豐水地區(qū)縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)的問題與建議
——以四川省為例

張愛博，靳曉莉

（1.四川省水利廳，610017，成都；2.四川省水利科學(xué)研究院，610072，成都）

為貫徹落實(shí)“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路和黨的十九大精神，大力推動全社會節(jié)水，國家發(fā)展改革委與水利部聯(lián)合印發(fā)了《國家節(jié)水行動方案》，要求以縣域?yàn)閱卧?，全面開展節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)，到2022年，北方50%以上、南方30%以上縣（區(qū)）級行政區(qū)達(dá)到節(jié)水型社會標(biāo)準(zhǔn)。國內(nèi)節(jié)水型社會建設(shè)的實(shí)踐證明，建立健全節(jié)水型社會建設(shè)制度體系，落實(shí)各項(xiàng)節(jié)水措施，推進(jìn)節(jié)水創(chuàng)新工作，把節(jié)水貫穿到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生產(chǎn)生活全過程，對促進(jìn)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展能力，促進(jìn)社會文明進(jìn)步具有重要意義。本文以四川省為例，剖析豐水地區(qū)縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)面臨的問題，并提出對策建議。

一、四川省縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)情況

四川省地處我國豐水地區(qū)，水資源相對豐沛，多年平均年降水量978.6 mm，多年平均水資源總量2 616億m3，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了較為有力的水資源保障。四川省人均水資源量高于全國平均水平，但時(shí)空分布不均，區(qū)域性缺水和季節(jié)性缺水較為突出。另外，還存在水資源地域分布與工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局極度不適應(yīng)的狀況，人口、耕地、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值分別占全省74.3%、71.9%和84.8%的盆腹部地區(qū)，人均、畝均水資源量僅為全省平均水平的26.8%和31.7%，屬重度缺水區(qū)。水資源相對貧乏的沱江流域，開發(fā)利用率高達(dá)30.9%，是四川省水資源供給負(fù)擔(dān)最重的地區(qū)之一。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，四川省水資源供需矛盾日益突出。水資源短缺，水環(huán)境壓力大，既是四川省現(xiàn)階段的突出水情，也是將要長期面對的發(fā)展困境。

2011年，四川省人民政府全面推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)工作，分批啟動建設(shè)100個(gè)節(jié)水型社會重點(diǎn)縣（市、區(qū)）。截至2018年年底共完成兩批70個(gè)重點(diǎn)縣建設(shè)，其中第一批30個(gè)縣（市、區(qū)），建設(shè)時(shí)間5年，第二批40個(gè)縣（市、區(qū)），建設(shè)時(shí)間3年，兩批共投入省級資金超過20 億元。自2017年水利部印發(fā)關(guān)于開展縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)工作的通知以來，四川省對標(biāo)對表，在重點(diǎn)縣的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化和提升，部署和推進(jìn)縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)。2020年，雙流區(qū)等15個(gè)縣（市、區(qū)）節(jié)水型社會建設(shè)工作成果順利通過水利部驗(yàn)收。通過節(jié)水型社會建設(shè)，全省農(nóng)業(yè)、工業(yè)和城鎮(zhèn)生活節(jié)水水平有了明顯的提高，水資源管理制度進(jìn)一步完善，公眾節(jié)水意識有了顯著提升。

二、縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)中存在的主要問題

1.創(chuàng)建水平不均衡

四川省有21個(gè)市（州）183個(gè)縣（區(qū)、市），是我國縣級行政區(qū)劃最多的省份，也是一個(gè)市級、縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)模差別大、區(qū)域發(fā)展不平衡的省份。2018年年末，人均GDP 最高的成都市是人均GDP 最低的巴中市的4.9 倍，人均GDP 最高的錦江區(qū)和人均GDP最低的石渠縣相差13.7 倍。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差異導(dǎo)致各地對縣域節(jié)水型社會建設(shè)的認(rèn)識不同，創(chuàng)建水平不均衡，全省創(chuàng)建工作任務(wù)重。

成都市有3個(gè)區(qū)縣進(jìn)入四川省兩批節(jié)水型社會重點(diǎn)縣建設(shè)，2019年2個(gè)區(qū)縣（雙流縣和新津區(qū)）完成縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)，并順利通過水利部驗(yàn)收。2020年，成都市計(jì)劃4個(gè)區(qū)縣完成縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)，最終全市50%～60%區(qū)縣達(dá)到節(jié)水型社會創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)。而經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展欠發(fā)達(dá)的三州地區(qū)（甘孜藏族自治州、阿壩藏族羌族自治州和涼山彝族自治州），雖然部分區(qū)縣有省級節(jié)水型社會重點(diǎn)縣建設(shè)的資金支持，但是由于本身基礎(chǔ)條件差，節(jié)水管理水平不到位，距離節(jié)水型社會創(chuàng)建達(dá)標(biāo)還有很長的路要走。

此外，創(chuàng)建水平的不均衡還體現(xiàn)在對評價(jià)指標(biāo)完成質(zhì)量上，以計(jì)劃用水管理指標(biāo)為例。成都市郫都區(qū)納入計(jì)劃用水管理的非居民用水單位有634 戶，其中由成都市節(jié)約用水監(jiān)管事務(wù)中心下達(dá)用水計(jì)劃的管網(wǎng)內(nèi)用水戶546 戶，由郫都區(qū)水務(wù)局下達(dá)用水計(jì)劃的自備水源用水戶88 戶。郫都區(qū)嚴(yán)格按照《成都市非居民自來水用水計(jì)劃編制原則》來執(zhí)行用水計(jì)劃的核定及調(diào)整，如創(chuàng)建了節(jié)水型企業(yè)的單位，在有效期內(nèi)獎勵(lì)其年用水計(jì)劃指標(biāo)，未按期完成水平衡測試的單位，扣減下年度用水計(jì)劃指標(biāo)等。嚴(yán)格執(zhí)行超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)收費(fèi)制度，納入計(jì)劃用水管理的用水戶占全部用水戶的比例達(dá)到了90%以上。而在其他市州，由于對應(yīng)納入計(jì)劃用水管理相應(yīng)的用水規(guī)模設(shè)定過大、對管網(wǎng)內(nèi)用水戶缺乏有效的管理手段、用水計(jì)劃的核定不盡合理等，導(dǎo)致實(shí)際納入計(jì)劃用水管理的用水戶數(shù)量偏少，主要集中在自備水源用水戶，同時(shí)，執(zhí)行超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)情況并不樂觀。這也反映出區(qū)縣計(jì)劃用水管理水平不高，工作有待加強(qiáng)。

經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的阿壩州、甘孜州和涼山州下轄48個(gè)區(qū)縣，占全省總數(shù)量的26.2%。按照《國家節(jié)水行動方案》要求，到2022年，四川省必須至少完成55個(gè)縣級行政區(qū)節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)。三州地區(qū)的48個(gè)區(qū)縣由于經(jīng)濟(jì)社會欠發(fā)達(dá)，達(dá)到節(jié)水型社會評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難度較大，因此，其余135個(gè)區(qū)縣創(chuàng)建完成比例需達(dá)到40%以上，縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)任務(wù)較重。

2.工業(yè)用水計(jì)量率偏低

按照節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，工業(yè)用水計(jì)量率要求達(dá)到100%。根據(jù)四川省2019年15個(gè)區(qū)縣節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)情況來看，該項(xiàng)指標(biāo)只有2個(gè)區(qū)縣得分，分析其深層次原因在于指標(biāo)設(shè)置不夠完善。計(jì)量的工業(yè)用水量包括自備水源與自來水管網(wǎng)兩部分。自備水源的計(jì)量點(diǎn)一般在取水口位置，計(jì)量的水量大部分包含了取水損失部分，但對于一些從人工渠道取水的工業(yè)用水戶來說，計(jì)量的水量并未包含從渠首到取水口部分的輸水損失。自來水管網(wǎng)用水的計(jì)量點(diǎn)在用戶端，計(jì)量的水量完全不含從取水口至用水戶之間的取水、制水、供水損失。而水資源公報(bào)中的工業(yè)用水總量，一方面明確要求包括輸水損失在內(nèi)的水量，另一方面區(qū)域工業(yè)用水總量是依據(jù)水利部辦公廳2014年印發(fā)的《用水總量統(tǒng)計(jì)方案》中的“重點(diǎn)取用水戶逐一調(diào)查、非重點(diǎn)用水戶抽樣調(diào)查并進(jìn)行推算”得到。因此，從理論上來說，計(jì)量的工業(yè)用水量與公報(bào)中的工業(yè)用水總量很難完全一致。

該指標(biāo)設(shè)置的初衷是要求全部的工業(yè)取用水戶用水都必須要計(jì)量，并且需計(jì)量準(zhǔn)確。但從實(shí)際執(zhí)行情況來看，不排除個(gè)別工業(yè)用水戶與水利工程管理單位存在協(xié)議供水的情況，也存在一些用水計(jì)量設(shè)施安裝位置不合理、維護(hù)不力、完好程度低、不夠先進(jìn)等問題導(dǎo)致用水計(jì)量不準(zhǔn)確等。這些問題也會導(dǎo)致區(qū)域工業(yè)用水計(jì)量率偏低。

3.節(jié)水載體創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)參差不齊

節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中，只要求節(jié)水型企業(yè)、公共機(jī)構(gòu)節(jié)水型單位以及節(jié)水型居民小區(qū)建成率需達(dá)到一定比例，并未明確這些節(jié)水載體創(chuàng)建需執(zhí)行的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。從四川省2019年節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)評估和驗(yàn)收情況來看，80%～90%以上節(jié)水載體創(chuàng)建執(zhí)行的是區(qū)縣制定的標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行省級、市級標(biāo)準(zhǔn)所占比例較小。截至2019年，四川省共公布省級節(jié)水型企業(yè)121個(gè)。比較區(qū)縣與省級創(chuàng)建的節(jié)水載體不難發(fā)現(xiàn)，區(qū)縣在節(jié)水載體創(chuàng)建程序與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)上有差異。甚至個(gè)別區(qū)縣在節(jié)水載體創(chuàng)建時(shí)，沒有與相關(guān)的行業(yè)主管部門聯(lián)合，僅由區(qū)縣水行政主管部門一家獨(dú)立完成整個(gè)部署、評估、驗(yàn)收和公布流程，有違節(jié)水型社會建設(shè)中各部門加強(qiáng)協(xié)作，齊抓共管，全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活服務(wù)業(yè)節(jié)水的初衷。

由于國家和地方缺乏財(cái)稅引導(dǎo)和激勵(lì)政策，水價(jià)機(jī)制不完善，一些節(jié)水工程措施成本高、直接經(jīng)濟(jì)效益有限，致使許多用水大戶和企業(yè)、學(xué)校、小區(qū)等載體節(jié)水積極性不高，自主申報(bào)和創(chuàng)建的意愿不強(qiáng)烈。區(qū)縣為了完成達(dá)標(biāo)建設(shè)考核，只能降低標(biāo)準(zhǔn)，從有意愿參與創(chuàng)建的用水戶中來選擇。從某種意義上來說，這也是四川省節(jié)水載體創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)參差不齊、標(biāo)準(zhǔn)偏低的根本原因所在。

4.再生水利用水平不高

目前，四川省節(jié)水型社會建設(shè)驗(yàn)收通過的15個(gè)區(qū)縣中，建成并投入使用的再生水廠僅資陽市樂至縣一家，項(xiàng)目設(shè)計(jì)處理規(guī)模為1萬m3/d，配套的再生水供水管道3.133 km，出水水質(zhì)滿足《城市污水再生利用、景觀環(huán)境用水水質(zhì)》（GB/T 18921—2002）中觀賞性景觀環(huán)境用水水景類標(biāo)準(zhǔn)限值。2018年項(xiàng)目供應(yīng)再生水101.54萬m3，主要用于縣城南湖公園、城河、園林綠化、環(huán)衛(wèi)、景觀、建筑等方面的用水供應(yīng)，再生水利用率為13.49%。成都市新津區(qū)和雙流區(qū)再生水利用，主要是污水處理廠通過提標(biāo)改造，出水水質(zhì)達(dá)到《四川省岷江、沱江流域水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（DB 51/2311—2016）（以下簡稱“岷沱江標(biāo)準(zhǔn)”），符合再生水用于河道類觀賞性景觀環(huán)境用水控制指標(biāo)限值，用于河道生態(tài)補(bǔ)水。

縱觀全省再生水利用水平，雖然岷沱江標(biāo)準(zhǔn)要求現(xiàn)有排污單位自2017年1月1日起需按該標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，但受制于改造投入大、覆蓋范圍廣等因素，岷沱江流域污水處理出水水質(zhì)完全達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)還需時(shí)日。從再生水利用的角度來看，岷沱江流域劃定的水功能區(qū)，較多水質(zhì)保護(hù)目標(biāo)為地表水Ⅲ類，達(dá)到岷沱江排放標(biāo)準(zhǔn)的污水進(jìn)入這些水體，不僅起不到生態(tài)補(bǔ)水、改善水環(huán)境的功能，甚至有可能降低水體水質(zhì)，因此根本談不上再生水利用。而其他的再生水利用渠道，比如道路清掃、城市綠化等，一方面用量比較小，另一方面由于污水處理廠距城區(qū)較遠(yuǎn)，導(dǎo)致利用成本高，再生水利用率普遍達(dá)不到要求?？偠灾?，四川省再生水利用存在再生水利用設(shè)施少、利用渠道和利用條件有限以及利用率偏低的問題。

三、建 議

1.細(xì)化節(jié)水型社會評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，完善考核監(jiān)督方式

現(xiàn)行 《節(jié)水型社會評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》列入了11個(gè)類別21項(xiàng)指標(biāo)，建議考慮地區(qū)差異，細(xì)化指標(biāo)內(nèi)涵，明確評價(jià)對象與范圍，針對南方豐水區(qū)適當(dāng)降低部分標(biāo)準(zhǔn)評價(jià)值，如再生水利用率等。同時(shí)完善縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)考核監(jiān)督方式，弱化支撐材料考核檢查，著重加強(qiáng)現(xiàn)場抽查驗(yàn)證在驗(yàn)收結(jié)果中所占比例。

2.加大財(cái)政支持力度，創(chuàng)新激勵(lì)獎勵(lì)方式

2019年，四川省共計(jì)列入水資源節(jié)約與保護(hù)中央投資計(jì)劃1 831萬元，用于18個(gè)區(qū)縣節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)，每個(gè)區(qū)縣約100萬元。對于完成達(dá)標(biāo)建設(shè)任務(wù)來說，100萬元是杯水車薪。建議國家進(jìn)一步加大對節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)的財(cái)政支持力度，以真正落實(shí)到縣域節(jié)水型社會創(chuàng)建過程中，對節(jié)水載體創(chuàng)建的獎勵(lì)、對計(jì)量設(shè)施的建設(shè)、對公共水管網(wǎng)改造等方面，創(chuàng)新獎勵(lì)激勵(lì)方式，如榮譽(yù)獎勵(lì)、以獎代補(bǔ)等方式，切實(shí)提高縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)水平。

3.做好節(jié)水頂層設(shè)計(jì)，理順節(jié)水管理機(jī)制

目前，國家尚未出臺節(jié)約用水條例，這導(dǎo)致在節(jié)水型社會創(chuàng)建過程中，各級政府、相關(guān)部門、用水戶的責(zé)任與權(quán)利不夠明確，節(jié)水缺乏約束與指導(dǎo)等。建議國家盡快制定出臺全國節(jié)約用水條例，做好節(jié)水頂層設(shè)計(jì)。另外，節(jié)水涉及全社會各行各業(yè)，需要相關(guān)部門密切配合，進(jìn)一步理順各自職能，完善制度，建立權(quán)威、高效、協(xié)調(diào)的節(jié)約用水管理機(jī)制體制。