以現(xiàn)代財(cái)政建設(shè)為契機(jī)，全面實(shí)施預(yù)算績效管理

王伶俐

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，“要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。”作為中國未來改革和發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，首次將全面實(shí)施績效管理提升到新時(shí)代中國特色社會主義思想的高度，并作為新時(shí)代財(cái)政建設(shè)思想的重要組成部分，意義重大，影響深遠(yuǎn)。

一、推進(jìn)全面績效管理是深化財(cái)政改革的迫切需要

（一）實(shí)施預(yù)算績效管理是現(xiàn)代財(cái)政管理理念的重要提升

實(shí)施預(yù)算績效管理就是更加強(qiáng)調(diào)政府預(yù)算為民服務(wù)的理念，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中，更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果，要求政府部門不斷改進(jìn)服務(wù)水平和質(zhì)量，花盡量少的錢，辦盡量多的實(shí)事，向社會公眾提供更多更好的公共產(chǎn)品。

（二）實(shí)施預(yù)算績效管理是規(guī)范財(cái)政資金分配的重要手段

實(shí)施部門預(yù)算管理以來，財(cái)政資金分配取得了前所未有的突破。但是，在編制預(yù)算的過程中，一些部門（單位）過于看重部門利益，與財(cái)政之間的博弈從未終斷，討價(jià)還價(jià)、爭項(xiàng)目、爭基數(shù)的現(xiàn)象仍有發(fā)生。實(shí)施預(yù)算績效管理，把資金使用權(quán)與資金使用效果、資金使用責(zé)任緊密結(jié)合，配合績效評價(jià)、績效公開、績效問責(zé)，可以有效制止?fàn)庬?xiàng)目、爭資金的問題，進(jìn)而提高財(cái)政資金分配的有效性。

二、當(dāng)前績效管理中的存在問題

近年來，我們按照“政府領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政牽頭、部門負(fù)責(zé)、社會參與”的原則，在績效管理方面做出了不懈的努力，初步完成了財(cái)政性資金的預(yù)算績效管理體制機(jī)制的建立。但在實(shí)際工作中還存在問題和困難，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）績效理念尚未真正建立

預(yù)算績效管理倡導(dǎo)以績效為中心，對支出結(jié)果負(fù)責(zé)，對社會公眾負(fù)責(zé)。隨著預(yù)算績效管理工作的推進(jìn)，部門（單位）對預(yù)算績效理念有了一定了解，但長期以來形成的“重分配輕管理、重使用輕效益”的觀念還沒有徹底根除，重產(chǎn)出、重結(jié)果的績效理念尚未真正建立。一些部門（單位）認(rèn)為資金使用只要合法合規(guī)就行，對績效管理工作重視不夠，主動性不足。

（二）績效管理基礎(chǔ)較為薄弱

一是績效指標(biāo)體系和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系不健全。由于目前缺乏統(tǒng)一的績效指標(biāo)和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，績效目標(biāo)管理和績效評價(jià)的可操作性不強(qiáng)，評價(jià)方法比較單一，影響了績效目標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性、合理性和評價(jià)結(jié)果的客觀性、全面性。二是從事預(yù)算績效管理的專業(yè)人員缺乏。預(yù)算績效管理工作專業(yè)性、系統(tǒng)性較強(qiáng)， 需要大量各方面的專業(yè)人才共同參與，人才現(xiàn)狀還不能滿足實(shí)際需要。

三、全面推進(jìn)績效管理的建議

（一）以強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)宣傳為手段，提高績效管理氛圍

1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。一是提升績效管理層級，建議以政府名義出臺政策性指導(dǎo)意見、相關(guān)規(guī)定和管理辦法，同時(shí)，將預(yù)算績效管理工作納入政府對部門年度工作責(zé)任目標(biāo)考核。二是財(cái)政部門要認(rèn)真履行職責(zé)，充實(shí)工作力量，制訂預(yù)算績效管理工作具體實(shí)施方案，并加大指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督力度。

2.抓好宣傳培訓(xùn)。充分利用新聞媒體、政府網(wǎng)絡(luò)平臺等積極宣傳績效理念，培育績效文化，增強(qiáng)績效意識，有效引導(dǎo)社會各界了解并支持預(yù)算績效管理工作，在全社會形成講績效、重績效、用績效的良好氛圍。

3.強(qiáng)化監(jiān)督檢查。建立預(yù)算績效管理監(jiān)督檢查機(jī)制，按照有關(guān)規(guī)定對相關(guān)工作實(shí)施檢查考評。有關(guān)部門要按規(guī)定將預(yù)算績效管理內(nèi)容納入監(jiān)督范圍。

（二）以資金安排、落實(shí)責(zé)任為抓手，完善績效監(jiān)管體制

1.推進(jìn)績效管理與預(yù)算管理深度融合

一是按照支出和產(chǎn)出匹配的原則，合理歸并現(xiàn)有專項(xiàng)支出項(xiàng)目。對一些特定項(xiàng)目下的專門支出原則上歸并到所在項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)投入與產(chǎn)出，預(yù)算與績效的相互匹配融合。二是按照“誰報(bào)預(yù)算，誰報(bào)績效目標(biāo);誰批復(fù)，誰審核績效目標(biāo)”的原則，把項(xiàng)目績效目標(biāo)作為項(xiàng)目預(yù)算編制和審核的組成部分，實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)管理與預(yù)算管理全面融合。

2.全面實(shí)行預(yù)算績效考核問責(zé)

強(qiáng)化預(yù)算部門作為預(yù)算績效管理第一責(zé)任人的意識，自覺承擔(dān)起“用錢必問效，低效必問責(zé)”責(zé)任。全面實(shí)行預(yù)算績效考核問責(zé)，按照“花錢必問效，低效必問責(zé)”的原則，建議政府出臺預(yù)算績效管理考核問責(zé)辦法，將部門預(yù)算績效管理情況納入政府目標(biāo)考核，對部門（單位）在預(yù)算資金的申請、監(jiān)管、使用過程中，因工作失職等主觀原因造成資金無效或低效的，追究部門（單位）績效責(zé)任，逐步建立“誰干事誰花錢、誰花錢誰擔(dān)責(zé)”的績效問責(zé)機(jī)制。

（三）以全覆蓋、全過程為目標(biāo)，提高績效管理水平

1.推進(jìn)績效管理的全覆蓋

進(jìn)一步擴(kuò)大績效管理覆蓋范圍，逐步將績效目標(biāo)管理和評價(jià)范圍向政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算延伸，試點(diǎn)預(yù)算部門整體支出績效目標(biāo)編制方法和路徑，使績效管理由項(xiàng)目支出管理拓展到一般支出管理，涵蓋所有財(cái)政性資金。在鞏固專項(xiàng)資金績效管理的基礎(chǔ)上，逐步將部門整體績效和區(qū)、鎮(zhèn)財(cái)政資金運(yùn)行績效納入績效管理的范圍，實(shí)現(xiàn)覆蓋所有財(cái)政性資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的全面預(yù)算績效管理要求。

2.推進(jìn)績效管理的全過程

績效目標(biāo)是預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，是整個(gè)預(yù)算績效管理的前提和重要基礎(chǔ)。充分發(fā)揮績效目標(biāo)在預(yù)算編制、資金分配中的前置作用，認(rèn)真編制績效目標(biāo)，促進(jìn)績效管理與預(yù)算編制深度結(jié)合。要繼續(xù)擴(kuò)大績效目標(biāo)編制范圍，加強(qiáng)績效目標(biāo)編制質(zhì)量的審核。

強(qiáng)化績效目標(biāo)跟蹤監(jiān)控工作，及時(shí)掌握項(xiàng)目建設(shè)和資金撥付進(jìn)度，針對項(xiàng)目特點(diǎn)優(yōu)化跟蹤方式和流程，將動態(tài)跟蹤和定期跟蹤相結(jié)合，把績效跟蹤與加強(qiáng)當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行、實(shí)施預(yù)算調(diào)整、優(yōu)化項(xiàng)目管理結(jié)合起來，提高績效跟蹤針對性和有效性。通過年度預(yù)算績效跟蹤，更好地督促部門在預(yù)算執(zhí)行中關(guān)注績效目標(biāo)的可實(shí)現(xiàn)性，及時(shí)糾正偏離目標(biāo)。

（四）以制度體系、指標(biāo)體系為重點(diǎn)，夯實(shí)績效管理基礎(chǔ)

1.健全績效管理制度體系

隨著績效管理工作的逐步深入，原有的管理辦法及管理制度還存在較大改進(jìn)空間， 探索和建立科學(xué)而規(guī)范的財(cái)政支出全過程績效管理制度，是擺在我們面前的重要任務(wù)。一是完善管理機(jī)制。建立涵蓋績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效評價(jià)、結(jié)果反饋和應(yīng)用各環(huán)節(jié)的管理制度，健全社會中介機(jī)構(gòu)庫、專家?guī)?、?shù)據(jù)庫和檔案等管理辦法。二是規(guī)范業(yè)務(wù)流程。依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)及管理辦法，制定系統(tǒng)的績效管理工作流程，明確各相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員在預(yù)算績效管理工作中的職責(zé)，規(guī)范操作程序和質(zhì)量控制要求，健全協(xié)調(diào)機(jī)制，建立分級分類、適用高效、便于操作的實(shí)施細(xì)則及業(yè)務(wù)規(guī)范。

2.完善績效管理指標(biāo)體系

推進(jìn)績效管理指標(biāo)體系的本地化和個(gè)性化建設(shè)是保障績效管理工作有效開展的一項(xiàng)及其重要的基礎(chǔ)性工作。一要全力構(gòu)建個(gè)性績效指標(biāo)庫。全方位收集整理績效指標(biāo)并不斷動態(tài)再優(yōu)化，逐步與本地績效管理具體實(shí)踐相吻合的績效管理指標(biāo)體系，為目標(biāo)申報(bào)和績效評價(jià)工作提供有效參考。二是加強(qiáng)指標(biāo)體系論證。嘗試指標(biāo)設(shè)計(jì)與評價(jià)的分離，通過招標(biāo)，聘請全國知名的專業(yè)績效咨詢公司對績效評價(jià)指標(biāo)庫進(jìn)行專業(yè)論證，逐步形成涵蓋各部門、各類別、各行業(yè)，符合目標(biāo)內(nèi)容，突出績效特色的績效評價(jià)指標(biāo)體系，提高績效評價(jià)的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

3.探索績效管理信息化

績效信息系統(tǒng)建設(shè)是預(yù)算績效管理的重要技術(shù)支撐。加快預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)的建設(shè)，通過信息化逐步實(shí)現(xiàn)：績效目標(biāo)編審、績效跟蹤、績效評價(jià)全程績效管理信息化管理，提高績效管理工作的規(guī)范性。通過對預(yù)算管理系統(tǒng)、國庫支付系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)間數(shù)據(jù)共享，推動績效跟蹤的開展。通過大數(shù)據(jù)應(yīng)用建模等，開展績效分析。（作者單位：南通市通州區(qū)財(cái)政局）