加強(qiáng)江蘇省水利工程建設(shè)用地管理的思考
——以江蘇省淮河流域重點(diǎn)平原洼地近期治理工程為例

高 山，陳 婧，曹艷華

（1.江蘇省水利工程建設(shè)局，210029，南京；2.中國科學(xué)院南京地理與湖泊研究所，210008，南京）

土地是水利工程建設(shè)的重要載體，是水利行業(yè)管理的重中之重。如何加強(qiáng)水利工程建設(shè)用地管理，優(yōu)化水利工程建設(shè)用地利用現(xiàn)狀，進(jìn)而推動(dòng)水利行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展是擺在水利人面前的一道亟待解決的難題。江蘇省委省政府歷來高度重視水利工程建設(shè)用地管理工作，先后出臺(tái)了一系列規(guī)章制度，初步形成了水利工程建設(shè)用地管理體系。但面對(duì)新形勢(shì)新需求，江蘇仍要轉(zhuǎn)變理念，改進(jìn)水利工程建設(shè)用地的管理思路，為江蘇省水利高質(zhì)量發(fā)展提供重要支撐。

一、提高認(rèn)識(shí)，明確水利工程建設(shè)用地的戰(zhàn)略地位

中央和江蘇省水利工作會(huì)議將加強(qiáng)水利管理、促進(jìn)“以管促建、建管統(tǒng)一”作為重要內(nèi)容。全面推進(jìn)江蘇省水利工程建設(shè)用地管理，對(duì)于貫徹依法治水管水理念、推動(dòng)生態(tài)河湖計(jì)劃、推進(jìn)水利高質(zhì)量發(fā)展、完善水治理體系建設(shè)都具有十分重要而深遠(yuǎn)的意義。

1.樹立生態(tài)文明建設(shè)理念

為落實(shí)中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和治水興水的戰(zhàn)略部署，江蘇省以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念為引領(lǐng)，從2017年起推進(jìn)生態(tài)河湖計(jì)劃落實(shí)，推動(dòng)江蘇經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、建設(shè)美麗江蘇，以實(shí)現(xiàn)“水安全有效保障、水資源永續(xù)利用、水環(huán)境整潔優(yōu)美、水生態(tài)系統(tǒng)健康、水文化傳承弘揚(yáng)”的目標(biāo)。水利工程建設(shè)是實(shí)施生態(tài)河湖行動(dòng)、落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵一步，水利工程建設(shè)用地管理則是保障水利工程建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。推進(jìn)水利工程建設(shè)用地管理，就是要通過明確水利工程建設(shè)用地土地權(quán)屬，明確涉水土地的管理權(quán)限，明晰涉水土地的管理界限；就是要通過對(duì)水利工程建設(shè)用地依法管控，創(chuàng)新流域綜合管理，推進(jìn)河湖資源權(quán)屬管理，強(qiáng)化河湖資源管控。

2.貫徹依法治水管水理念

水利工程建設(shè)用地是水利設(shè)施的重要載體，依法使用水利工程建設(shè)用地是實(shí)現(xiàn)依法治水管水的內(nèi)在要求，是維護(hù)水利建設(shè)成果、建立良好水利管理秩序、落實(shí)依法管水治水的重要一步。貫徹依法治水管水理念，要求加快實(shí)施水利工程建設(shè)用地確權(quán)劃界，依托現(xiàn)有水利工程建設(shè)用地管理基礎(chǔ)，努力形成規(guī)劃要嚴(yán)謹(jǐn)、申報(bào)要規(guī)范、使用要得當(dāng)、管控要及時(shí)的水利工程建設(shè)用地管理理念，使江蘇省水利工程建設(shè)用地取得到、用得好、管得嚴(yán)，形成“建管統(tǒng)一”的用地管理格局。

3.完善水治理體系建設(shè)

水利工程建設(shè)用地確權(quán)是水治理體系的重要組成部分。完善水治理體系，迫切需要以加強(qiáng)水利工程建設(shè)用地管理為目標(biāo)，全面推進(jìn)水利工程建設(shè)用地確權(quán)劃界工作，著力構(gòu)建起清晰的水利工程建設(shè)用地規(guī)劃、申報(bào)、使用、監(jiān)督體系；通過推進(jìn)水利工程建設(shè)用地確權(quán)劃界，厘清水利與農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、市政、生態(tài)環(huán)境、自然資源等部門的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)綜合價(jià)值評(píng)估和綜合效益分析，實(shí)現(xiàn)協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展；以“五位一體”為抓手，加快構(gòu)建水利工程建設(shè)用地管理主體明確、管理權(quán)責(zé)清晰、管理標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、管理監(jiān)督到位的水利工程建設(shè)用地長效管理機(jī)制，全面完善水利工程建設(shè)用地管理體系，為江蘇省經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供重要的水利支撐和保障。

二、加大力度，推進(jìn)水利工程建設(shè)用地的報(bào)批進(jìn)程

江蘇省淮河流域重點(diǎn)平原洼地近期治理工程是國務(wù)院確定的172項(xiàng)節(jié)水供水重大水利工程之一，2019年8月批復(fù)建設(shè)實(shí)施，總投資67.3 億元，其中征地移民補(bǔ)償投資26.8 億元，征收土地7 829.49 畝（1 畝=1/15hm2）。2019年11月啟動(dòng)用地報(bào)批，目前已基本完成。

1.前期

（1）提前謀劃用地報(bào)批關(guān)鍵工作

根據(jù)新《中華人民共和國土地管理法》《江蘇省土地管理?xiàng)l例》 等法律法規(guī)，水利工程建設(shè)用地管理工作對(duì)水利工程建設(shè)起著決定性作用。以江蘇省淮河流域重點(diǎn)平原洼地近期治理工程 （以下簡稱洼地治理工程）為例，為確保工程順利進(jìn)行，江蘇省水利工程建設(shè)局在項(xiàng)目前期全面推動(dòng)移民安置規(guī)劃大綱、移民安置規(guī)劃報(bào)告、征地補(bǔ)償和移民安置實(shí)施方案等一系列涉及征地移民工作的審批文件。會(huì)同自然資源部門明確了工程用地范圍、社會(huì)穩(wěn)定評(píng)估、現(xiàn)場(chǎng)實(shí)物核實(shí)、移民安置方案、土地復(fù)墾方案等多項(xiàng)工作內(nèi)容。此外，洼地治理工程于2019年初步設(shè)計(jì)批復(fù)實(shí)施，同步開展了用地紅線范圍、用地規(guī)模，核查是否占用生態(tài)保護(hù)紅線范圍、國家級(jí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田，確定占用耕地、林地的位置、數(shù)量和面積，開展壓覆重要礦產(chǎn)資源查詢等一系列用地相關(guān)工作。由于用地工作提前謀劃，洼地工程的征地安置推進(jìn)工作得以順利開展。

（2）預(yù)先制定用地報(bào)批工作流程

隨著新土地管理法的出臺(tái)和水利工程建設(shè)用地報(bào)批的逐步規(guī)范，水利工程涉及的征地補(bǔ)償、拆遷安置、審查手續(xù)更加完善。洼地治理工程作為江蘇省重點(diǎn)項(xiàng)目，涉及7 市18 縣，面廣量大，用地狀況復(fù)雜，建設(shè)用地申請(qǐng)報(bào)批流程多達(dá)數(shù)十項(xiàng)，涉及行業(yè)部門十幾家，18個(gè)縣的工作同時(shí)部署，同時(shí)推進(jìn)難度極大。為推動(dòng)項(xiàng)目順利進(jìn)行，江蘇省水利工程建設(shè)局召集市各級(jí)水利部門和有關(guān)單位開展征遷動(dòng)員會(huì)、推進(jìn)會(huì)10 余次。為明確工作、加強(qiáng)引導(dǎo)，制定洼地治理工程用地報(bào)批征遷安置工作清單，涵蓋了水利工程用地前中后期用地審批、土地征收、移民安置等16 大項(xiàng)共80 小項(xiàng)的具體工作、辦事部門、手續(xù)清單、法律依據(jù)等內(nèi)容。通過發(fā)動(dòng)部署和制定清單，為工程建設(shè)用地管理提供了切實(shí)可行的工作指導(dǎo)，加快推進(jìn)了水利工程建設(shè)用地管理工作開展。

（3）優(yōu)先解決用地報(bào)批難點(diǎn)問題

為保護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益，江蘇省政府明文規(guī)定工程用地涉及相關(guān)農(nóng)戶不僅要解決農(nóng)戶搬遷居住問題，還要將征地農(nóng)戶納入社保。江蘇省水利工程建設(shè)局在洼地工程開展前期，針對(duì)移民征遷做了大量準(zhǔn)備工作。在發(fā)布擬征地公告后，與相關(guān)權(quán)利人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織累計(jì)座談28次，商討征遷具體細(xì)節(jié)。會(huì)同社會(huì)保障部門和各級(jí)政府開會(huì)20 余次，研究協(xié)商征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式和社會(huì)保障等內(nèi)容。在征地補(bǔ)償方案公布后，在擬征收土地所在的28個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和166個(gè)村民小組范圍內(nèi)，開展征遷動(dòng)員會(huì)20 余次，座談聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員意見35次。通過一系列切實(shí)有效的推動(dòng)，洼地治理工程移民征遷工作得以順利推進(jìn)，18個(gè)縣全部通過社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，得到被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員的高度認(rèn)可和支持。

2.中期

（1）聯(lián)合會(huì)商用地報(bào)批工作方案水利工程建設(shè)用地報(bào)批工作涉及地方政府、自然資源、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)、礦業(yè)等多個(gè)部門。江蘇省水利工程建設(shè)局積極聯(lián)合各部門數(shù)次開展用地報(bào)批聯(lián)合推進(jìn)會(huì)和地區(qū)、專項(xiàng)推進(jìn)會(huì)，明確工作目標(biāo)任務(wù)、各部門分工、各層級(jí)手續(xù)，地方政府、自然資源部門、水利部門、建設(shè)單位等分工協(xié)作。地方政府對(duì)征地補(bǔ)償和移民安置負(fù)總責(zé)，征地穩(wěn)評(píng)工作在地方政法委備案，征地涉及的補(bǔ)償協(xié)議簽訂由自然資源部門完成，安置人員名單由人社部門同意。自然資源部門主要負(fù)責(zé)審核匯總測(cè)量面積、編繪勘測(cè)定界圖及勘測(cè)定界技術(shù)報(bào)告，協(xié)調(diào)解決補(bǔ)充耕地指標(biāo)問題，審查土地復(fù)墾方案，審核壓覆重要礦產(chǎn)資源評(píng)估、分割報(bào)告，審批互不影響報(bào)告、互不影響協(xié)議等； 江蘇省林業(yè)局負(fù)責(zé)審查使用林地可行性報(bào)告，辦理省級(jí)公益林補(bǔ)劃手續(xù)，縣級(jí)林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)辦理使用林地相關(guān)手續(xù)，林業(yè)主管部門核發(fā)使用林地審核同意書。根據(jù)最終穩(wěn)定的工程永久征地紅線，套合生態(tài)紅線數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，確定項(xiàng)目是否涉及占用自然保護(hù)區(qū)和生態(tài)保護(hù)紅線范圍； 套合林業(yè)紅線數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，確定項(xiàng)目是否涉及占一級(jí)國家公益林紅線范圍。

（2）建立完善用地報(bào)批聯(lián)系機(jī)制

根據(jù)國家法律法規(guī)對(duì)質(zhì)量管理的要求，為高質(zhì)量、高效率完成洼地治理工程，江蘇省水利工程建設(shè)局牽頭成立了完善的工作層級(jí)體系。在省級(jí)層面成立了江蘇省淮河流域重點(diǎn)平原洼地近期治理工程建設(shè)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，共有工作人員22人；項(xiàng)目涉及的6 市分別成立了協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，共有工作人員40人；項(xiàng)目涉及的18個(gè)縣（區(qū)）分別成立項(xiàng)目法人，主要負(fù)責(zé)工程建設(shè)、用地報(bào)批等工作，在崗人員達(dá)到100 余人。此外，針對(duì)洼地治理工程各項(xiàng)目法人，安排了8 名專門聯(lián)系人，分別負(fù)責(zé)對(duì)接1～3個(gè)項(xiàng)目法人，傳達(dá)政策信息、政策文件、法律動(dòng)向、工作進(jìn)展等，并負(fù)責(zé)督促項(xiàng)目法人盡快按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)完成相關(guān)工作。

3.后期

（1）按時(shí)辦理建設(shè)用地報(bào)批手續(xù)

水利工程建設(shè)用地許可手續(xù)需要經(jīng)過省、市、縣（區(qū)）等多個(gè)層級(jí)多個(gè)部門進(jìn)行材料審核和用地請(qǐng)示，最終由省級(jí)多個(gè)部門聯(lián)合會(huì)簽，分別出具用地書面意見，省政府綜合各部門意見出具用地批復(fù)文件。在繳納相關(guān)費(fèi)用之后，項(xiàng)目所在地縣（區(qū)）自然資源部門收到用地批復(fù)文件，告知項(xiàng)目法人批復(fù)用地的范圍、面積，準(zhǔn)予工程開工建設(shè)。項(xiàng)目所在地縣（區(qū)）自然資源部門開展定界測(cè)繪工作，項(xiàng)目法人繳納辦理土地使用權(quán)證相關(guān)費(fèi)用，自然資源部門即向項(xiàng)目法人核發(fā)土地使用權(quán)證。此外，臨時(shí)用地使用結(jié)束后，項(xiàng)目法人按照復(fù)墾相關(guān)要求完成土地復(fù)墾工作，經(jīng)自然資源部門驗(yàn)收合格后，退回預(yù)存的復(fù)墾費(fèi)用。

（2）及時(shí)開展建設(shè)用地管理監(jiān)督

水利工程建設(shè)用地管理監(jiān)督工作不僅涉及水利工程主體所在土地的管理與監(jiān)督，還需重點(diǎn)關(guān)注水利工程建設(shè)涉及的搬遷移民工作的管理與監(jiān)督。在水利工程建設(shè)用地管理監(jiān)督方面，頒布了《江蘇省淮河流域重點(diǎn)平原洼地近期治理工程征地補(bǔ)償和移民安置資金財(cái)務(wù)管理辦法》，加強(qiáng)洼地工程財(cái)務(wù)監(jiān)督管理工作，此外建立了洼地治理工程移民安置監(jiān)督評(píng)估管理體系，通過招標(biāo)投標(biāo)確定5家移民安置監(jiān)督評(píng)估單位對(duì)洼地治理工程開展監(jiān)督評(píng)估工作，針對(duì)征地拆遷手續(xù)、補(bǔ)償資金撥付和使用、移民安置進(jìn)度質(zhì)量、生產(chǎn)生活水平恢復(fù)等進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估。江蘇省水利廳加強(qiáng)移民征遷工作的監(jiān)督管理，規(guī)范資金使用，規(guī)范手續(xù)辦理。征地補(bǔ)償和移民安置經(jīng)過縣、市、省三級(jí)政府驗(yàn)收，確保移民征遷工作達(dá)到預(yù)期效果。

三、加快研究，改進(jìn)水利工程建設(shè)用地管理思路

1.思想引領(lǐng)，明確水利工程建設(shè)用地管理重要意義

（1）認(rèn)真領(lǐng)會(huì)，高度重視

深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)黨中央關(guān)于加強(qiáng)土地管理的相關(guān)文件，切實(shí)把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央的決策部署上，以習(xí)近平總書記關(guān)于全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略為指導(dǎo)，堅(jiān)持系統(tǒng)思維、系統(tǒng)管理。切實(shí)找準(zhǔn)黨建工作與業(yè)務(wù)工作的切入點(diǎn)，充分發(fā)揮黨員帶頭作用，創(chuàng)新水利工程建設(shè)用地管理工作方法，拓寬水利工程建設(shè)用地管理工作思路。高度重視，突出工作重點(diǎn)，通過加強(qiáng)水利工程建設(shè)用地管理，更好地為推動(dòng)江蘇省水利高質(zhì)量跨越式發(fā)展提供支撐。

（2）加強(qiáng)宣傳，注重引導(dǎo)

通過設(shè)置專門的水利工程建設(shè)用地普法宣傳欄、張貼宣傳標(biāo)語、懸掛宣傳橫幅等多種方式，讓社會(huì)各界了解水利工程建設(shè)用地管理的重要意義及相關(guān)法規(guī)政策。采取與水利工程所在區(qū)域群眾、企業(yè)和其他相關(guān)方召開座談會(huì)或進(jìn)行一對(duì)一溝通等形式，宣傳水利工程建設(shè)用地使用管理規(guī)范，營造良好的社會(huì)輿論氛圍。

2.能力提升，推動(dòng)水利工程建設(shè)用地管理高效開展

（1）人才隊(duì)伍建設(shè)是前提

做好水利部門內(nèi)部工作人員管理知識(shí)普及，針對(duì)水利工程建設(shè)用地管理工作，定期舉辦高層次研討、知識(shí)更新培訓(xùn)，不斷提高專業(yè)技術(shù)人才的學(xué)習(xí)能力、實(shí)踐能力、創(chuàng)新能力和業(yè)務(wù)水平。根據(jù)水利管理發(fā)展和管理人才隊(duì)伍建設(shè)需要，建立良好的水利管理人才選用機(jī)制，形成廣納賢才、人盡其才的制度體系，推進(jìn)符合水利管理人才成長規(guī)律的人才梯隊(duì)建設(shè)。

（2）前沿科技應(yīng)用是保障

充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)，開發(fā)水利工程建設(shè)用地管理信息平臺(tái)。全面摸清 “家底”，針對(duì)水利工程建設(shè)用地管理對(duì)象基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不足、不全、不準(zhǔn)的短板，瞄準(zhǔn)智慧水利“一張圖”的需求，建立包含水利工程、遙感信息、基礎(chǔ)地理和社會(huì)發(fā)展等內(nèi)容的江蘇省水利工程用地基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，統(tǒng)一水利工程用地?cái)?shù)據(jù)基礎(chǔ)。以“互聯(lián)網(wǎng)+”的管理模式打通各層級(jí)機(jī)構(gòu)信息通道，基于衛(wèi)星遙感-無人機(jī)-地面測(cè)繪等智能化管理技術(shù)，實(shí)現(xiàn)信息快速獲取、多級(jí)用戶協(xié)同的水利工程用地管理體系。

3.合力推動(dòng)，建立水利工程建設(shè)用地管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制

（1）統(tǒng)籌規(guī)劃機(jī)制協(xié)同管理

水利工程建設(shè)用地管理涉及工作多，綜合性強(qiáng)，需要多個(gè)部門協(xié)同配合。要會(huì)同各相關(guān)單位提前謀劃水利工程建設(shè)用地指標(biāo)獲取、占補(bǔ)平衡、移民征遷、避讓“三條紅線”等重點(diǎn)難點(diǎn)工作。水行政主管部門要充分發(fā)揮好帶頭引導(dǎo)作用，主動(dòng)承擔(dān)組織協(xié)調(diào)職責(zé)，形成水行政主管部門抓總、其他各部門各司其職的工作格局。厘清各個(gè)部門間關(guān)系，建立問題交辦處置和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。通過領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議、部門例會(huì)報(bào)告、重點(diǎn)項(xiàng)目協(xié)調(diào)推進(jìn)等方式，加強(qiáng)橫向到底、縱向到邊的協(xié)作聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化各部門在項(xiàng)目中的工作責(zé)任，努力形成強(qiáng)大的工作合力，做到分工不分家，共同推進(jìn)水利工程建設(shè)用地管理。

（2）信息溝通平臺(tái)共建共享

在水利工程建設(shè)用地管理過程中，充分協(xié)調(diào)各相關(guān)單位制定管理規(guī)范和管理要求，做到管理規(guī)范、要求統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)一致。充分借助政務(wù)信息資源共享平臺(tái)，建立跨地區(qū)、跨部門和跨層級(jí)的信息資源共享機(jī)制，推動(dòng)水利工程建設(shè)用地管理信息資源跨部門、跨地區(qū)、跨層級(jí)整合，推進(jìn)相關(guān)信息資源橫向整合、縱向聯(lián)動(dòng)。制定以需求為導(dǎo)向的信息資源規(guī)劃，完善水利工程建設(shè)用地管理信息資源交換目錄體系，建立常態(tài)化、規(guī)范化跨部門信息溝通機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從按專題共享向依職能普遍共享的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)信息共享工作落實(shí)到位。

4.加強(qiáng)監(jiān)督，確保水利工程建設(shè)用地管理全程把控

（1）合理建立監(jiān)督考核規(guī)范

在水利工程建設(shè)用地管理初期即預(yù)設(shè)目標(biāo)，目標(biāo)設(shè)定要結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況，科學(xué)合理設(shè)置管理考核指標(biāo)，突出體現(xiàn)生態(tài)文明理念，注重水利工程建設(shè)用地管理的生態(tài)屬性、社會(huì)屬性、經(jīng)濟(jì)屬性和政治屬性。在目標(biāo)值和目標(biāo)達(dá)成標(biāo)準(zhǔn)的制定上要充分體現(xiàn)目標(biāo)管理思想。針對(duì)水利工程建設(shè)用地管理的督查檢查考核辦法，要看工作實(shí)績，不做表面文章。

（2）主動(dòng)把控管理全部流程

針對(duì)水利工程用地確權(quán)劃界和登記發(fā)證等比較復(fù)雜的工作，水利部門要主動(dòng)根據(jù)工程具體情況及實(shí)際確權(quán)劃界工作訴求，加強(qiáng)常態(tài)化了解，多到現(xiàn)場(chǎng)看，多見具體事。針對(duì)移民搬遷等難點(diǎn)工作，要主動(dòng)了解相關(guān)情況，主動(dòng)對(duì)接相關(guān)部門，主動(dòng)承擔(dān)相關(guān)工作，做到不讓難點(diǎn)工作拖延整體工程、不讓堵點(diǎn)工作影響整體進(jìn)度。只有把控水利工程建設(shè)用地管理的整體流程，精心組織各階段重點(diǎn)工作，才能及時(shí)有效推進(jìn)建設(shè)用地手續(xù)辦理工作進(jìn)度，切實(shí)推進(jìn)工程建設(shè)進(jìn)展。