn)略在東南亞的實(shí)施及其反響”，《戰(zhàn)略決策研究》2019年第5期。

[1] 陳順殷：“值得高度關(guān)注的美國國際發(fā)展金融公司”，中國金融網(wǎng)，2018年1 0月9日， http：//www.cnfinance.cn/blog/article.php？uid=36&id=2117。（上網(wǎng)時(shí)間：2020年8月30日）

[2] “淘金東南亞：谷歌淡馬錫擬向電商Tokopedia投資10億美元”，騰訊網(wǎng)，2 0 2 0年7月4日， https：//tech.qq.com/a/20200704/003681.htm。（上網(wǎng)時(shí)間：2020年8月30日）

[1] 轉(zhuǎn)引自張勵(lì)：“新冠疫情下美國掀湄公河水輿情風(fēng)云”，《世界知識(shí)》2020年12期。

[2] “U.S. Provides Additional COVID-19 Support to Increase Thailands Case Identification， Rapid Response，” April 28， 2020， https：//th.usembassy.gov/u-s-provides-additional-covid-19-supportto-increase-thailands-case-identification-rapid-response/； “Millions of People in Myanmar Benefit from U.S. Assistance on COVID-19，” July 22， 2020， https：//mm.usembassy.gov/millions-of-peoplein-myanmar-benefit-from-u-s-assistance-on-covid-19/.（上網(wǎng)時(shí)間：2020年8月30日）

[1] Ted S. Yoho， “Cambodia Democracy Act of 2018，” July 26， 2018， https：//www.congress. gov/bill/115th-congress/house-bill/5754？q=%7B%22search%22%3A%5B%22Cambodia+Democracy+Act+of+2018%22%5D%7D&s=2&r=27； Ted S. Yoho， “Cambodia Democracy Act of 2019，” July 16， 2019， https：//www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/3081？q=%7B%22search%22%3A%5B%22Cambodia+Democracy+Act+of+2018%22%5D%7D&s=1&r=2.（上網(wǎng)時(shí)間：2020年8月30日）

[1] Ann Wagner， “H.R.1632 - Southeast Asia Strategy Act，” Congress， July 3， 2019， https：// www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/1632？q=%7B%22search%22%3A%5B%22H. R.1632+-+Southeast+Asia+Strategy+Act%22%5D%7D&s=4&r=1.（上網(wǎng)時(shí)間：2020年8月30日）

[2] Jeff Merkley， “S.Res.392，” Congress， October 31， 2019， https：//www.congress.gov/bill/116thcongress/senate-resolution/392？q=%7B%22search%22%3A%5B%22southeast+Asia%22%5D%7D& s=1&r=1.（上網(wǎng)時(shí)間：2020年8月30日）

[3] Mike Gallagher， “South China Sea and East China Sea Sanctions Act of 2019，” Congress， June 26， 2019， https：//www.congress.gov/search？q={%22congress%22：[%22116%22]，%22source%2 2：%22all%22，%22search%22：%22southeast+Asia%22}&searchResultViewType=expanded&pageSiz e=100&pageSort=relevancy.（上網(wǎng)時(shí)間：2020年8月30日）

[1] Kevin McCarthy， “H.R.6888 - Asia Reassurance Initiative Act of 2018，” Congress， September 25， 2018， https：//www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/6888/text.（上網(wǎng)時(shí)間：2020年8月30日）

[2] Kevin McCarthy， “H.R.6888 - Asia Reassurance Initiative Act of 2018”.

[3] “影子智庫”由政府資助設(shè)立或者接受政府項(xiàng)目資金，這些智庫標(biāo)榜不涉政治、價(jià)值中立，實(shí)則為政府推銷政策，帶有明顯的政治偏好。Matthew P. Funaiole， “An Upswell of Solidarity： Chinas Mekong Dams Face Online Backlash，” April 24， 2020， https：//www.csis.org/ analysis/upswell-solidarity-chinas-mekong-dams-face-online-backlash。（上網(wǎng)時(shí)間：2020年8月30日）

[1] “Recent Reports，” April 10， 2020， https：//www.mekongwater.org/reports.（上網(wǎng)時(shí)間：2 0 2 0年8月30日）

[2] “About AMTI，” https：//amti.csis.org/about/.（上網(wǎng)時(shí)間：2020年8月30日）

[1] Dzirhan Mahadzir， “Shangri-La： Shanahan Stresses Continued U.S. Role in Indo-Pacific，”June 1， 2019， https：//news.usni.org/2019/06/01/shangri-la-shanahan-stresses-continued-u-s-role-inindo-pacific.（上網(wǎng)時(shí)間：2020年8月30日）

[2] N. J. Spykman， The Geography of the Peace， New York： Harcourt Brace Co.， 1944， p.43.

[1] Michael Green， Amy Searight， “Powers， Norms， and Institutions： The Future of the IndoPacific from a Southeast Asia Perspective，” June 2020， https：//csis-website-prod.s3.amazonaws. com/s3fs-public/publication/20624_Green_PowersNormsandInstitutions_WEB%20FINAL%20 UPDATED.pdf.（上網(wǎng)時(shí)間：2020年8月30日）

[2] 轉(zhuǎn)引自謝瑞強(qiáng)等：“美代理防長：呼吁亞洲盟國再增加安全開支”，澎湃網(wǎng)，2019年6月1日，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_3583517。（上網(wǎng)時(shí)間：2020年8月30日）

[1] 薛雍樂：“蓬佩奧攜亞太新投資計(jì)劃訪東南亞，美國地區(qū)政策引多方懷疑”，澎湃網(wǎng)，2018年8月3日，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_2315579。（上網(wǎng)時(shí)間：2020年8月30日）

[1] “印尼農(nóng)業(yè)拒絕美國數(shù)以億計(jì)的美元投資后，或?qū)⒓涌烊ッ涝保?018年5月8日，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1599878825300648415&wfr=spider&for=pc。（上網(wǎng)時(shí)間：2020年8月30日）

[2] 鐵流：“美國印太戰(zhàn)略的東南亞支點(diǎn)”，華夏經(jīng)緯網(wǎng)，2019年6月2 0日，http：//www. huaxia.com/thjq/jswz/2019/06/6141298.html。（上網(wǎng)時(shí)間：2020年8月30日）

[3] 葛巖：“貿(mào)易保護(hù)升級(jí) 泰國將被美國盯上？”，中國貿(mào)易新聞網(wǎng)，2 0 1 8年4月19日，http：//www.chinatradenews.com.cn/content/201804/19/c16586.html。（上網(wǎng)時(shí)間：2020年8月30日）

[1] 郭慶娜：“創(chuàng)歷史紀(jì)錄！美國國債總額超26萬億美元”，參考消息網(wǎng)，2020年6月13日，http：//www.cankaoxiaoxi.com/finance/20200613/2412963.shtml。（上網(wǎng)時(shí)間：2020年8月30日）