黨內(nèi)法規(guī)制度體系構(gòu)建原則與進路

馮曉暢

[摘 要]黨內(nèi)法規(guī)制度體系的法治化構(gòu)建，既是豐富和完善中國特色社會主義法治體系的內(nèi)在要求，也是推進黨和國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)進展迅速，“兩個維度三重標準”的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架結(jié)構(gòu)已基本成型，但仍不足以完滿體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的邏輯架構(gòu)與運行機理。在遵循一般法治原理的基礎(chǔ)上創(chuàng)新發(fā)展黨內(nèi)法規(guī)制度體系，堅持黨章為本與上下有序、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)、系統(tǒng)構(gòu)建與突出重點以及與時俱進與穩(wěn)中求進的構(gòu)建原則。從功能主義視角出發(fā)，構(gòu)建“1+2+N”基本框架結(jié)構(gòu)，以黨章為根本遵循，明確黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度和黨的建設(shè)法規(guī)制度兩條主線，并在兩條主線上延展出多個具體的制度板塊。

[關(guān)鍵詞]黨的領(lǐng)導(dǎo);黨的建設(shè);黨內(nèi)法規(guī);黨內(nèi)法規(guī)制度體系

中圖分類號：D262.6?文獻標識碼：A?文章編號：1008-410X（2020）01-0025-11

黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)快速推進。中央先后出臺一批基礎(chǔ)性、主干性的黨內(nèi)法規(guī)并不斷完善相關(guān)配套黨內(nèi)法規(guī)，填補了黨內(nèi)治理領(lǐng)域的不少制度空白。與此同時，黨內(nèi)法規(guī)的修訂、清理以及備案審查等工作同步展開。黨的十九大報告用“黨的建設(shè)制度改革深入推進，黨內(nèi)法規(guī)制度體系不斷完善”肯定了近年來取得的成就。學(xué)界結(jié)合發(fā)展實踐，圍繞黨內(nèi)法規(guī)制度體系的框架結(jié)構(gòu)、運行機制、功能價值等展開深層次理論探討。有些學(xué)者聚焦靜態(tài)層面的框架結(jié)構(gòu)，主張從縱向和橫向雙重維度提供黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的最優(yōu)方案。有些學(xué)者主張從動態(tài)層面構(gòu)建“制定—實施—監(jiān)督—保障”的全方位黨內(nèi)法規(guī)制度體系①。上述研究有利于推動黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)科學(xué)化、規(guī)范化、法治化，但仍不足以充分反映黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的全貌，圍繞構(gòu)建原則、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度等問題還缺乏充分說理。為了保證“到建黨100周年時，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的目標如期實現(xiàn)，有必要全方位多角度地深化黨內(nèi)法規(guī)制度體系相關(guān)理論研究。

一、黨內(nèi)法規(guī)制度體系語義考辨

規(guī)范性陳述的語言可視為一種特殊的“語言游戲”，將詞匯置于不同的“語言游戲”之中，可能會得出不同的語義[1]（P83）。置于依規(guī)管黨治黨的語境之中，黨內(nèi)法規(guī)制度體系扮演著無可替代的關(guān)鍵角色，不僅是提升黨的制度建設(shè)水平的客觀需要，也是加強黨內(nèi)民主與法治建設(shè)，推進黨和國家治理現(xiàn)代化的重要制度保證。與此同時，黨內(nèi)法規(guī)制度體系與黨內(nèi)法規(guī)體系和黨的制度體系有千絲萬縷的聯(lián)系，三者緊密關(guān)聯(lián)又不盡一致。厘清三者的范圍與界限是把握黨內(nèi)法規(guī)制度體系內(nèi)涵的突破口。

（一）黨內(nèi)法規(guī)制度體系的規(guī)范解釋

從語義學(xué)層面進行解構(gòu)，黨內(nèi)法規(guī)制度體系是以黨內(nèi)法規(guī)、制度、體系為內(nèi)核的復(fù)合性術(shù)語。黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范內(nèi)涵有廣義與狹義之分。狹義層面的內(nèi)涵相對明確具體，2019年最新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱為《制定條例》）第三條第一款已有明文規(guī)定。廣義層面的內(nèi)涵則有不同解讀，有觀點認為黨內(nèi)法規(guī)在廣義上是指黨內(nèi)所有用以規(guī)范和保障黨的行為的法律或規(guī)范性文件[2]，有觀點進一步擴大其外延，認為廣義上的黨內(nèi)法規(guī)即“依規(guī)治黨”之“規(guī)”，既包括狹義上的黨內(nèi)法規(guī)又包括黨的紀律、黨的規(guī)矩等在內(nèi)[3]。在黨內(nèi)制度運行的實踐進程中，黨的優(yōu)良傳統(tǒng)、工作慣例等黨內(nèi)規(guī)矩因為與黨內(nèi)法規(guī)在性質(zhì)特征、功能價值等方面存在顯著差異，故不宜將其界定為黨內(nèi)法規(guī)。那么，廣義上的黨內(nèi)法規(guī)就可以定性為由狹義黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件構(gòu)成的集合。

“制度”一詞天然具有語義多元性與模糊性，不同語境下的制度往往表現(xiàn)出不同的內(nèi)涵。根據(jù)文義的一般解釋，制度即制定出的條文準則得到廣泛的遵守與維護。在制度哲學(xué)視角下，制度是一些具有規(guī)范意味的歷史存在物，調(diào)整人與人、人與社會之間的相互關(guān)系，以強制性方式影響人與社會的發(fā)展[4]（P51）。在政黨治理所依據(jù)的各種制度性規(guī)范層面上，制度是在政黨內(nèi)部治理領(lǐng)域形成的一系列規(guī)則、關(guān)系和模式的有機統(tǒng)一體。黨內(nèi)法規(guī)與制度的關(guān)聯(lián)性蘊含在黨規(guī)之治即規(guī)則之治、關(guān)系之治與模式之治的內(nèi)在邏輯之中。

“體系”一詞無疑是法學(xué)研究不可繞過的核心術(shù)語，體系一般可理解為不同要素在一定的范圍內(nèi)按照特定的關(guān)系結(jié)合而成的整體。它明確了體系內(nèi)各要素的功能與邊界，保證各要素價值選擇的一致性，有助于維護整個法秩序的安定性與穩(wěn)定性。

如上所述，黨內(nèi)法規(guī)制度體系就是以數(shù)量和種類眾多的黨內(nèi)法規(guī)及其規(guī)范性文件為載體，既保證每一部黨規(guī)充分發(fā)揮自身功能，又確保不同黨規(guī)之間的相互協(xié)調(diào)與補充，旨在形成一個科學(xué)規(guī)范、運行有序的集合體。黨內(nèi)法規(guī)制度體系理應(yīng)是一個內(nèi)容翔實、體例規(guī)范、邏輯自恰、功能完備的制度系統(tǒng)，是維系政黨內(nèi)部治理民主化、科學(xué)化、法治化的核心制度資源。

（二）相關(guān)概念辨析

黨內(nèi)法規(guī)制度體系與黨內(nèi)法規(guī)體系、黨的制度體系之間存在高度關(guān)聯(lián)性，理論界與實務(wù)界時常把三者等同視之，其實三者并非可以簡單地進行同義替換。黨內(nèi)法規(guī)體系是“構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)的各個組成部分及其所呈現(xiàn)出的結(jié)構(gòu)和樣式的總稱”[5]，具體包括黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則七種規(guī)范形式。黨內(nèi)法規(guī)制度體系的內(nèi)涵更為豐富，“除體系化的黨內(nèi)法規(guī)外，黨內(nèi)法規(guī)制度體系還包括更加大量的黨內(nèi)規(guī)范性文件”[6]。在黨的建設(shè)實踐中存在數(shù)目眾多的黨內(nèi)規(guī)范性文件，較之于黨內(nèi)法規(guī)它們具有針對性強、可操作性高、適應(yīng)性強的特點，側(cè)重于貫徹執(zhí)行黨的各項方針政策并為解決某些具體問題提供具體舉措?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》明確指出，維護黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性，需要進一步規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案工作。這也肯定了黨內(nèi)規(guī)范性文件是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要組成部分。在一定意義上講，黨內(nèi)法規(guī)制度體系較之于黨內(nèi)法規(guī)體系更能準確表達并全面涵蓋一系列管黨治黨的核心制度規(guī)范。黨的制度體系較之于黨內(nèi)法規(guī)制度體系外延更廣，是由內(nèi)在制度體系和外在制度體系構(gòu)成的統(tǒng)一整體。其中，黨外制度體系主要是指國家法律法規(guī)和社會規(guī)章制度對政黨活動展開的法律規(guī)制。黨內(nèi)制度體系是由三個層面的制度構(gòu)成的集合體，即以民主集中制、黨代表大會制度等根本制度為根基，結(jié)合黨的干部任用制度、黨的選舉制度等基本制度，并輔之以一系列具體制度[7]（P223）。黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件可視為黨的制度體系中規(guī)范化程度更高且法治化成色更足的制度規(guī)范。