拜登的能源氣候政策預(yù)判

文 | 于宏源 周廣吉

作者供職于上海國際問題研究院

重啟綠色經(jīng)濟、對華態(tài)度改變，是拜登勝選的重要因素。

2020年11月，就在美國總統(tǒng)大選激戰(zhàn)正酣的時候，特朗普政府正式退出《巴黎協(xié)定》再度沖擊了疫情下蹣跚發(fā)展的全球氣候治理進(jìn)程。特朗普政府退出《巴黎協(xié)定》是在全球氣候治理關(guān)鍵節(jié)點下發(fā)生的，這表明美國參與全球氣候政策的意愿急速下降，處于歷史最低的“波谷”階段。

但同時我們也應(yīng)該看到，美國政府對氣候變化的相關(guān)政策總是出現(xiàn)反復(fù)，體現(xiàn)出很強的“周期性”和“易變性”。特朗普就任美國總統(tǒng)以來，以“美國第一能源計劃”為基礎(chǔ)頒布了一系列與奧巴馬政府政策基調(diào)完全相反的氣候政策。

領(lǐng)域內(nèi)容投資 在他的第一個任期內(nèi)投資2萬億美元，建設(shè)一個現(xiàn)代的可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施，打造公平的清潔能源未來體系?；A(chǔ)設(shè)施 道路、橋梁、綠地、水系統(tǒng)、電網(wǎng)、網(wǎng)絡(luò)寬帶等基礎(chǔ)設(shè)施的全面升級汽車工業(yè) 創(chuàng)造100萬個就業(yè)崗位，完善國內(nèi)汽車供應(yīng)鏈和汽車基礎(chǔ)設(shè)施清潔能源汽車聯(lián)邦承諾為聯(lián)邦、州、縣等各級政府購買清潔能源汽車。啟動美國清潔能源汽車提案。鼓勵生產(chǎn)零排放車輛及零部件和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的企業(yè)。建設(shè)50萬個電動汽車充電站。啟動電動汽車基礎(chǔ)設(shè)施培訓(xùn)計劃（EVITP）。到 2030 年，實現(xiàn)所有美國制造的新巴士都是零排放。將美國所有50萬輛校車轉(zhuǎn)換為零排放的清潔能源汽車。城市零碳交通 到2030年，每個城市都有10萬名居民選擇零排放公共交通——包括輕軌網(wǎng)絡(luò)、公交線路、自行車、電動滑板車和其他微型機動車輛。通過機器學(xué)習(xí)優(yōu)化交通燈等技術(shù)。鐵路 掀起第二次鐵路革命，利用現(xiàn)有的聯(lián)邦資金和貸款計劃與美國鐵路公司和私人貨運鐵路公司合作，進(jìn)一步推進(jìn)鐵路系統(tǒng)電氣化，減少柴油燃料的使用。零碳電力 到2035年實現(xiàn)電力部門的無碳無污染。執(zhí)行公用事業(yè)和電網(wǎng)運營商的能源效率和清潔電力標(biāo)準(zhǔn)（EECES）。發(fā)展新一代電網(wǎng)傳輸和配電技術(shù)。降低現(xiàn)有發(fā)電廠的碳捕獲改造成本。建筑節(jié)能 4年內(nèi)對400萬棟建筑實現(xiàn)節(jié)能升級。推行全國建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)。到2030年，所有新商業(yè)建筑實現(xiàn)凈零排放。到2035年，建筑碳足跡減少一半。推動建設(shè)150萬套節(jié)能住宅和公共住房。清潔能源創(chuàng)新將鋰離子電池成本降低至先的十分之一，并廣泛應(yīng)用于電網(wǎng)儲能。開發(fā)可再生氫氣（通過下一代電解機等技術(shù)的創(chuàng)新，制造成本低于頁巖氣的氫氣）。發(fā)展先進(jìn)的核能技術(shù)。推廣使用不會造成全球變暖的制冷劑。發(fā)展碳捕捉技術(shù)以制造鋼，混凝土和化學(xué)品。利用土壤管理、植物生物和農(nóng)業(yè)技術(shù)的研究，消除空氣中的二氧化碳，并將其儲存在地面農(nóng)業(yè)和環(huán)境保護開發(fā)智能農(nóng)業(yè)，創(chuàng)造25萬個工作崗位。堵塞廢棄的石油和天然氣井，并回收廢棄的煤炭、硬巖和鈾礦。用新技術(shù)驅(qū)動環(huán)境保護和環(huán)境法律執(zhí)行。

現(xiàn)在美國大選已基本定音，拜登的氣候策略將對未來四年美國政府的氣候變化立場產(chǎn)生重要影響。考慮美國對世界氣候治理以及中美氣候能源合作帶來的巨大影響，解讀拜登政府能源氣候政策邏輯至關(guān)重要。

綠色新政

2021年拜登入主白宮后其首要任務(wù)可能是將疫情后的綠色經(jīng)濟復(fù)興付諸實施。通過向綠色經(jīng)濟轉(zhuǎn)型來帶動整體經(jīng)濟增長，應(yīng)對疫情后美國經(jīng)濟實力下滑局面，并大幅度創(chuàng)造就業(yè)機會。因此，拜登政府的能源氣候新政脫離不了經(jīng)濟的考量。

根據(jù)拜登的構(gòu)想，建立更綠色的經(jīng)濟主要通過提高能源使用效率和發(fā)展可再生能源，其溢出效應(yīng)遍及經(jīng)濟、工業(yè)、生活各個方面。若運用得當(dāng)，綠色經(jīng)濟足以成為未來美國經(jīng)濟發(fā)展的新引擎和克服后疫情時代經(jīng)濟危機的良藥。

拜登以綠色新政作為應(yīng)對氣候挑戰(zhàn)的關(guān)鍵框架，圍繞“能源技術(shù)創(chuàng)新及應(yīng)用”、“氣候友好和適應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與改造”、“氣候外交與美國在全球氣候治理中領(lǐng)導(dǎo)力”、“環(huán)境和氣候治理的公平正義”這四個主要方面，提出了“清潔能源革命與環(huán)境正義計劃”。其意在借氣候變化問題在全美乃至全球范圍內(nèi)掀起革命，以重振美國在應(yīng)對氣候變化、氣候治理、清潔能源技術(shù)、制造業(yè)和能源行業(yè)發(fā)展方面的全球領(lǐng)導(dǎo)力。

如下表所示，拜登的綠色新政希望依托技術(shù)創(chuàng)新、需求激發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施投資三大支柱，意在讓美國經(jīng)濟流淌清潔能源的血液。

首先，以行政命令確保美國重回“正確軌道”，為了在2050年前實現(xiàn)100%清潔能源經(jīng)濟和凈零排放，拜登團隊將側(cè)重能源、交通運輸、設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護、公司內(nèi)部管理5個方面。重點關(guān)注汽車電氣化、基于自然的氣候解決方案、風(fēng)電等領(lǐng)域。

其次，發(fā)揮美國研發(fā)優(yōu)勢，在清潔能源研究和清潔技術(shù)創(chuàng)新方面進(jìn)行史上最大規(guī)模投資，幫助美國實現(xiàn)搶占技術(shù)領(lǐng)先地位、創(chuàng)造全球就業(yè)崗位、大幅減少排放規(guī)模的“三重目標(biāo)”，帶領(lǐng)美國重新成為世界清潔能源領(lǐng)導(dǎo)者和最大的出口國。再次，深化清潔技術(shù)在經(jīng)濟中的應(yīng)用，從建筑業(yè)、交通運輸業(yè)、制造業(yè)、農(nóng)業(yè)4個主要高碳排放或碳敏感的行業(yè)出發(fā)，培植壯大市場和消費需求。最后，對清潔、有彈性的基礎(chǔ)設(shè)施和社區(qū)進(jìn)行投資，將美國建設(shè)成為一個更具氣候彈性的國家。

對華強硬政策或改變

在氣候外交方面，拜登設(shè)計了涵蓋外交、經(jīng)貿(mào)、對外援助和投資、科研、區(qū)域合作和國防軍事等多方面內(nèi)容的“團結(jié)應(yīng)對策略”，團結(jié)其他國家應(yīng)對氣候威脅，重塑美國氣候變化領(lǐng)導(dǎo)力。

首先，拜登很可能重新加入《巴黎協(xié)定》，并配合貿(mào)易手段向中國等發(fā)展中國家施壓，以化石燃料補貼問題壓制“一帶一路”倡議和中國對外投資。其次，拜登會以清潔能源出口和氣候投資倡議為支點，奪取清潔能源“超級大國”地位。再次，拜登會積極推動氣候變化在美國家安全和軍事外交事務(wù)中的主流化。最后，拜登將號召全球停止在北極地區(qū)的能源開發(fā)，以北極理事會制衡非盟友國家在這一地區(qū)的活動。

在對華政策方面，拜登很可能打破特朗普時期對華政策上的強硬立場。特朗普執(zhí)政下的共和黨在中美雙邊關(guān)系上追求絕對獲益，在全球的角度看追求民粹主義下的“美國優(yōu)先”，只重視美國的利益，推出各種國際組織，降低美國的全球領(lǐng)導(dǎo)力，損害美國的霸權(quán)。因此，中美目前所有政治合作中斷，并呈現(xiàn)出戰(zhàn)略互信缺失的態(tài)勢。

這一點會隨著拜登的上臺而有所改善。拜登作為傳統(tǒng)建制派對中美關(guān)系的理解是不同于特朗普的美國追求全球的領(lǐng)導(dǎo)力，維持美國的霸權(quán)。但中美需要在疫情防控、氣候變化、中美貿(mào)易、科技領(lǐng)域等合作達(dá)成一定的合作，中美會重新獲得一些戰(zhàn)略互信。

但同時，拜登政府還是會繼續(xù)加強與盟國和戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。拜登公開場合多次提到要加強美國領(lǐng)導(dǎo)力和維護以美國為主建立的全球秩序。因此，中美之間的合作與競爭都是不可避免的。

中美的競爭更多在于軟實力的競爭。經(jīng)濟上美國重新加入并主導(dǎo)TPP將與中國展開貿(mào)易規(guī)則、理念和市場之爭；政治上，美國會在“印太戰(zhàn)略”理念下從太平洋和印度洋雙重圍堵中國，壓縮中國的戰(zhàn)略空間；軍事上，以“印太戰(zhàn)略”為核心，美國繼續(xù)加強在印太地區(qū)的軍事合作伙伴和盟國的軍事力量，以軍事力量作為硬實力的直接表現(xiàn)控制印太地區(qū)。

美國民主黨和共和黨對中國的批評和干涉內(nèi)容不同。特朗普時期的共和黨更多是在貿(mào)易逆差、科技戰(zhàn)、臺灣問題、南海問題上對中國發(fā)難。而拜登時期則更多會繼續(xù)回到民主黨的主線上，對華的干涉在人權(quán)、氣候變化與減排、新疆和香港等問題上。。

隨著拜登上臺，中美目前戰(zhàn)略互信缺失的局面會被打破。美國重新領(lǐng)導(dǎo)世界的野心，會讓中美在國際熱點問題上有新的合作。類似朝核問題和伊朗核協(xié)定等問題，美國需要中國在其中發(fā)揮重要的角色，妥善解決這些熱點問題。

拜登上臺大概率可能會打破特朗普時期的加稅和科技封鎖，以產(chǎn)品對華封鎖轉(zhuǎn)向技術(shù)對華封鎖，或者加大科技的國家財政投入追求技術(shù)對中國的絕對領(lǐng)先。因此，華為芯片“斷供”和對華企業(yè)制裁的情況大概率會有所好轉(zhuǎn)。但是美國一定會在“一帶一路”國家和歐洲與中國展開新的規(guī)則與市場之爭。中美在傳統(tǒng)能源、農(nóng)牧產(chǎn)品、新能源、金融等領(lǐng)域的合作有著良好的合作空間。中國擴大對外開放，尤其是在金融領(lǐng)域的開放力度是前所未有的，這也是吸引華爾街財團傾向性地選擇對華關(guān)系較為緩和的拜登的重要原因。

中國的能源和環(huán)境政策取得了很大進(jìn)步，這可以為中美清潔技術(shù)和工業(yè)升級提供大量合作機會。“局部多點”式社會經(jīng)濟動蕩將拖累世界經(jīng)濟平穩(wěn)復(fù)蘇，世界經(jīng)濟正逐步邁進(jìn)一個增長不確定的時代。在環(huán)境領(lǐng)域，中美之間具有非常廣泛的共同利益和巨大的合作空間。此外，拜登要實現(xiàn)氣候目標(biāo)、重返“巴黎協(xié)定”離不開中國的支持。中美可在儲能（包括智能電網(wǎng)、增強電網(wǎng)彈性、儲能系統(tǒng)與可再生能源整合、微電網(wǎng)部署等）和能效（包括成果轉(zhuǎn)化、技術(shù)轉(zhuǎn)讓及創(chuàng)新技術(shù)市場化的政策制定）兩個方面探索合作途徑。