長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)洪澇治理思考

劉克強

（太湖流域管理局水利發(fā)展研究中心，200433，上海）

長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)（以下簡稱“示范區(qū)”）位于滬蘇浙交會處，行政區(qū)劃分屬上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉興市嘉善縣，總面積2 413 km2。示范區(qū)地勢低洼，洪澇風險較大。因此，強化示范區(qū)洪澇治理頂層設計，統(tǒng)一規(guī)劃好示范區(qū)兩區(qū)一縣的洪澇治理總體安排，是示范區(qū)當務之急的水利工作。

一、示范區(qū)洪澇基本特征

示范區(qū)洪澇基本特征可用4個“地”來概括：一是經濟發(fā)展低洼地。示范區(qū)地處滬蘇浙兩省一市的交界地區(qū)，受省際行政因素制約，經濟社會發(fā)展處于較低水平。2018年，示范區(qū)常住人口約310萬人，人均GDP約11.5萬元，低于太湖流域人均14.4萬元的水平。二是地勢低洼地。示范區(qū)近80%的地面低于地區(qū)歷史日均最高洪水位，洪澇易發(fā)頻發(fā)，災害風險大。新中國成立以來，示范區(qū)多次發(fā)生洪澇災害，其中1954年、1991年、1999年三次流域性洪水期間，示范區(qū)受災面積分別約占總受災面積的39%、49%和17%。三是水事矛盾集中地。示范區(qū)地處太湖流域下游，承擔了流域一半以上洪水的下泄，是西部太湖洪水、南部杭嘉湖洪水和北部蘇州洪水等上游三面洪水的匯集之地。洪水匯聚后通過黃浦江干河穿上海高度城市化地區(qū)進入長江。示范區(qū)是太湖流域省際水事矛盾最為集中的地區(qū)，上下游、左右岸、省際矛盾較多。四是江南水鄉(xiāng)文化聚集地。示范區(qū)內河網(wǎng)縱橫、湖蕩棋布，河湖水面率高達20.3%，是江南水鄉(xiāng)的核心地區(qū)。京杭運河南北向穿過示范區(qū)，區(qū)內依水而建的古鎮(zhèn)眾多，擁有7個國家級歷史文化名鎮(zhèn)。

二、形勢與挑戰(zhàn)

按照黨中央國務院批復的《長三角區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》和國務院批復的《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》，示范區(qū)作為長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略的先手棋和突破口，承擔著引領長三角高質量一體化發(fā)展、率先轉化生態(tài)優(yōu)勢、建成世界級水鄉(xiāng)人居文明典范的重任。這為示范區(qū)洪澇治理明確了新定位、新要求、新任務。

1.新定位

示范區(qū)地處太湖流域下游“盆底”，歷史上曾是太湖洪水泛濫區(qū)。1991年大水后，國家決定進一步治理太湖，組織實施了一輪治太十一項綜合治理骨干工程，打通了太湖洪水出路，形成了“利用太湖調蓄，北排長江、東出黃浦江、南排杭州灣”的流域防洪治理格局。在解決太湖洪水出路的同時，重點協(xié)調了滬蘇浙兩省一市邊界的洪澇矛盾，打通了太浦河、攔路港、紅旗塘等省界骨干排水通道，構筑了示范區(qū)水網(wǎng)骨架，解決了示范區(qū)上游洪水安全過境的問題，并控制形成陽澄淀泖區(qū)、杭嘉湖區(qū)和浦西區(qū)三個水利分區(qū)，奠定了示范區(qū)洪澇治理的格局。至此，示范區(qū)超過一半的流域洪水經太浦河、攔路港、紅旗塘等骨干河道下泄。再加上近年流域下墊面變化巨大，洪水歸槽現(xiàn)象越來越突出，示范區(qū)承納的洪水越來越多，本地外河河網(wǎng)洪水位也越來越高，下游黃浦江米市渡潮位趨勢性抬高較多，防洪形勢越來越嚴峻。

隨著示范區(qū)建設上升為國家戰(zhàn)略，示范區(qū)未來將被打造成為國際一流的產業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)、區(qū)域一體的產業(yè)創(chuàng)新鏈，防洪保護的要求也越來越高。陽澄淀泖區(qū)、杭嘉湖區(qū)和浦西區(qū)3個水利分區(qū)的區(qū)域治理應充分認識示范區(qū)的重要性，盡可能減少上游洪水通過示范區(qū)，為示范區(qū)防洪除澇創(chuàng)造有利條件。

2.新要求

示范區(qū)經濟社會高質量發(fā)展對水利高質量發(fā)展提出新要求。從洪澇治理角度看，高質量發(fā)展的內涵應包括防洪除澇標準高、水利工程達標率高、水利工程智能化程度高等。但是，示范區(qū)現(xiàn)狀防洪除澇能力與這些要求相差甚遠?？傮w上地區(qū)現(xiàn)狀防洪能力不足50年一遇、除澇能力約10年一遇，特別是嘉善縣大部分圩區(qū)防洪能力僅20年一遇，除澇能力僅5年一遇～10年一遇。示范區(qū)現(xiàn)狀水利工程達標率也比較低，三級及以上堤防達標率僅60%。水利工程智能化還處于起步階段。因此，需要對照水利高質量發(fā)展的要求，補齊防洪除澇短板，大力提升示范區(qū)防洪除澇能力，確保示范區(qū)遇標準內洪水人民生命財產無憂和遇超標準洪水社會穩(wěn)定。

示范區(qū)經濟社會高質量發(fā)展對河湖生態(tài)提出新要求。未來示范區(qū)定位為“世界級水鄉(xiāng)人居典范”，要做到“有風景的地方就有新經濟體融入”。水是示范區(qū)最大的特色，應在“世界級水鄉(xiāng)人居典范”建設中發(fā)揮核心作用。但現(xiàn)狀示范區(qū)河湖社會服務功能薄弱，對江南水鄉(xiāng)文化傳承不夠，水利工程生態(tài)化不足。這就需要在推進洪澇治理的同時，統(tǒng)籌生態(tài)、文化、旅游等方面的需求，大力推進示范區(qū)幸福河湖建設，讓老百姓全面感受到幸福河湖的魅力，還要能引導未來綠色經濟產業(yè)“擁河簇湖”發(fā)展，支撐“世界級水鄉(xiāng)人居典范”建設。

3.新任務

示范區(qū)作為一體化制度創(chuàng)新試驗田，聚焦規(guī)劃管理、生態(tài)保護、土地管理等方面，探索行之有效的一體化制度安排，為長三角區(qū)域一體化發(fā)展提供借鑒參考。水天然具有一體性和流域性，天然存在跨省界、跨區(qū)域的關聯(lián)關系，也天然存在上下游、左右岸省際、行業(yè)間需要一體化協(xié)調的問題。再加上示范區(qū)本身就地處兩省一市邊界地區(qū)，亟須在流域治理上進一步采取一體化的思路，統(tǒng)籌上下游治理需求，統(tǒng)一各地防洪除澇標準，制訂協(xié)調的防洪除澇對策。同時，考慮到示范區(qū)涉水事務監(jiān)管薄弱的問題，進一步探索水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境等涉水部門共保聯(lián)治的治水格局，合力打造優(yōu)美的江南水鄉(xiāng)環(huán)境。

三、科學確定防洪除澇標準

示范區(qū)防洪除澇標準應考慮洪澇特性、洪水風險、治理代價、成災損失、保護對象的重要性和上下游協(xié)調等因素綜合研究確定。一是流域、區(qū)域和示范區(qū)三者之間洪澇相互影響，特別是流域內大范圍的圩區(qū)排澇能力提升對區(qū)域和流域防洪產生較大影響；因此，應將流域、區(qū)域、示范區(qū)和低洼圩區(qū)作為整體研究，合理確定示范區(qū)防洪除澇標準。二是平原河網(wǎng)地區(qū)洪水位差小，洪澇成災破壞力小，對同樣屬性的保護對象，按照《防洪標準》（GB 50201—2014）規(guī)范示范區(qū)防洪標準應低一些，但考慮到示范區(qū)的重要性，不宜采用過低的防洪標準。三是平原河網(wǎng)地區(qū)人口和產業(yè)密集，土地資源緊缺，征地和移民安置成本比較高，防洪標準過高，治理代價過大，實施比較困難。四是重要的中心城區(qū)和經濟體防洪標準可高于大部分地區(qū)的防洪標準，并可采取自保措施。五是示范區(qū)地勢低洼，再加上示范區(qū)周邊水情出現(xiàn)上漲的趨勢，易產生“看?！钡默F(xiàn)象。因此，應重點關注除澇和因洪致澇問題，按照《治澇標準》（SL 723—2016） 盡可能取較高的除澇標準。

綜合上述因素，示范區(qū)兩區(qū)一縣中心城區(qū)和重點城鎮(zhèn)選用100年一遇防洪標準，其他地區(qū)選用50年一遇防洪標準；示范區(qū)各地區(qū)除澇標準選用20年一遇24 小時降雨一日排出不受澇?？紤]到示范區(qū)的重要性，遇超標準洪澇水應能有序應對，能保障區(qū)內人民群眾生命財產安全和社會穩(wěn)定。另外，增加主要水利工程達標率98%、重要水利工程智能化率95%標準，體現(xiàn)水利高質量發(fā)展的要求。

四、合理確定治理總體對策

按照流域、區(qū)域、示范區(qū)分級設防的原則，統(tǒng)籌三者之間的關系，充分考慮示范區(qū)洪澇特性、高質量、生態(tài)綠色和一體化要求，示范區(qū)洪澇治理采取“三區(qū)協(xié)調、四河入江、三片分治、百圩保護、生態(tài)領航、聯(lián)合調度”的總體對策。

三區(qū)協(xié)調：妥善處理局部與整體、上游與下游、防洪與除澇、省際的關系，構建流域、區(qū)域和示范區(qū)三個層次協(xié)調的防洪除澇布局。重點要關注示范區(qū)在流域中的新定位，盡可能加大流域洪水北排長江、南排杭州灣規(guī)模，為示范區(qū)防洪創(chuàng)造有利條件。杭嘉湖區(qū)、陽澄淀泖區(qū)、浦西區(qū)3個區(qū)域防洪主要防御地區(qū)性暴雨洪水，應加大區(qū)域洪水外排，減少洪水進入示范區(qū)。示范區(qū)應以流域和區(qū)域防洪為邊界條件，完善本地區(qū)洪澇治理布局，外排澇水規(guī)模應與流域和區(qū)域治理邊界條件相適應。

四河入江：一輪治太打通了太浦河、攔路港、紅旗塘3 條骨干河道，二輪治太擬開通吳淞江骨干河道，構筑示范區(qū)骨干排水通道，也保障流域和區(qū)域洪水安全通過示范區(qū)進入黃浦江。示范區(qū)洪澇治理應維持四河入江的格局，考慮到示范區(qū)的重要性及下游黃浦江潮位趨勢性抬高的實際情況，不應再擴大四河規(guī)模，不應增加周邊洪水進入示范區(qū)。建議在區(qū)域和流域防洪規(guī)劃修編中考慮示范區(qū)需求，擴大瀏河等陽澄淀泖區(qū)沿江河道與吳淞江的水力聯(lián)系，拉動示范區(qū)北部洪水進入長江；擴大杭嘉湖南排河道與示范區(qū)的水力聯(lián)系，拉動示范區(qū)南部洪水進入杭州灣；研究黃浦江河口建閘等措施擴大黃浦江排水能力的可行性。

三片分治： 依托流域和區(qū)域治理，示范區(qū)以太浦河—黃浦江上游為界，現(xiàn)狀基本形成了太浦河北片、南片、東片三片分片治理的格局。示范區(qū)洪澇治理應繼續(xù)完善三片分治的格局。太浦河北片針對水系紊亂的問題，理順片內河湖水系，延伸拓浚八蕩河、牽牛河等片內骨干河道，加強河網(wǎng)湖泊群綜合整治。太浦河南片要處理好太湖行洪與區(qū)域除澇關系，對太浦河兩岸進行控制，重點延伸拓浚中心河，提高嘉善南部地區(qū)防洪除澇能力。太浦河東片重點提升除澇能力，加強片內水系連通，延伸拓浚新塘港、新誼河等骨干河道，增設外排泵站。同時，加強太浦河、淀山湖、元蕩、汾湖等重要跨界河湖一體化治水力度，統(tǒng)籌省市形成統(tǒng)一的目標、標準、方案與計劃。

百圩保護：圩區(qū)是示范區(qū)洪澇治理最重要的單元，示范區(qū)78%的面積由圩區(qū)組成。優(yōu)化圩區(qū)治理布局是示范區(qū)洪澇治理的重點和難點，主要考慮以下因素： 一是應結合重點城鎮(zhèn)、新經濟體等國土空間功能布局調整，相應調整圩區(qū)治理布局。二是應統(tǒng)籌生態(tài)、文化、旅游和防洪等多方需求，結合示范區(qū)實際，打造圩內、圩外不同類型的生態(tài)河湖。三是圩區(qū)治理須依托流域和區(qū)域整體防洪治理，合理確定圩區(qū)治理布局；統(tǒng)籌圩區(qū)排澇泵站和圩外河道規(guī)模的匹配性，合理增設圩區(qū)外排泵站。

生態(tài)領航：探索將生態(tài)元素融入水利規(guī)劃、設計、建設、施工和管理的全過程，探索由水利、自然資源、市政、交通、文旅、生態(tài)環(huán)境、農業(yè)農村等行政主管部門共同打造美麗河湖的治理模式，在滿足防洪、通航等要求的前提下，結合各河湖段的功能、區(qū)位、景觀、生態(tài)涵養(yǎng)等要求，采取河湖柔性岸線、綠色護岸、濱水公共空間等綜合措施，保持或恢復河湖的蜿蜒自然形態(tài)，豐富河湖空間形態(tài)多樣性、水流的多樣性。特別是要加強太浦河、淀山湖等骨干河湖生態(tài)化改造，統(tǒng)籌防洪、供水、航運、生態(tài)等多方需求，打造生態(tài)堤防，建成安全、生態(tài)、景觀、文化相融合的生態(tài)綠色示范河湖。

聯(lián)合調度：無論遭遇標準內洪水還是超標準洪水，示范區(qū)都應與流域、區(qū)域聯(lián)合調度。同時應加強調度監(jiān)管，促進流域、區(qū)域和示范區(qū)調度協(xié)同協(xié)調。

五、小 結

示范區(qū)地處滬蘇浙交會地區(qū)，以往對示范區(qū)的認識和治理都不足，未將示范區(qū)作為整體來研究其洪澇問題。本研究以示范區(qū)作為一個整體，分析了整個區(qū)域的洪澇基本特征，認為其洪澇風險比較高，必須加強治理； 同時必須緊扣 “高質量”和“生態(tài)綠色”要求，探索一條防洪、除澇、生態(tài)、文化、旅游等結合的新路子，為生態(tài)水利建設提供示范。在論證過程中，優(yōu)化圩區(qū)治理布局最為困難，難在如何統(tǒng)籌生態(tài)與防洪、示范區(qū)與流域等各方關系。在圩內打造生態(tài)河湖相對簡單，拆遷量和工程量都小一些，但要防止為了河湖生態(tài)而大范圍聯(lián)圩并圩過度追求生態(tài)的思想，以免對區(qū)域和流域防洪造成較大影響。建議下一階段可結合各區(qū)縣空間規(guī)劃，按照示范區(qū)、區(qū)域和流域整體防洪協(xié)調的原則，進一步優(yōu)化圩區(qū)治理布局。