央企領導人員任職和公務回避存在的問題與對策研究

摘 要：對央企而言，做強做優(yōu)做大國有資本、推動建立具有全球競爭力的世界一流企業(yè)是根本任務，而完成任務的重要一環(huán)就是要管好用好領導人員這一關鍵少數(shù)。因此，國家有必要推行針對央企的立法建設，來規(guī)范領導人員公平公正履職、推動國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。而建立和完善央企領導人員回避制度恰好可以有效的解決這一問題。文章旨在分析某國有企業(yè)選人用人專項檢查整改落實、選人用人專項整治以及利用特殊領域資源謀利專項排查等發(fā)現(xiàn)的具體案例，對央企領導人員任職和公務回避的現(xiàn)狀和存在問題進行研究，并針對問題提出一些對策與建議。

關鍵詞：央企領導人員;任職和公務回避;對策

我國是實行回避制度的發(fā)源地，早在封建社會時期，統(tǒng)治者在官吏的選拔和任用上就實施了回避制度，目的在于限制和防止中央及地方官吏使用親屬故舊相互勾結，動搖以至瓦解封建統(tǒng)治。發(fā)達國家雖然在政治、經(jīng)濟、文化、歷史、法律等方面不盡相同，但大部分國家都對官員實行任職與公務回避，且都以國家立法的方式對回避政策進行明確規(guī)范。文章以某國有企業(yè)為例，綜合比對國家《國有重要骨干企業(yè)領導人員任職和公務回避暫行規(guī)定》（2001年4月）、《黨政領導干部任職回避暫行規(guī)定》（2006年6月）、《國有企業(yè)領導人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》（2009年7月）、《公務員回避規(guī)定（試行）》（2015年10月）、《黨政領導干部選拔任用工作條例》（2019年3月）等相關制度，結合某央企的具體案例，對央企領導人員任職和公務回避的現(xiàn)狀和存在問題進行研究分析。

一、實行領導人員任職和公務回避的重要性和必要性

（一）回避制度是歷史證明的行之有效的監(jiān)督制度

中國是實行官員回避制度最早的國家之一，據(jù)考證早在西漢就出現(xiàn)了官員親族回避的案例，東漢時期出臺的“三互法”，即本地人不得當?shù)貫楣?、婚姻之家不得相互監(jiān)臨、血親或姻親不得同地為官，首次提出“避親”、“避籍”說法，是正式明確官員回避制度的最早法規(guī)。唐宋時期對官吏回避進行了創(chuàng)新和完善，包括同一機構有隸屬關系的親屬要回避;無職務隸屬關系的親屬之間，若不便執(zhí)行公務，要執(zhí)行回避;唐朝規(guī)定靠近京師的雍洛二州人不得本地為官，宋朝規(guī)定州、府、監(jiān)不得本地人充任。明清時期對“避籍”政策進一步補充和發(fā)展，明朝規(guī)定“南人官北，北人官南”;清朝規(guī)定“薦舉中避鄉(xiāng)，科舉中避親，任官中避籍，在職官寄籍五百里內(nèi)不得任職”。古代官吏回避制度在整頓吏治，限制官員利用親屬關系拉幫結派，幫助官員擺脫裙帶關系更好公正執(zhí)法等方面起到了促進作用?？傮w來說，官員回避制度是我國古代治吏經(jīng)驗的積累和總結，也是古代官吏制度中的精華之一，在現(xiàn)代社會應當進行傳承和發(fā)展。

（二）回避制度是發(fā)達國家普遍采用的基本制度

通過研究相關文獻發(fā)現(xiàn)，發(fā)達國家雖然在政治、經(jīng)濟、文化、歷史、法律等方面不盡相同，但大部分國家都對官員實行任職與公務回避，且都以國家立法的方式對回避政策進行明確規(guī)范。一些國家是在公務員管理法中對官員任職與公務回避作出規(guī)定，例如瑞士的《聯(lián)邦雇員法》、奧地利的《官員法》、法國的《公務員總章程》等;也有一些國家在政府行政程序法或公務員職業(yè)道德、廉政法規(guī)中對官員任職與公務回避作出規(guī)定，如美國的《聯(lián)邦行政程序法》《行政部門雇員道德行為準則》、英國的《行政法》《地方政府雇員行為準則》、加拿大的《行政程序法》《公務員利益沖突與離職后行為法》等。

（三）回避制度是落實全面從嚴治黨、治企的必然要求

習近平總書記指出，“國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎和政治基礎，是我們黨執(zhí)政興國的重要支柱和依靠力量”。對國有企業(yè)而言，做強做優(yōu)做大國有資本、推動建立具有全球競爭力的世界一流企業(yè)是根本任務，而完成任務的重要一環(huán)就是要管好用好領導人員這一關鍵少數(shù)。眾所周知，央企領導人員掌管企業(yè)重大人權、事權、財權，如果對其缺乏監(jiān)管，將誘發(fā)近親繁殖、靠企吃企、利益輸送等不法行為的發(fā)生，最終導致官員貪腐墮落、企業(yè)喪失活力。因此國家有必要推行針對央企的立法建設，來規(guī)范領導人員公平公正履職、推動國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。而建立和完善央企領導人員回避制度恰好可以有效的解決這一問題，它具有以下幾方面的作用：一是落實全面從嚴治黨、從嚴治企、從嚴管理干部的必然要求，二是凈化國企改革發(fā)展環(huán)境、營造良好政治生態(tài)的重要措施，三是健全完善現(xiàn)代企業(yè)制度與國有企業(yè)監(jiān)管制度的關鍵環(huán)節(jié)，四是預防近親繁殖、靠企吃企、利益輸送等問題的重要手段，五是促進領導人員公正履行職責和公司黨風廉政建設的有效保證。

二、領導人員任職和公務回避實踐情況和存在問題

（一）適應對象需進一步完善

2001年4月國家出臺的《國有重要骨干企業(yè)領導人員任職和公務回避暫行規(guī)定》適應對象為“列入中共中央管理和央企工委管理的職務名稱表的企業(yè)領導人員”;2009年7月國家出臺《國有企業(yè)領導人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》，其中部分章節(jié)對國企領導人員公務回避的內(nèi)容進行了補充，該制度適應對象為“國有獨資企業(yè)、國有控股企業(yè)（含國有獨資金融企業(yè)和國有控股金融企業(yè)）及其分支機構的領導班子成員”;十八大以后，某央企結合業(yè)務實際對任職和公務回避的適應對象進行細化，包括2015年8月出臺的《某央企領導人員任職和公務回避暫行規(guī)定》適應對象為“在總公司及所屬單位任職的處級及以上人員”，2016年2月出臺的《關于禁止領導人員親屬、離職退休人員利用某央企資源謀利的規(guī)定》適應對象為“總公司、分公司、子公司、控股公司、國（境）外派出機構及委派到參股公司的崗位工資級別M10、T8及以上人員”。

以上制度中適應對象均為具有行政職務的領導人員，在制度執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)，國有企業(yè)中存在部分無行政職務但在某些業(yè)務領域具有較高決策權限的核心關鍵崗位（例項目經(jīng)理），目前未納入任職與公務回避范圍。下面以某國有企業(yè)的案例為背景，簡要分析此類人員納入回避適應對象的必要性。

某國有企業(yè)處級干部李某與其配偶張某（任項目經(jīng)理）在同一單位任職，2003年至2016年期間，李某親屬參股的公司與該國有企業(yè)多次發(fā)生業(yè)務往來，合同金額高達數(shù)千萬，其中在2003年至2004年業(yè)務往來過程中，李某配偶張某作為某工程項目的項目經(jīng)理，在該公司提交的合同報價單、完工確認單上簽字。

上述案例涉及公務回避和利用特殊領域資源謀利，適應對象為具有行政職務的李某。但通過對案例進行深入分析發(fā)現(xiàn)，李某的配偶張某才是該案例的關鍵人物，其利用擔任項目經(jīng)理職務之便，為其親屬謀利提供幫助。該案涉及靠企吃企問題既成事實，但假設李某無行政職務，其配偶張某作為項目經(jīng)理不在適用對象范圍之列，則不會觸發(fā)公務回避和利用企業(yè)資源謀利的相關條款。從該案例來看，項目經(jīng)理因在采辦招投標、合同變更、資金支付等環(huán)節(jié)具有重大決策權，其職權范圍等同或超出相應層級的行政領導人員，若不執(zhí)行任職與公務回避政策，則存在近親繁殖和利益輸送的隱患。后續(xù)與之類似的具有較高決策權限的特殊群體應補充納入任職與公務回避的適應對象范圍。

（二）回避關系的范圍需進一步完善

《國有重要骨干企業(yè)領導人員任職和公務回避暫行規(guī)定》所列回避關系均為親屬關系，包括“配偶，父母，配偶的父母，子女及其配偶，兄弟姐妹及其配偶、子女，配偶的兄弟姐妹”;《黨政領導干部任職回避暫行規(guī)定》《黨政領導干部選拔任用工作條例》《公務員回避規(guī)定（試行）》拓寬親屬回避關系范圍，包括“夫妻關系、直系血親關系、三代以內(nèi)旁系血親關系以及近姻親關系”，同時增加成長地關系;《國有企業(yè)領導人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》《某央企領導人員任職和公務回避暫行規(guī)定》《關于禁止領導人員親屬、離職退休人員利用某央企資源謀利的規(guī)定》增加“特定關系人”關系;《某央企黨組直管領導人員管理辦法》增加“領導人員秘書”關系。

通過對各類制度中的回避關系進行匯總，目前的任職與公務回避關系基本分為三類：一是親屬關系，包括“夫妻關系、直系血親關系、三代以內(nèi)旁系血親關系以及近姻親關系”;二是成長地關系，包括“領導人員成長的縣（市）、市（地、盟）”;三是“特定關系人”關系，明確的僅為“領導人員秘書”。

目前親屬關系的范圍相對比較完善，基本將聯(lián)系緊密且具法律和實際意義的親屬包含在內(nèi)。成長地關系未納入央企領導人員的回避關系之列，考慮到央企具有一定的政府性職能和較強的社會影響力，后續(xù)部分地方企業(yè)的領導人員崗位應考慮執(zhí)行成長地回避政策?！疤囟P系人”關系目前定義寬泛、模糊，在具體執(zhí)行過程中存在操作難的問題，后續(xù)應結合企業(yè)特點對一些重點的特定關系人進行明確，例如“領導人員秘書、司機、同班同學等”。

三、進一步規(guī)范領導人員任職和公務回避的對策建議

（一）完善回避的適應對象范圍

建議將各級黨組織（具有選人用人權）直接管理的領導人員全部納入回避的適應對象范圍。同時要結合央企特點，對任非行政領導職務的關鍵核心崗位，尤其是掌握采辦招投標、合同變更、人員選用、資金調(diào)配等領域的人員，進行全面梳理排查。對排查中發(fā)現(xiàn)的在某一業(yè)務領域具有較高決策權限且可能出現(xiàn)利益輸送或影響公正履職等風險的特殊崗位（例如項目經(jīng)理），建議納入任職和公務回避的適應對象范圍。

（二）完善回避關系的范圍

在市（縣）及以下地區(qū)設國有獨資企業(yè)、國有控股企業(yè)（含國有獨資金融企業(yè)和國有控股金融企業(yè)）及其分支機構的，其單位黨政正職領導人員建議實行成長地回避。在央企領導人員回避關系中建議增加特定關系人項，同時要結合央企的特點，進一步明確特定關系人的具體范圍，包括“領導人員秘書、司機、同班同學”等，以便后續(xù)在執(zhí)行過程中具有更好的可操作性。

（三）完善任職回避的情形

隨著企業(yè)市場化和全球化進程不斷加快，央企與各類私營企業(yè)、跨國企業(yè)的合作越來越廣泛，關聯(lián)單位的引入使得同一單位或上下級單位的概念正在發(fā)生深刻變化。一些關系人以勞務派遣或技術服務形式為領導人員所在單位或下級單位提供服務，實質(zhì)上已經(jīng)屬于任職回避的范圍。后續(xù)建議在任職回避情形中增加“關系人不得以技術服務或勞務派遣等形式到領導人員所在單位或其直接管理的下一級單位工作”。

參考文獻

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作者簡介：曲志飛（1986- ），男，山東濰坊人，本科，經(jīng)濟師，海洋石油工程股份有限公司組織與干部崗位經(jīng)理，研究方向：人力資源。