臨淮崗工程涉河建設(shè)項目管理實踐與思考

一、臨淮崗工程概況

淮河臨淮崗洪水控制工程（以下簡稱臨淮崗工程）是淮河中游最大的水利樞紐,是控制淮河干流洪水的關(guān)鍵工程和提高淮河中游防洪標(biāo)準(zhǔn)的戰(zhàn)略工程。臨淮崗工程由8.54km主壩、8.41km南副壩、60.56km北副壩，52座副壩穿壩建筑物，姜唐湖進洪閘、49孔淺孔閘、12孔深孔閘、臨淮崗船閘、城西湖船閘及14.39km 上下游引河等組成。工程跨河南、安徽兩省，涉及河南省固始縣和安徽省霍邱、潁上、阜南等四縣，點多、線長、面廣。根據(jù)安徽省水利廳授權(quán)，城西湖退水閘、姜唐湖退水閘與臨淮崗工程一并交由安徽省臨淮崗洪水控制工程管理局管理。按照省水利廳有關(guān)規(guī)定，臨淮崗工程管理范圍內(nèi)大中型項目由管理局轉(zhuǎn)報省水利廳審批或由省水利廳轉(zhuǎn)報水利部淮委審批。本文所稱涉河建設(shè)項目主要是指按照河道及水工程管理權(quán)限，審批權(quán)在管理局的小型涉河建設(shè)項目。

近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進，工程管理范圍內(nèi)新建、改建、擴建的涉河建設(shè)項目不斷增加，管理任務(wù)也隨之日益加重。面對涉河建設(shè)項目可能給臨淮崗工程安全和正常運行帶來影響的問題，必須深入思考，積極適應(yīng)新常態(tài)，轉(zhuǎn)變工作方式，找到新形勢下開展涉河建設(shè)項目管理工作的對策措施。

二、臨淮崗工程涉河建設(shè)項目管理實踐

1.健全管理機構(gòu)，明晰職責(zé)劃分

管理局按照工程屬性和管理半徑，將臨淮崗工程劃歸三個二級單位管理，分別負(fù)責(zé)各自管轄范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)、水行政執(zhí)法和防汛抗旱工作。在臨淮崗工程核心區(qū)，六座大型水閘、主壩和引河工程構(gòu)成臨淮崗樞紐重心，由水閘管理處負(fù)責(zé)工程日常管理；南、北副壩及其附屬建筑物成線狀分布，管理跨度大，由大壩管理處實施專項管理；姜唐湖退水閘孤懸正陽關(guān)附近，設(shè)姜唐湖退水閘管理處專門管理。管理局機關(guān)設(shè)水政科，負(fù)責(zé)審批工程管理范圍內(nèi)涉河建設(shè)項目，各管理處設(shè)水政股負(fù)責(zé)管理范圍內(nèi)日常水行政巡查檢查和涉河建設(shè)項目現(xiàn)場監(jiān)督管理等工作。

2.堅守生態(tài)紅線，嚴(yán)把項目審批

臨淮崗工程橫亙淮河中游，水生態(tài)環(huán)境良好，生態(tài)資源豐富。當(dāng)前生態(tài)紅線是保護生態(tài)環(huán)境的最低底線，在紅線區(qū)域內(nèi)實行最嚴(yán)格的涉河建設(shè)項目管控，禁止一切影響生態(tài)保護的涉河建設(shè)活動。對于不影響生態(tài)保護的涉河項目管理始終嚴(yán)把審批關(guān)，通過查驗資料、察看現(xiàn)場、充分論證，及時批復(fù)或上報，并建立管理局涉河項目審批資料庫。對符合水功能區(qū)劃且不影響工程安全及效益發(fā)揮，同時考慮了工程周邊群眾生產(chǎn)、生活需要的部分工程項目，給予批復(fù)；影響工程安全及效益發(fā)揮的部分請求，則不予批復(fù)，并詳細(xì)說明原因。對已批準(zhǔn)的涉河項目實施過程進行全程監(jiān)督。

3.嚴(yán)格落實法規(guī)，規(guī)范項目管理

在臨淮崗工程涉河項目管理中，管理局始終嚴(yán)格貫徹落實《安徽省水工程管理保護條例》《安徽省河道及水工程管理范圍內(nèi)建設(shè)項目管理辦法》及《安徽省河道及水工程管理范圍內(nèi)建設(shè)項目防洪評價報告評審暫行辦法》等有關(guān)法律法規(guī)。以水法為根本遵循，踐行新時期治水方針，本著工程保護和管理遵循科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排，保護優(yōu)先的原則，結(jié)合管理實際出臺了《安徽省臨淮崗工程管理局涉河項目管理辦法（暫行）》，進一步規(guī)范了臨淮崗工程涉河建設(shè)項目管理審批流程和監(jiān)督機制。

三、當(dāng)前存在的主要問題

臨淮崗工程涉河建設(shè)項目由于資金來源、項目實施目的等諸多因素的不同，監(jiān)管難易程度也存在不同差異。當(dāng)前在管理范圍內(nèi)實施的建設(shè)項目，大部分按照相關(guān)管理規(guī)定履行了正常的報批手續(xù)，但也有少量項目在未取得批準(zhǔn)手續(xù)的情況下便開始違章施工。究其原因，主要有以下幾種情況 ：

1.法制觀念有待加強

工程管理范圍內(nèi)，個體建設(shè)或村鎮(zhèn)集體開發(fā)的小碼頭、上壩路等小型非防洪工程建設(shè)項目的管理難度逐漸凸現(xiàn)。這類項目投資少，占地小，數(shù)量多。主要是因為部分群眾法制觀念還有待提高。有的不了解建設(shè)項目申報程序和要求；有的嫌辦手續(xù)麻煩，不愿意申報，對監(jiān)督管理的抵觸情緒大；有的采取突擊建設(shè)，或者暗中違章建設(shè)，甚至還有的強行建設(shè)。

2.執(zhí)法手段缺乏

根據(jù)水法、防洪法等規(guī)定，水行政主管部門在涉河建設(shè)項目管理過程中，只能采取罰款、責(zé)令停止違法行為、限期拆除等手段，缺乏對違法人員人身、財產(chǎn)和行為進行行政強制的有效辦法，由于違法成本低，行政執(zhí)法往往陷入窘境。而進行行政訴訟時間又太長，致使涉河建設(shè)項目違法行為短時間內(nèi)得不到制止，且行政處罰額度較小，對違法建設(shè)者難以形成有效的威懾。

四、加強涉河建設(shè)項目管理的建議

涉河建設(shè)項目管理涉及面廣、任務(wù)重、難度大、要求高，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，土地資源越來越緊缺，人水爭地的矛盾更加突出。如何進一步加強涉河建設(shè)項目管理，在有效維護工程安全運行的前提下，服務(wù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展，充分發(fā)揮水利工程對社會經(jīng)濟發(fā)展的支撐和保障作用，具體有以下四點建議：

1.加大水法宣傳，夯實監(jiān)管基礎(chǔ)

充分利用“世界水日”“中國水周”和“12.4”法制宣傳日等活動加大水法律法規(guī)宣傳力度，向全社會普及水法律法規(guī)知識，使社會各界了解涉河建設(shè)項目管理的程序，自覺申報，服從監(jiān)管。同時，抓好日常宣傳活動，增強工程沿線群眾的法律意識，爭取他們對涉河建設(shè)項目管理的理解與支持，讓沿線群眾參與到涉河建設(shè)項目管理的監(jiān)督之中。

2.堅持依法行政，提升監(jiān)管水平

加強基本執(zhí)法裝備的配備，豐富執(zhí)法手段，提升水行政執(zhí)法的威攝力。加強培訓(xùn)與交流，不斷總結(jié)推廣涉河建設(shè)項目管理先進經(jīng)驗，提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平和依法行政能力。建立約談、暫停審批制度，不斷完善技術(shù)論證和審批流程，做到“行為規(guī)范、責(zé)任明確、透明高效、監(jiān)督有力”。積極探索利用高科技、新技術(shù)手段，提升新形勢下涉河建設(shè)項目監(jiān)管的針對性、有效性。

3.嚴(yán)格項目審查，建立長效機制

嚴(yán)格把控臨淮崗工程涉河建設(shè)項目受理、征求意見、審查等環(huán)節(jié)，對于不符合法律規(guī)定的涉河建設(shè)項目，敢于堅持原則，不予審查或者責(zé)令優(yōu)化建設(shè)方案。對于存在爭議的涉河建設(shè)項目，實行會商制度，聽取領(lǐng)導(dǎo)和專家的意見。對于影響重大的涉河建設(shè)項目，審查前要堅持查看現(xiàn)場，增加審查的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性。建立管理長效機制，對工程管理范圍內(nèi)的涉河建設(shè)項目要堅持定期巡查制度，加強在建項目的監(jiān)督管理。

4.建立巡查制度，杜絕涉河違章

堅持預(yù)防為主，防、查并重的原則，完善和落實工程管理范圍內(nèi)巡查制度，將涉河建設(shè)項目違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。以掃黑除惡專項斗爭為契機，結(jié)合“河長制”與河湖“清四亂”工作，加強與地方政府和水行政執(zhí)法部門的聯(lián)系，統(tǒng)籌各方力量，探索集中執(zhí)法模式，清除管理范圍內(nèi)違章違建行為，確保涉河項目有序建設(shè)，保障水利工程安全運行。

五、結(jié)語

2018年11月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《淮河生態(tài)經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃》，對臨淮崗工程服務(wù)淮河流域生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟社會發(fā)展提出了新的更高的要求，涉河項目管理工作任重而道遠(yuǎn)。為此，要認(rèn)真貫徹“水利工程補短板，水利行業(yè)強監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)要求，建立科學(xué)規(guī)范的運行機制，采取法律、行政、經(jīng)濟等多種措施，確保涉河建設(shè)項目管理工作有序開展，確保工程防洪安全，以推進美麗宜居、充滿活力、和諧有序、綠色發(fā)展的淮河生態(tài)經(jīng)濟帶建設(shè)■