澳大利亞墨累-達(dá)令流域水改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及啟示

谷麗雅，侯小虎，張林若

（水利部國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作交流中心，100038，北京）

澳大利亞墨累-達(dá)令流域面積約1.1 億hm2，占澳大利亞本土面積的14%，流域大部分地區(qū)屬于農(nóng)村，人口僅200萬(wàn)。墨累-達(dá)令流域具有重要的經(jīng)濟(jì)地位，灌溉農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)，2018 財(cái)年流域農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值約為237 億澳元，其中灌溉農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為86 億澳元，用水約70.65 億m3。

一、墨累-達(dá)令流域水改革實(shí)踐

1.實(shí)施背景

自澳大利亞聯(lián)邦成立以來(lái)，墨累-達(dá)令流域水治理政策經(jīng)歷了幾個(gè)階段。從最早的水資源“免費(fèi)”使用，到1860年新南威爾士早期殖民政府開始實(shí)行“水權(quán)”制度，澳大利亞逐漸開始通過(guò)立法對(duì)取水做出規(guī)定并實(shí)施監(jiān)管。1997—2009年，澳大利亞?wèn)|部地區(qū)遭遇百年一遇大旱，2001—2006年墨累河徑流量低于以往113年平均值的82%，干旱導(dǎo)致南部河口三角洲斷流、土地鹽堿化、河岸坍塌和水質(zhì)下降，城市地區(qū)出現(xiàn)供水危機(jī)，政府對(duì)家庭戶外用水實(shí)施限制。同時(shí)，達(dá)令河反復(fù)出現(xiàn)藍(lán)藻和魚類死亡等環(huán)境問(wèn)題。近年，澳大利亞再次遭受持續(xù)干旱，氣候變化導(dǎo)致水資源分布不均，影響了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展，可用水量減少和水安全成本增加等不確定因素使農(nóng)業(yè)逐漸失去了經(jīng)濟(jì)吸引力，土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整和管用水體制面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

由于水資源過(guò)度分配，墨累-達(dá)令流域遭受嚴(yán)重的環(huán)境退化。為了恢復(fù)河流生態(tài)，1994年澳大利亞政府開始實(shí)施水改革，提出取水限額禁止超限額用水。采取的改革措施包括：水費(fèi)成本全覆蓋、明晰水權(quán)、設(shè)置取水限額和提高水權(quán)交易市場(chǎng)的靈活性。2007年《水法》頒布實(shí)施，進(jìn)一步促進(jìn)了水改革進(jìn)程，為水改革提供了法律依據(jù)。為了將水返還給環(huán)境，根據(jù)2007年《水法》，成立了聯(lián)邦環(huán)境水持有者和聯(lián)邦環(huán)境水辦公室，負(fù)責(zé)回購(gòu)和分配環(huán)境流量、管理聯(lián)邦政府的水資產(chǎn)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)規(guī)劃提出的環(huán)境目標(biāo)。同時(shí)，成立了墨累-達(dá)令流域管理局，負(fù)責(zé)編制墨累-達(dá)令流域規(guī)劃，對(duì)流域水資源進(jìn)行統(tǒng)一管理。

2.水政策從重視灌溉向生態(tài)可持續(xù)過(guò)渡

第一次世界大戰(zhàn)后，澳大利亞完成了幾個(gè)大型水利工程建設(shè)，包括1936年建成的休姆大壩和1949—1974年修建的雪山水電工程，其主要目的是灌溉和為返鄉(xiāng)士兵定居點(diǎn)供水。這些項(xiàng)目建設(shè)初期水價(jià)低廉，開發(fā)成本較低，極大地推動(dòng)了灌溉農(nóng)業(yè)的發(fā)展。早期灌溉農(nóng)業(yè)大多采用洪灌，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)量提高的同時(shí)，導(dǎo)致地下水水位升高和土地鹽堿化問(wèn)題。雖然節(jié)水灌溉技術(shù)應(yīng)用提高了用水效率，但也加大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，以及灌溉設(shè)施運(yùn)行維護(hù)成本。在氣候變化和干旱頻發(fā)情況下，政府不得不采取措施限制灌溉面積的持續(xù)擴(kuò)大，利用水權(quán)和水市場(chǎng)提高水量分配和水資源利用效率。

在過(guò)去20年里，墨累-達(dá)令流域農(nóng)業(yè)灌溉面積和用水量均呈下降趨勢(shì)，水政策制定更加關(guān)注可用水量、環(huán)境流量、水交易和氣候變化等關(guān)鍵因素。2012年墨累-達(dá)令流域管理局編制的《墨累-達(dá)令流域規(guī)劃》，確定了環(huán)境流量27.5 億m3的可持續(xù)取水限額，2018年6月調(diào)整到26.8 億m3，主要通過(guò)水交易市場(chǎng)進(jìn)行回購(gòu)。澳大利亞政府為實(shí)施流域規(guī)劃投資130億澳元，其中的74.9 億澳元用于回購(gòu)環(huán)境流量。截至2019年3月31日，已恢復(fù)生態(tài)水量21 億m3，23.6 億澳元用于購(gòu)買水權(quán)，另外40 多億澳元用于水利設(shè)施、提高用水效率和交換收回部分水權(quán)。每年，聯(lián)邦環(huán)境水辦公室將購(gòu)買的環(huán)境流量進(jìn)行分配，用于保護(hù)生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)及必要的適應(yīng)性管理。雖然在墨累-達(dá)令流域規(guī)劃實(shí)施的頭兩年，經(jīng)歷了干旱和低水位等不利氣候條件，但聯(lián)邦政府向流域提供環(huán)境流量回補(bǔ)，充分發(fā)揮了支撐瀕危物種生存和保護(hù)生態(tài)功能的作用。

3.全球最發(fā)達(dá)的水交易市場(chǎng)

澳大利亞水改革的另一個(gè)特色是建立了水權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制，以制度、法律和行政管理等手段提高用水效率。早在1980年澳大利亞就出現(xiàn)了水權(quán)交易，并于20 世紀(jì)90年代初頒布了《國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策》，特別是《水法》 對(duì)水市場(chǎng)規(guī)則做了進(jìn)一步規(guī)定，推動(dòng)擴(kuò)大水權(quán)市場(chǎng)規(guī)模，減少水權(quán)交易障礙，如將州政府管理權(quán)集中到聯(lián)邦政府手中，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者委員會(huì)在規(guī)則制定中的作用，建立健全國(guó)家水市場(chǎng)體系；為用水戶提供必要的信息，統(tǒng)一信息標(biāo)準(zhǔn)，保證水信息的一致性和完整性。早期經(jīng)驗(yàn)表明，水權(quán)交易有利于防止過(guò)度用水，解除了資本流動(dòng)限制，降低了風(fēng)險(xiǎn)因素。隨著水權(quán)與土地權(quán)分離，水權(quán)交易的需求和益處日益凸顯，水權(quán)交易成為灌溉農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵，改變了農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)，推動(dòng)用水轉(zhuǎn)移到高附加值作物。

澳大利亞水市場(chǎng)的年交易額約10 億～20 億澳元，水市場(chǎng)已成為管理干旱和提高用水效率的重要手段。近年，水權(quán)交易和水市場(chǎng)的戰(zhàn)略性作用和前瞻性進(jìn)一步凸顯，市場(chǎng)價(jià)格越來(lái)越符合人們對(duì)未來(lái)季節(jié)可用水量的預(yù)期。但也有專家認(rèn)為，不能過(guò)度依賴水市場(chǎng)，也不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為流域水資源管理可通過(guò)水權(quán)制度實(shí)現(xiàn)。在消費(fèi)者用水產(chǎn)生的效益出現(xiàn)差別的情況下，水的價(jià)值隨著相對(duì)稀缺性而增加。特別是在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)條件下，供水和服務(wù)價(jià)格隨著可用水量減少而提高，這意味著水交易價(jià)格會(huì)不斷攀升。為了追逐經(jīng)濟(jì)利益，缺乏監(jiān)管的水權(quán)交易市場(chǎng)分配給生態(tài)環(huán)境的水量會(huì)更少。水權(quán)交易的確給農(nóng)業(yè)帶來(lái)了生機(jī)，但如果不考慮生態(tài)環(huán)境等外部因素，水權(quán)交易恐怕不足以解決日益嚴(yán)峻的水短缺問(wèn)題。

4.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)方的利益和分歧

澳大利亞水政策制定可發(fā)揮保護(hù)公共利益和財(cái)產(chǎn)的作用。2007年《水法》 和政策改革的總目標(biāo)是促使墨累-達(dá)令流域所有用水活動(dòng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)回報(bào)最大化。墨累-達(dá)令流域具有多樣性，北部河谷和南部河谷存在很大差異，水政策制定應(yīng)調(diào)和這種差異。南部河谷供水保證率相對(duì)較高，隨著干旱持續(xù)，靠天吃飯的北部河谷將無(wú)法確保供水保證率。目前的農(nóng)業(yè)發(fā)展速度不僅加劇了自然供水的短缺程度，還導(dǎo)致水供需失衡，農(nóng)業(yè)成本不斷上漲。

水資源管理作為一個(gè)復(fù)雜的體系，管理該體系的人員行為具有不確定性，分水政策實(shí)施不利會(huì)付出高成本代價(jià)。1994年之前，灌溉用戶取得用水許可證相對(duì)容易。隨著流域耗水量不斷加大，政府不得不采取限制取水措施，這觸及眾多相關(guān)方的利益。例如，由于新南威爾士州政府決定對(duì)水量分配進(jìn)行限制，很多人開始關(guān)注以往“無(wú)人問(wèn)津”或處于“休眠狀態(tài)”的許可證，導(dǎo)致此前無(wú)法交易的許可證價(jià)格暴漲，為一部分人利用稀缺資源大發(fā)橫財(cái)創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，而用水限額無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的作用。

除此之外，政府還給之前擁有許可證的持有人授予水權(quán)，為灌溉用戶進(jìn)行永久性資本轉(zhuǎn)讓創(chuàng)造條件，而不是先取消未使用的許可證，然后再實(shí)行水量控制，即設(shè)定用水限額。這種做法使得政府無(wú)法根據(jù)現(xiàn)有資源重新分配水權(quán)，并利用水市場(chǎng)進(jìn)行平等和公平的交易。最終的結(jié)果是澳大利亞聯(lián)邦政府出資幾十億澳元，從灌溉用戶手中回購(gòu)水權(quán)，用來(lái)恢復(fù)環(huán)境流量。這種以政府削減其他項(xiàng)目開支或增加公共負(fù)債為代價(jià)獲得生態(tài)環(huán)境效益的做法，引起了廣泛熱議和關(guān)注。

《墨累-達(dá)令流域規(guī)劃》制定了一系列目標(biāo)和行動(dòng)，旨在實(shí)現(xiàn)既定的國(guó)家目標(biāo)，即恢復(fù)墨累-達(dá)令流域的健康。在澳大利亞，流域規(guī)劃制定的過(guò)程廣受民眾關(guān)注，各利益相關(guān)方主動(dòng)參與，與區(qū)域和地方層面建立了緊密聯(lián)系，減輕了政府的管理重任。通過(guò)實(shí)施和審查流域規(guī)劃，有助于消除對(duì)立沖突和化解分歧，關(guān)注流域迫切需要解決的生產(chǎn)和環(huán)境用水競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的矛盾和問(wèn)題。

4.建立環(huán)境流量動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系

根據(jù)《墨累-達(dá)令流域規(guī)劃》規(guī)定的適應(yīng)性管理原則，聯(lián)邦環(huán)境水辦公室每年將27.5 億m3的環(huán)境流量還給生態(tài)系統(tǒng)，用于保護(hù)墨累-達(dá)令流域的生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)。為了評(píng)價(jià)流域規(guī)劃設(shè)定的環(huán)境目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)、生態(tài)系統(tǒng)對(duì)流量的響應(yīng)情況，分析流量響應(yīng)與環(huán)境目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的關(guān)系，自2014年，墨累-達(dá)令流域開展了為期5年的環(huán)境流量監(jiān)測(cè)，監(jiān)測(cè)指標(biāo)涵蓋生態(tài)系統(tǒng)、植被、河流和魚類，通過(guò)監(jiān)測(cè)結(jié)果評(píng)價(jià)人工干預(yù)下的生態(tài)流量改變對(duì)流域規(guī)劃環(huán)境目標(biāo)實(shí)現(xiàn)或者持續(xù)改善及其管理作出的貢獻(xiàn)。

對(duì)人工實(shí)施環(huán)境流量調(diào)節(jié)后的效果進(jìn)行監(jiān)測(cè)是修復(fù)河流、濕地、洪泛平原的重要步驟。由于對(duì)種群的變化與流量關(guān)系的認(rèn)知還非常有限，監(jiān)測(cè)更多的是基于點(diǎn)上的流量情況。隨著監(jiān)測(cè)點(diǎn)位的增加和監(jiān)測(cè)范圍的擴(kuò)大，實(shí)施監(jiān)測(cè)時(shí)間增長(zhǎng)，將有助于確定生態(tài)系統(tǒng)對(duì)環(huán)境流量的內(nèi)在響應(yīng)。這項(xiàng)工作不僅可為改進(jìn)生態(tài)流量管理提供信息，也可改進(jìn)長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)方案的設(shè)計(jì)，為確定適應(yīng)性管理措施提供依據(jù)。

5.重視氣候變化和適應(yīng)性措施

由于制定規(guī)劃的時(shí)間緊迫，《墨累-達(dá)令流域規(guī)劃》 未考慮氣候變化因素，導(dǎo)致當(dāng)時(shí)估算的供水量和需求量無(wú)法反映實(shí)際情況。在氣候變化加劇的情況下，根據(jù)模擬歷史流量預(yù)測(cè)可持續(xù)分配水量也并不可靠。自20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，澳大利亞?wèn)|南部的流量約為長(zhǎng)年平均值的一半，墨累-達(dá)令流域的同期流量比平均值低41%，維多利亞州西部和中部地區(qū)某些流域的流量下降了70%以上。降雨不斷減少對(duì)墨累-達(dá)令流域徑流造成嚴(yán)重影響，流域規(guī)劃和決策者面臨新挑戰(zhàn)，即轉(zhuǎn)變水資源管理理念，從管理已知的供水轉(zhuǎn)向管理季節(jié)性水資源短缺，防止出現(xiàn)長(zhǎng)期不利局面。因此，在氣候變化不斷加劇的情況下，確定可持續(xù)分配水量過(guò)程依然存在極大的不確定性。

對(duì)于未來(lái)氣候變化，澳大利亞在采取適應(yīng)性措施方面仍面臨諸多挑戰(zhàn)，例如，如何應(yīng)對(duì)城市供水規(guī)模擴(kuò)大？如何采取工程措施提高灌溉用水效率并將節(jié)約的水用于恢復(fù)環(huán)境流量？如何解決工程措施適應(yīng)性差的缺陷？但可以肯定的是，未來(lái)水政策將從側(cè)重工程措施轉(zhuǎn)向側(cè)重預(yù)防性措施、風(fēng)險(xiǎn)分析、提高規(guī)劃的適應(yīng)性和恢復(fù)力。

二、澳大利亞水改革對(duì)我國(guó)的啟示

墨累-達(dá)令流域水改革的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于研究我國(guó)水政策，特別是法制建設(shè)、水資源規(guī)劃、取用水制度、水權(quán)制度改革、水市場(chǎng)以及采取適應(yīng)性措施應(yīng)對(duì)氣候變化等具有重要的借鑒意義。

1.發(fā)揮政策導(dǎo)向和水市場(chǎng)的雙重作用

在氣候變化的影響下，墨累-達(dá)令流域水量減少導(dǎo)致用水戶之間的競(jìng)爭(zhēng)愈發(fā)激烈，由此引發(fā)的社會(huì)矛盾不容忽視。澳大利亞從立法的角度強(qiáng)化監(jiān)管體系，成立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理環(huán)境用水，賦予環(huán)境流量水權(quán)，政府投入巨資回購(gòu)用水許可證，將水返還給環(huán)境，這為全世界提供了前所未有的案例。澳大利亞通過(guò)明晰水權(quán)、建立靈活高效的水市場(chǎng)，為環(huán)境流量開展水權(quán)交易創(chuàng)造條件，以此作為改善流域生態(tài)環(huán)境的做法具有一定的啟示和借鑒意義。

2.以科學(xué)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的目的

澳大利亞對(duì)于墨累-達(dá)令流域的生態(tài)環(huán)境格外重視，在流域規(guī)劃中規(guī)定長(zhǎng)期平均可持續(xù)取水限額，以科學(xué)的方式預(yù)測(cè)水量，并對(duì)規(guī)劃效果進(jìn)行年度評(píng)估，對(duì)規(guī)劃進(jìn)行動(dòng)態(tài)修訂，其做法強(qiáng)化了流域規(guī)劃的法律效應(yīng)，有助于理順流域管理責(zé)任和權(quán)限，動(dòng)態(tài)掌握流域規(guī)劃實(shí)施的效果。為了確保環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，建立健全水監(jiān)管機(jī)制對(duì)于管好用水定額和落實(shí)環(huán)境流量至關(guān)重要，應(yīng)充分發(fā)揮流域規(guī)劃的作用，加大執(zhí)法力度和公眾監(jiān)督的作用。為了化解用水戶之間的競(jìng)爭(zhēng)和沖突，應(yīng)做好事前預(yù)判，而不是依賴善后措施解決問(wèn)題。

3.采取適應(yīng)性措施應(yīng)對(duì)氣候變化

為應(yīng)對(duì)氣候變化，澳大利亞水改革采取了適應(yīng)性措施對(duì)我國(guó)具有重要的借鑒意義。近年，圍繞《墨累-達(dá)令流域規(guī)劃》的爭(zhēng)議和質(zhì)疑不斷，在存在不確定因素的情況下，應(yīng)科學(xué)地確定流域取水量。在新形勢(shì)下，改革的措施應(yīng)是促使流域內(nèi)的農(nóng)業(yè)體系不斷進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)新的變化。為了應(yīng)對(duì)氣候變化，利用工程措施提高灌溉效率，將節(jié)約的水用于生態(tài)環(huán)境，必須在嚴(yán)格的監(jiān)督之下完成。在流域水資源短缺不斷加劇的情況下，優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)將面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)，全社會(huì)需要共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)社會(huì)的整體適應(yīng)能力。