電力投資建設(shè)的“十三五”回顧及“十四五”構(gòu)想

文 | 徐進(jìn)

作者系中國(guó)能源建設(shè)集團(tuán)投資有限公司總經(jīng)濟(jì)師

倍受矚目的十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)“十四五”規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議，為我國(guó)今后的發(fā)展擘畫(huà)了雄偉的藍(lán)圖。

2 0 2 0年是我國(guó)全面建成小康社會(huì)的決戰(zhàn)之年，也是我國(guó)完成“十三五”規(guī)劃的收官之年。

尤其今年伊始飛出的新冠疫情這個(gè)超級(jí)“黑天鵝”給國(guó)際地緣政治、全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)巨大沖擊和負(fù)面影響，導(dǎo)致全球能源電力投資與建設(shè)市場(chǎng)的不確定性顯著增加。

面對(duì)日益復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境，作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展“先行官”的電力投資與建設(shè)產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)更好地遵循新發(fā)展理念、高質(zhì)量發(fā)展觀和新發(fā)展格局的總要求，全面建設(shè)清潔低碳、安全高效的能源供應(yīng)體系，為我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供強(qiáng)有力的動(dòng)力保障。

“十三五”我國(guó)電力投資與建設(shè)發(fā)展的總體回顧

（一）“十三五”我國(guó)電力投資與建設(shè)取得主要成就

電力投資與建設(shè)規(guī)模降中有升。2016年至2020年1月到9月，全國(guó)電力工程建設(shè)完成投資分別達(dá)到8840億元、8239億元、8127億元、8295億元 和5981億元，分別比上年同期增長(zhǎng)3.1%、-6.8%、-1.4%、1.6%、26.08%，呈現(xiàn)出前三年下降后兩年上升的態(tài)勢(shì)。其中，電源投資分別達(dá)到3408億元、2900億元、2787億元、3283億元、3082億元，分別比上年增長(zhǎng)-13.4%、-14.9%、-3.9%、71.51%（見(jiàn)表1）；電網(wǎng)投資分別達(dá)到5431億元、5339億元、5340億元、5012億元、2899億元,比上年增長(zhǎng)17.2%、-1.7%、0%、-6.7%、-0.02%。

縱觀“十三五”期間的電力投資與建設(shè)歷程，雖然電網(wǎng)投資呈現(xiàn)逐年下降趨勢(shì)，但每年電網(wǎng)投資一直遠(yuǎn)高于電源投資。電源投資在2020年前九個(gè)月之所以出現(xiàn)快速增長(zhǎng)情況，是由于受到發(fā)改價(jià)格〔2019〕882號(hào)文的影響，要求2018年前核準(zhǔn)的陸上風(fēng)電項(xiàng)目必須趕在2020年底前完成并網(wǎng)，否則國(guó)家不再補(bǔ)貼，同時(shí)水電和光伏發(fā)電項(xiàng)目投資也比上年同期有較大幅度增長(zhǎng)。

電源投資與建設(shè)結(jié)構(gòu)日趨合理。2016年至2020年，全國(guó)全口徑發(fā)電裝機(jī)容量分別為16.51億千瓦、17.77千瓦、19.00億千瓦、20.10億千瓦、20.90億千瓦（截至2020年9月底），分別比上年增長(zhǎng)8.2%、7.7%、6.5%、5.8%、5.9%（見(jiàn)表2和圖1）；每年新增發(fā)電裝機(jī)容量分別為12143萬(wàn)千瓦、13118萬(wàn)千瓦、12785萬(wàn)千瓦、10500萬(wàn)千瓦、7545萬(wàn)千瓦（2020年1-9月），其中，火電（燃煤與燃?xì)獍l(fā)電）新增發(fā)電裝機(jī)分別為5048萬(wàn)千瓦、4453萬(wàn)千瓦、4380萬(wàn)千瓦、4423萬(wàn)千瓦、3183萬(wàn)千瓦（2020年1-9月），非化石能源發(fā)電（包括水電、風(fēng)電、光伏等）新增發(fā)電裝機(jī)分別為7095萬(wàn)千瓦、9044萬(wàn)千瓦、8647萬(wàn)千瓦、6469萬(wàn)千瓦、4362萬(wàn)千瓦（2020年1-9月）（見(jiàn)圖2）?？傮w而言，“十三五”期間我國(guó)電力供需形勢(shì)總體相對(duì)寬松，化解煤電產(chǎn)能過(guò)剩效果較為明顯，電力結(jié)構(gòu)綠色低碳化特征日益顯現(xiàn)。

電網(wǎng)投資與建設(shè)水平持續(xù)提升。2016年至2019年，全國(guó)新增交流110千伏及以上輸電線路長(zhǎng)度和變電設(shè)備容量分別達(dá)到56679千米和34585萬(wàn)千伏安、58084千米和32595萬(wàn)千伏安、56973千米和31024萬(wàn)千伏安、57935千米和31915萬(wàn)千伏安，2020年1至9月全國(guó)新增220千伏及以上輸電線路長(zhǎng)度和變電設(shè)備容量分別達(dá)到25450千米和16202萬(wàn)千伏安，繼續(xù)保持平穩(wěn)有序的發(fā)展態(tài)勢(shì)?！笆濉逼陂g我國(guó)在特高壓領(lǐng)域投資與建設(shè)大約是“十二五”期間的三倍，新增投產(chǎn)特高壓交流或直流線路分別達(dá)到3條、7條、2條、4條和6條，大大地提高了電網(wǎng)跨大區(qū)電力優(yōu)化配置和清潔能源消納能力。另外，全國(guó)小城鎮(zhèn)中心村電網(wǎng)改造全面完成，平原地區(qū)機(jī)井通電實(shí)現(xiàn)全覆蓋，貧困村實(shí)現(xiàn)通動(dòng)力電，電力普遍服務(wù)能力和系統(tǒng)調(diào)峰能力全面增強(qiáng)。

電力投資與建設(shè)造價(jià)穩(wěn)中有升?！笆濉币?guī)劃的前四年，我國(guó)主要電源工程決算單位造價(jià)方面：燃煤電站單位竣工造價(jià)普遍存在小幅上升，燃?xì)怆娬締挝豢⒐ぴ靸r(jià)存在小幅波動(dòng)，水電站單位竣工造價(jià)穩(wěn)中有降，陸上風(fēng)電和垃圾發(fā)電站單位竣工造價(jià)穩(wěn)中有升，海上風(fēng)電和秸桿發(fā)電單位竣工造價(jià)穩(wěn)中有降，核電站單位竣工造價(jià)降幅相對(duì)較大，光伏發(fā)電項(xiàng)目單位竣工造價(jià)降幅最為明顯（見(jiàn)表3）；在電網(wǎng)工程決算單位造價(jià)方面：輸電線路單位竣工造價(jià)受材料價(jià)格、工程地形和導(dǎo)線截面等因素影響，呈現(xiàn)小幅上升態(tài)勢(shì)；變電站單位竣工造價(jià)除750千伏等級(jí)呈下降態(tài)勢(shì)外，其他等級(jí)變電站單位竣工造價(jià)因受不同電壓等級(jí)的主變、斷路器價(jià)格上漲而出現(xiàn)一定程度的上漲；換流站單位竣工造價(jià)在2017年達(dá)到歷史最高后，2018年呈現(xiàn)出較大幅度下降，2019年又出現(xiàn)小幅上升（見(jiàn)表4）。總體來(lái)看，“十三五”期間，除光伏電站單位造價(jià)出現(xiàn)較為明顯下降外，其他類型的電力工程單位造價(jià)變化不是很明顯，如何有效降低電力工程單位造價(jià)仍是值得深入探討的“大文章”。

表1 2016年-2020年（1-9月）主要發(fā)電企業(yè)電源工程完成投資情況一覽表

國(guó)際電力投資與合作持續(xù)增強(qiáng)?！笆濉币?guī)劃的前四年，我國(guó)主要電力企業(yè)實(shí)際對(duì)外完成投資77.85億美元、193億元美元、57.9億美元、42.6億美元，同比分別增長(zhǎng)168.66%、147.91%、-70%、-26.4%。截止到2019年底，我國(guó)主要電力企業(yè)對(duì)外實(shí)際投資總額累計(jì)達(dá)到878.5億美元，帶動(dòng)了勞務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)、裝備的“走出去”。我國(guó)電力企業(yè)對(duì)外投資主要領(lǐng)域涉及火電、水電、新能源、輸變電及礦產(chǎn)資源等領(lǐng)域。東南亞、南亞、歐洲、南美洲等“一帶一路”沿線國(guó)家是我國(guó)電力企業(yè)投資的重點(diǎn)區(qū)域。國(guó)網(wǎng)、南網(wǎng)、三峽集團(tuán)、中廣核、國(guó)家電投等電力企業(yè)的對(duì)外投資排名相對(duì)靠前。投資方式以BOT等綠地投資占主導(dǎo)地位，并購(gòu)、參股以及其他投資方式為境外投資的重要補(bǔ)充。

（二）“十三五”我國(guó)電力投資與建設(shè)特點(diǎn)及問(wèn)題

通過(guò)上述分析，我國(guó)“十三五”電力投資與建設(shè)大體呈現(xiàn)以下主要特征：一是同“十二五”電力投資相比，“十三五”期間電網(wǎng)投資一直高于電源投資，并且兩者間的差距有進(jìn)一步拉大的趨勢(shì)；二是在電源投資中，可再生能源投資占據(jù)主導(dǎo)地位，傳統(tǒng)的火電投資比重逐年下降，核電投資項(xiàng)目經(jīng)過(guò)多年中斷后在2019年實(shí)現(xiàn)重啟，非石化裝機(jī)占比逐年提高；三是伴隨著電力技術(shù)的不斷進(jìn)步，光伏發(fā)電單位造價(jià)呈下降態(tài)勢(shì)，但受到原材料、人工價(jià)格上漲等因素的對(duì)沖，水電、火電和電網(wǎng)單位造價(jià)變化并不明顯，單位電度成本仍相對(duì)較高；四是隨著“走出去”戰(zhàn)略推動(dòng)和中美經(jīng)貿(mào)摩擦加劇，境外電力投資與建設(shè)出現(xiàn)前增后降的趨勢(shì)。

總體來(lái)說(shuō)，“十三五期”期間我國(guó)電力投資與建設(shè)取得舉世矚目的成就，但也清楚認(rèn)識(shí)到我國(guó)電力投資與建設(shè)還存在不少問(wèn)題：一是電網(wǎng)投資建設(shè)以主干電網(wǎng)為主，配電網(wǎng)投資明顯滯后，電網(wǎng)發(fā)展的不平衡矛盾較為突出；二是節(jié)能減排壓力仍然較大，截止到目前仍有2億多千瓦的煤電裝機(jī)還沒(méi)實(shí)現(xiàn)超低排放，淘汰落后產(chǎn)能仍任重而道遠(yuǎn)；三是新能源投資與建設(shè)受政策影響較大，風(fēng)電、光伏發(fā)電“搶裝潮”頻頻發(fā)生，給正常的投資與建設(shè)活動(dòng)帶來(lái)較大不確定性；四是電力國(guó)際化程度仍然較低，特別是受中美貿(mào)易戰(zhàn)和新冠疫情引起的貿(mào)易保護(hù)主義的重新抬頭，電力“走出去”難度不斷加大，電力境外投資與建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)明顯增大。

圖1 2016年-2020年9月底我國(guó)主要電源裝機(jī)容量圖

“十四五”我國(guó)電力投資與建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)及展望

（一）“十四五”我國(guó)電力投資與建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)

遵循新發(fā)展理念、新發(fā)展格局和高質(zhì)量發(fā)展觀，認(rèn)真貫徹習(xí)總書(shū)記提出“四個(gè)革命、一個(gè)合作”的重大能源戰(zhàn)略思想，按照全國(guó)一盤(pán)棋的要求，堅(jiān)定走好綠色低碳、清潔高效的電力轉(zhuǎn)型之路，加快建立健全電力投資治理體系、科學(xué)選擇電力投資方向、持續(xù)優(yōu)化電力投資結(jié)構(gòu)、壯大有效電力投資規(guī)模、切實(shí)推動(dòng)電力投資轉(zhuǎn)型升級(jí)，不斷提升電力技術(shù)現(xiàn)代化水平，全力打造安全高效電力供應(yīng)保障體系，全方位促進(jìn)“電力產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級(jí)化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平明顯提高”，最終實(shí)現(xiàn)電力工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，為在本世紀(jì)中葉把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)目標(biāo)提供堅(jiān)實(shí)的電力支撐和動(dòng)力保障。

（二）“十四五”我國(guó)電力投資與建設(shè)的主要趨勢(shì)

1、“雙循環(huán)”發(fā)展格局將成為我國(guó)電力投資與建設(shè)的根本方向。電力是形成國(guó)內(nèi)大消費(fèi)市場(chǎng)的關(guān)鍵一環(huán)?！笆奈濉逼陂g，國(guó)內(nèi)最終消費(fèi)將成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“壓艙石”，而以電力替代和節(jié)能降耗為核心的電力投資與建設(shè)將是促進(jìn)消費(fèi)升級(jí)、實(shí)現(xiàn)“六?！焙汀傲€(wěn)”的重要抓手。

2、高質(zhì)量發(fā)展將成為我國(guó)電力投資與建設(shè)的內(nèi)在要求。綠色（低碳）、安全、高效、經(jīng)濟(jì)仍將是“十四五”電力投資與建設(shè)的重要內(nèi)涵和本質(zhì)要求，綠色（低碳）是方向、安全是保證、高效是根本、經(jīng)濟(jì)是要求，這四者之間相互相承，有機(jī)統(tǒng)一，不能偏重偏廢。

3、多層次電力市場(chǎng)將成為我國(guó)電力投資與建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要?！笆奈濉逼陂g我國(guó)將全面建成國(guó)家、省、市等多層次電力交易中心，中長(zhǎng)期期貨、現(xiàn)貨、容量、碳交易以及輔助服務(wù)等多維度電力市場(chǎng)有機(jī)運(yùn)行，電力交易的便利化有利于推動(dòng)電力投資與建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

4、數(shù)學(xué)化轉(zhuǎn)型將成為我國(guó)電力投資與建設(shè)的關(guān)鍵力量。能源革命與數(shù)字革命的相互融合是大勢(shì)所趨?！笆奈濉逼陂g，加速對(duì)傳統(tǒng)電力的數(shù)字化改造和投資與建設(shè)，將成為推動(dòng)電力轉(zhuǎn)型和電力管理變革的必由之路，使我國(guó)電力發(fā)展更加柔性化、互聯(lián)化、高端化和高效化。

5、高水平對(duì)外開(kāi)放與合作將成為我國(guó)電力投資與建設(shè)的鮮明特性。遵循“共商、共建、共享”的理念，形成更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的電力開(kāi)放新格局，通過(guò)“引進(jìn)來(lái)”和“走出去”雙向驅(qū)動(dòng)，不斷開(kāi)拓國(guó)際電力合作共贏的新局面。

表2 2016年-2019年我國(guó)主要電源工程決算單位造價(jià)一覽表

（三）“十四五”我國(guó)電力投資與建設(shè)的發(fā)展展望

1、重視數(shù)字技術(shù)應(yīng)用，走智慧化電力發(fā)展之路?！靶禄ā贝呱鲂码娏ΑＰ鹿谝咔榻o傳統(tǒng)行業(yè)一記重拳的同時(shí)，也讓以數(shù)字經(jīng)濟(jì)為代表的新經(jīng)濟(jì)迎來(lái)高光時(shí)刻?！笆奈濉逼陂g，我國(guó)將會(huì)以更大的勇氣推行“云大物聯(lián)智鏈”等現(xiàn)代信息技術(shù)在電力領(lǐng)域更大規(guī)模、更大范圍地應(yīng)用，加快推進(jìn)智慧電（工）廠、智能電網(wǎng)、智能運(yùn)維、智慧工地、電力服務(wù)云平臺(tái)等建設(shè)，全面提升我國(guó)電力的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化水平，統(tǒng)籌推進(jìn)與“電、氣、熱、信”等多網(wǎng)的橫向緊密耦合、同“源、網(wǎng)、荷、儲(chǔ)”等各環(huán)節(jié)的縱向高效深度融合，實(shí)現(xiàn)能源電力整個(gè)系統(tǒng)各個(gè)環(huán)節(jié)的萬(wàn)物互聯(lián)、人機(jī)交互，建立更加可靠、安全、智能、高效的全球能源電力互聯(lián)網(wǎng)，并借助共享數(shù)據(jù)為用戶、電網(wǎng)、發(fā)電、供應(yīng)商和政府等提供點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、端對(duì)端的服務(wù)，進(jìn)一步提高電力綜合服務(wù)水平和檔次，全方位增強(qiáng)電力系統(tǒng)總體運(yùn)行效率。

2、努力打造清潔電力，走低碳化電力發(fā)展之路。習(xí)總書(shū)記提出的“碳峰值、碳中和”兩個(gè)硬性目標(biāo)，既是我國(guó)對(duì)全球的莊嚴(yán)承諾，也是國(guó)人必須完成的政治任務(wù)。這需要電力行業(yè)在“十四五”期間加速?gòu)幕娏ο蛄闾茧娏D(zhuǎn)變：一是在電力生產(chǎn)側(cè)進(jìn)一步提升水能、核能、光伏、風(fēng)電、生物質(zhì)等幾乎不產(chǎn)生二氧化碳的裝機(jī)比重，逐步降低石油、煤炭、天然氣等產(chǎn)生中高二氧化碳的裝機(jī)比例，并加大現(xiàn)有石化電站的技術(shù)改造和落后電力產(chǎn)能的淘汰力度，最大限度地降低每度電的燃料消耗量；二是在電力消費(fèi)側(cè)全方位開(kāi)展節(jié)能降耗工作，盡量避免跑冒滴漏電現(xiàn)象發(fā)生，因?yàn)楣?jié)能是最大的“環(huán)?！狈绞?，降耗是最有效的“減排”手段；三是在電力輸送側(cè)加大電網(wǎng)技術(shù)改造、加快超導(dǎo)等新輸電技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用，盡可能地降低“輸變配用電”各環(huán)節(jié)的線損率；四是在技術(shù)創(chuàng)新側(cè)加緊“碳捕捉和封存”等技術(shù)研發(fā)，使該技術(shù)更加成熟并具備經(jīng)濟(jì)合理性、技術(shù)安全性和市場(chǎng)推廣性。

3、加快電力體制改革，走市場(chǎng)化電力發(fā)展之路。

打破電力“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的電力交易體系是電力“十四五”深化改革必須要爬過(guò)的“坡”和邁過(guò)的“坎”，終極目標(biāo)就是要發(fā)揮市場(chǎng)在電力資源配置中決定性作用，建立具有中國(guó)特色的、完善的電力市場(chǎng)體系：一是加大增量配電試點(diǎn)，完善電力現(xiàn)貨交易體系，加快放開(kāi)發(fā)用電計(jì)劃，讓更多電力用戶在更大范圍內(nèi)直接到電力一級(jí)市場(chǎng)參與交易，真正建立一個(gè)主體多元、充分競(jìng)爭(zhēng)、有效管理的電力現(xiàn)貨交易市場(chǎng)；二是加快構(gòu)建電力期貨交易機(jī)制，合理搭建交易構(gòu)架，豐富優(yōu)化交易品種，充分發(fā)揮期貨在發(fā)現(xiàn)價(jià)格、對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)的作用，最終建立公開(kāi)透明、統(tǒng)一規(guī)范的電力期貨交易市場(chǎng)，這亦是成熟電力市場(chǎng)重要組成部分；三是切實(shí)發(fā)揮政府指導(dǎo)監(jiān)督作用，明確政府職能部門(mén)在電力監(jiān)管角色定位，切實(shí)強(qiáng)化市場(chǎng)主體準(zhǔn)入、交易規(guī)則、交易合同、交易價(jià)格的事前事中事后監(jiān)管；四是充分發(fā)揮社會(huì)中介組織作用，加快建立相應(yīng)的第三方監(jiān)管機(jī)制、違約懲戒機(jī)制和信用評(píng)估機(jī)制等配套機(jī)制。

4、賦能電力新型業(yè)態(tài)，走多元化電力發(fā)展之路。

“十四五”期間，我國(guó)能源革命電力轉(zhuǎn)型將走向前臺(tái)，這意味著傳統(tǒng)煤電受淘汰落后產(chǎn)業(yè)力度加大的影響，投資會(huì)受到較大制約，發(fā)電占比將進(jìn)一步降低；水電因在電力調(diào)峰中作用更加突出，投資開(kāi)發(fā)尤其是抽水蓄能電站投資將穩(wěn)步上升；核電投資建設(shè)節(jié)奏有望趨于穩(wěn)定，發(fā)電占比得到相應(yīng)提升；風(fēng)光等新能源投資隨著平價(jià)上網(wǎng)時(shí)代全面來(lái)臨，投資有望贏來(lái)爆發(fā)性增長(zhǎng)，發(fā)電占比將實(shí)現(xiàn)較大幅度提高。與此同時(shí)，氫能、燃料電池、化學(xué)儲(chǔ)能等新型能源以及以充電樁為代表的電力替代業(yè)務(wù)將迎來(lái)歷史性突破，成為電力投資與建設(shè)又一片“新沃土”，還有匯集綠色、高效、智慧等于一體的綜合能源系統(tǒng)將成為能源電力投資轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要方向?！笆奈濉逼陂g我國(guó)的電力結(jié)構(gòu)將逐步由傳統(tǒng)化石燃料為主電力向清潔低碳的可再生能源電力轉(zhuǎn)變，電力業(yè)態(tài)更加絢麗多彩。

5、推進(jìn)國(guó)際電力合作，走國(guó)際化電力發(fā)展之路。雖然后疫情時(shí)代國(guó)際貿(mào)易保護(hù)主義有重新抬頭的傾向，但電力國(guó)際化發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。

一是秉持共商、共建、共享的原則，加大“一帶一路”沿線國(guó)家的電力投資布局力度，帶動(dòng)我國(guó)電力技術(shù)、裝備、工程、標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)維等全產(chǎn)業(yè)鏈“走出去”，切實(shí)提升我國(guó)在國(guó)際電力市場(chǎng)上的話語(yǔ)權(quán)。

二是積極推動(dòng)我國(guó)與周邊國(guó)家電網(wǎng)的互聯(lián)互通，不斷壯大國(guó)際電力交易規(guī)模，構(gòu)建更加緊密的跨區(qū)域電力合作。

三是發(fā)揮我國(guó)業(yè)已形成世界上最全電工裝備產(chǎn)品系列的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)到境外投資建廠和興建電力產(chǎn)業(yè)園等方式，進(jìn)一步鞏固我國(guó)在國(guó)際電工產(chǎn)業(yè)鏈上的地位。

四是發(fā)揮我國(guó)強(qiáng)大電力基建能力，為海外業(yè)主提供一攬子和個(gè)性化的解決方案，提升我國(guó)在全球電力建設(shè)的主力軍地位。

一言以蔽之，“十四五”期間，我國(guó)將會(huì)更加主動(dòng)融入到世界電力分工體系，加大與全球尤其是周邊國(guó)家的電力交流與合作，更好服務(wù)于國(guó)家全球戰(zhàn)略目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。