《節(jié)水型社會評價標(biāo)準(zhǔn)（試行）》評價與完善建議

張志章，孫淑云，董四方，朱乾德

（1.南京汋澤水利科技有限公司，210000，南京；2.水利部水資源管理中心，100053，北京；3.南京水利科學(xué)研究院 水文水資源與水利工程科學(xué)國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，210029，南京）

習(xí)近平總書記提出 “節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，明確了從觀念、意識、措施等各方面都要把節(jié)水放在優(yōu)先位置。通過推進(jìn)縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)，全面實(shí)施水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動，不斷加大各行業(yè)節(jié)水力度，提高用水效益，增強(qiáng)社會節(jié)水意識，強(qiáng)化“紅線”剛性約束，倒逼用水方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

全面開展縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)，是落實(shí)“節(jié)水優(yōu)先”方針和“國家節(jié)水行動”新戰(zhàn)略部署的重要舉措。早在2005年，水利部就發(fā)布了《節(jié)水型社會建設(shè)評價指標(biāo)體系（試行）》，包含綜合性指標(biāo)、節(jié)水管理、生活用水、生產(chǎn)用水、生態(tài)指標(biāo)共5類32項(xiàng)主要評價指標(biāo)，隨著節(jié)水型社會建設(shè)試點(diǎn)工作的開展，該評價體系不斷修訂完善。很多科研工作者也就節(jié)水型社會評價指標(biāo)體系與判定方法開展了有益探索。2017年，水利部發(fā)布了《節(jié)水型社會評價標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，該評價標(biāo)準(zhǔn)吸收總結(jié)了《節(jié)水型社會建設(shè)評價指標(biāo)體系（試行）》的經(jīng)驗(yàn)與不足，將評價類別擴(kuò)充至11類，評價指標(biāo)項(xiàng)目精簡至20項(xiàng)。自2017年，縣域節(jié)水型社會建設(shè)已歷經(jīng)了3個年頭，全國累計266個縣（區(qū)）達(dá)到了《節(jié)水型社會評價標(biāo)準(zhǔn)（試行）》。該標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用提升了縣域水資源管理能力，降低了水資源浪費(fèi)，加強(qiáng)了節(jié)水載體的建設(shè)，從各個方面提高了用水效率及效益，明顯增強(qiáng)了社會節(jié)水意識，但在各縣區(qū)自評、省級技術(shù)評估標(biāo)準(zhǔn)使用過程中，暴露出較多問題亟待對評價標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步修改完善。

一、評價指標(biāo)分析

節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)評價指標(biāo)分為三大類，必備指標(biāo)有3類，分別為：①最嚴(yán)格水資源管理、水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動確定的控制性指標(biāo)全部達(dá)到年度目標(biāo)要求；②近兩年實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理考核結(jié)果為良好及以上；③節(jié)水管理機(jī)構(gòu)健全，職責(zé)明確，人員齊備。基本指標(biāo)有10類，加分指標(biāo)有1類。

對比南北方評價標(biāo)準(zhǔn)差異可知，北方地區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)較南方地區(qū)要求更高。評價指標(biāo)存在差異的主要有4個，在節(jié)水型企業(yè)建成率指標(biāo)與高效節(jié)水灌溉率方面，北方地區(qū)比南方地區(qū)要求高10個百分點(diǎn)，在節(jié)水型小區(qū)建成率指標(biāo)與再生水利用率指標(biāo)方面，北方地區(qū)比南方地區(qū)要求高5個百分點(diǎn)，4項(xiàng)南北方差異指標(biāo)打分共計23分，占總設(shè)置分值的20.9%。

從指標(biāo)類型來看，20個評價標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)總計110分，根據(jù)考核內(nèi)容將評價標(biāo)準(zhǔn)中的指標(biāo)分類歸納，總體可分為農(nóng)業(yè)節(jié)水的指標(biāo)、城鎮(zhèn)節(jié)水的指標(biāo)、工業(yè)的指標(biāo)、多個行業(yè)的指標(biāo)以及制度性的指標(biāo)5類。其中涉及農(nóng)業(yè)的指標(biāo)有3個，分別為農(nóng)業(yè)用水計量率、農(nóng)業(yè)水價改革、高效節(jié)水灌溉；涉及城鎮(zhèn)節(jié)水指標(biāo)最多，為7個，分別為居民梯級水價制度、節(jié)水型公共機(jī)構(gòu)建成率、節(jié)水型居民小區(qū)建成率、供水管網(wǎng)漏損、生活節(jié)水器具推廣、節(jié)水宣傳教育活動、節(jié)水意識；涉及工業(yè)的指標(biāo)有2個，分別為工業(yè)用水計量、節(jié)水型企業(yè)建成率；涉及多個行業(yè)的指標(biāo)有2個，分別為再生水利用、節(jié)水標(biāo)桿示范；涉及制度性的指標(biāo)有6個，分別為用水定額管理、計劃用水管理、超計劃超定額累進(jìn)加價制度、水資源費(fèi)征繳、節(jié)水“三同時”管理、節(jié)水獎勵。

從不同類型指標(biāo)占比與設(shè)置分值來看，涉及農(nóng)業(yè)節(jié)水的指標(biāo)設(shè)置為3個，占指標(biāo)總量的15%，分值總計12分，占總分?jǐn)?shù)的比例為10.91%，均分4分，是唯一設(shè)置低于指標(biāo)總均分5.5分的指標(biāo)類型。涉及城鎮(zhèn)節(jié)水的指標(biāo)設(shè)置數(shù)量最多，指標(biāo)個數(shù)7個，占指標(biāo)總量的35%，分值總計40分，占總分?jǐn)?shù)的比例為36.36%，城鎮(zhèn)節(jié)水指標(biāo)均分5.71分，高于指標(biāo)總均分5.5分。涉及工業(yè)的指標(biāo)與涉及多個行業(yè)的指標(biāo)均為2個，分值均為11分，指標(biāo)設(shè)置平均分等于指標(biāo)總均分5.5分。涉及制度性的指標(biāo)共計6項(xiàng)，指標(biāo)數(shù)量設(shè)置位列第二，指標(biāo)均分6分，位列各類指標(biāo)均分中的第一。

二、實(shí)踐情況

1.總體建設(shè)完成情況

按照《水利部關(guān)于開展縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)工作的通知》（水資源〔2017〕184 號）要求，各省出臺了相應(yīng)的《節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)工作實(shí)施方案》，對縣域節(jié)水型社會達(dá)標(biāo)建設(shè)進(jìn)行了全面部署，在標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)過程中，各縣區(qū)成效不一。

由于南北方評價標(biāo)準(zhǔn)存在差異，選取2018年南北方各3個省，共計6個省開展實(shí)踐成效分析。其中北方縣區(qū)選取河北、遼寧、黑龍江3 省，南方縣區(qū)選取江蘇、浙江、安徽3 省。北方3 省共建設(shè)縣域節(jié)水型社會33個，通過復(fù)核的為29個，復(fù)核通過率為87.88%；河北、遼寧以及黑龍江3 省建設(shè)個數(shù)分別為20個、5個、8個，通過復(fù)核的個數(shù)分別為18個、4個、7個，復(fù)核通過率分別為90%、80%以及87.5%。橫向?qū)Ρ缺狈? 省建設(shè)完成情況，遼寧省建設(shè)個數(shù)最少，通過復(fù)核的比例最低，河北省建設(shè)個數(shù)最多，通過復(fù)核比例為北方3 省最高。南方3 省共建設(shè)縣域節(jié)水型社會40個，通過復(fù)核的為39個，江蘇、浙江以及安徽3 省建設(shè)個數(shù)分別為12個、24個、4個，通過復(fù)核的個數(shù)分別為11個、24個、4個，復(fù)核通過率分別為92%、100%、100%，安徽與浙江建設(shè)的縣區(qū)均全部通過復(fù)核，江蘇1個縣區(qū)未通過復(fù)核。南方縣區(qū)復(fù)核通過率為97.5%。

研究結(jié)果表明，選取的南方地區(qū)建設(shè)個數(shù)多于北方地區(qū)建設(shè)個數(shù)，且南方地區(qū)復(fù)核通過率較北方地區(qū)復(fù)核通過率更高。

2.各項(xiàng)指標(biāo)完成情況

在20項(xiàng)指標(biāo)中，10項(xiàng)指標(biāo)綜合得分率低于90%，10項(xiàng)指標(biāo)綜合得分率高于90%。在所有指標(biāo)中節(jié)水標(biāo)桿示范為各項(xiàng)指標(biāo)中得分率最低的指標(biāo)，綜合得分率為5.06%，這與該項(xiàng)指標(biāo)評分要求設(shè)置較高有關(guān)，該項(xiàng)指標(biāo)南北方得分基本一致；其次是再生水利用，再生水利用一直都是水資源管理與使用的難點(diǎn)與關(guān)鍵點(diǎn)，南北方綜合得分率40.67%，南方區(qū)域較北方區(qū)域高18個百分點(diǎn)，這與南方地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施更好，北方標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置更高有關(guān)； 高效節(jié)水灌溉率綜合得分率為44.84%，該項(xiàng)指標(biāo)為各項(xiàng)指標(biāo)中南北方差異最大的指標(biāo)，北方地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)高于南方地區(qū)，且得分率高于南方地區(qū)約50個百分點(diǎn)，說明北方地區(qū)高效節(jié)水灌溉成效遠(yuǎn)高于南方地區(qū)。

農(nóng)業(yè)水價改革與工業(yè)用水計量得分率位于60%～70%之間，其中，北方地區(qū)農(nóng)業(yè)水價改革指標(biāo)得分率高于南方地區(qū)約20個百分點(diǎn)； 工業(yè)用水計量得分率基本一致。農(nóng)業(yè)用水計量綜合得分率為75.58%，該指標(biāo)南方地區(qū)得分率高于北方地區(qū)約26個百分點(diǎn)，說明南方地區(qū)計量設(shè)施基礎(chǔ)更好。北方地區(qū)的節(jié)水型企業(yè)建成率得分率較南方高14個百分點(diǎn)，這可能與南方企業(yè)數(shù)量更多、創(chuàng)建難度大有關(guān)。節(jié)水獎勵與節(jié)水“三同時”管理綜合得分率位于80%～90%之間，且南北方得分差異較大，說明節(jié)水獎勵在南方地區(qū)實(shí)施成效比北方地區(qū)更顯著。

其余10項(xiàng)指標(biāo)綜合得分率均在90%以上，南北方得分率差異較大的指標(biāo)為計劃用水管理，南方地區(qū)高于北方地區(qū)10個百分點(diǎn)。

3.分類指標(biāo)完成情況

從分類型指標(biāo)完成情況來看，涉及多行業(yè)的指標(biāo)得分率最低，平均得分率僅為22.87%，原因在于多行業(yè)指標(biāo)中節(jié)水標(biāo)桿示范得分除河北與江蘇有得分外，其他省均為0分；涉及多行業(yè)的指標(biāo)北方地區(qū)平均得分低于南方地區(qū)，分別為24.37%、32.77%，相差約8個百分點(diǎn)，產(chǎn)生這種差異的原因在于南北方地區(qū)的再生水利用指標(biāo)得分差異較大。

農(nóng)業(yè)指標(biāo)綜合得分率為61.45%，其中北方地區(qū)平均得分70.17%，南方地區(qū)平均得分52.73%，產(chǎn)生這種差異的原因在于北方地區(qū)高效節(jié)水灌溉指標(biāo)與農(nóng)業(yè)水價改革指標(biāo)得分均高于南方地區(qū)。但在計量方面，北方地區(qū)農(nóng)業(yè)用水計量率得分低于南方地區(qū)，由此可見南方農(nóng)業(yè)計量基礎(chǔ)監(jiān)控能力更好。

工業(yè)節(jié)水指標(biāo)得分率不足80%，綜合平均得分率73.09%，北方地區(qū)較南方地區(qū)高出約10個百分點(diǎn)，差異主要原因在于南方節(jié)水型企業(yè)得分率更高。

城鎮(zhèn)節(jié)水指標(biāo)綜合得分率93.57%，其中北方得分率為89.14%，南方得分率為98.01%，差異主要體現(xiàn)在供水管網(wǎng)漏損控制上，其中遼寧省供水管網(wǎng)漏損率得分為0，與其他北方城市差距明顯。

制度性指標(biāo)綜合得分率略大于90%，其中北方得分率為90.82%，南方為89.54%，南北方基本無差別。

三、結(jié) 論

1.建設(shè)完成情況

南北方節(jié)水型社會建設(shè)完成情況存在差異，南方地區(qū)建設(shè)完成結(jié)果總體好于北方地區(qū)。對比分析南北方地區(qū)節(jié)水型社會建設(shè)成效可以發(fā)現(xiàn)，南方地區(qū)復(fù)核通過率比北方地區(qū)復(fù)核通過率高出約10個百分點(diǎn)，這與南方地區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)條件相對好于北方有關(guān)，與南北方評價標(biāo)準(zhǔn)差異基本無關(guān)：對比4項(xiàng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)存在差異的指標(biāo)完成情況，僅再生水利用率一項(xiàng)指標(biāo)北方地區(qū)完成情況不如南方，其他3項(xiàng)指標(biāo)中，北方地區(qū)高效節(jié)水灌溉率標(biāo)準(zhǔn)高于南方地區(qū)，但北方地區(qū)完成情況比南方地區(qū)要好，剩余2項(xiàng)指標(biāo)南北方地區(qū)完成情況沒有明顯差異。

2.指標(biāo)完成情況

綜合分析總體及南北方地區(qū)各項(xiàng)指標(biāo)完成情況可以發(fā)現(xiàn)，6項(xiàng)制度性指標(biāo)中，除節(jié)水激勵政策與節(jié)水“三同時”管理2項(xiàng)指標(biāo)完成情況較差外，其余4項(xiàng)指標(biāo)完成較好。7項(xiàng)涉及城鎮(zhèn)節(jié)水的指標(biāo)中，除供水管網(wǎng)漏損率1項(xiàng)指標(biāo)完成情況較差外，其余6項(xiàng)指標(biāo)完成情況均較好。得分較差的指標(biāo)主要涉及多個行業(yè)節(jié)水指標(biāo)、農(nóng)業(yè)節(jié)水指標(biāo)以及工業(yè)節(jié)水指標(biāo)，其中涉及多個行業(yè)的節(jié)水標(biāo)桿示范以及再生水利用2項(xiàng)指標(biāo)得分率最低，其次為農(nóng)業(yè)指標(biāo)中的高效節(jié)水灌溉，工業(yè)、農(nóng)業(yè)用水計量得分率也均低于80%。

3.建設(shè)重點(diǎn)方向

從南北方節(jié)水型社會建設(shè)完成情況來看，南北方地區(qū)建設(shè)節(jié)水型社會薄弱環(huán)節(jié)不同，不同地區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自薄弱環(huán)節(jié)有針對性地提升社會節(jié)水水平。北方地區(qū)薄弱點(diǎn)較南方地區(qū)分散，南方地區(qū)的薄弱點(diǎn)主要為節(jié)水標(biāo)桿示范、再生水利用、高效節(jié)水灌溉、農(nóng)業(yè)水價改革以及工業(yè)用水計量，北方地區(qū)除上述5項(xiàng)指標(biāo)外，還需加強(qiáng)農(nóng)業(yè)用水計量率、供水管網(wǎng)漏損以及節(jié)水獎勵3項(xiàng)指標(biāo)。

四、問題與建議

《節(jié)水型社會評價標(biāo)準(zhǔn) （試行）》在使用過程中成效明顯，為各縣區(qū)創(chuàng)建節(jié)水型社會提供了較為可靠的參考依據(jù)，但多年創(chuàng)建實(shí)踐暴露出諸多問題，不利于全面有效地評判某縣區(qū)是否達(dá)到節(jié)水型社會標(biāo)準(zhǔn)，需進(jìn)一步完善評價標(biāo)準(zhǔn)體系。

1.農(nóng)業(yè)指標(biāo)方面

《節(jié)水型社會評價標(biāo)準(zhǔn) （試行）》是針對縣域全社會節(jié)水水平的評價，評價的應(yīng)當(dāng)是全社會工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活各方面用水全過程的節(jié)水水平，但評價標(biāo)準(zhǔn)涉及農(nóng)業(yè)節(jié)水指標(biāo)設(shè)置數(shù)量僅有3項(xiàng)，且包含1項(xiàng)加分項(xiàng)，基本指標(biāo)中僅有2項(xiàng)指標(biāo)為農(nóng)業(yè)節(jié)水指標(biāo)，且指標(biāo)分值設(shè)置均分為4分，低于5.5分的平均水平。而從縣域不同行業(yè)用水水平來看，絕大多數(shù)縣域各行業(yè)類型用水中農(nóng)業(yè)用水量占比最高，是挖掘節(jié)水潛力的有效抓手，設(shè)置的評價類型過少、分值過低，無法有效考察農(nóng)業(yè)節(jié)水水平?？煽紤]增加主要農(nóng)作物畝均灌溉用水量、節(jié)水灌溉工程面積率、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)率、農(nóng)業(yè)排水凈化比例等指標(biāo)。

2.工業(yè)指標(biāo)方面

工業(yè)節(jié)水指標(biāo)設(shè)置數(shù)量也偏少，僅在基本項(xiàng)中設(shè)置2項(xiàng)考核指標(biāo)，分別為工業(yè)企業(yè)計量率以及節(jié)水型企業(yè)建成率，分值設(shè)置分別為5分、6分，指標(biāo)設(shè)置的均分等于總設(shè)置均分5.5分，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步增設(shè)相關(guān)工業(yè)節(jié)水指標(biāo)，提高工業(yè)指標(biāo)分值?？煽紤]增加中水回用企業(yè)比例、工業(yè)用水重復(fù)利用率、水平衡測試開展情況等考核指標(biāo)。

3.涉及多個行業(yè)的指標(biāo)方面

目前涉及多個行業(yè)的指標(biāo)包含有再生水利用率與節(jié)水標(biāo)桿示范，作為加分項(xiàng)指標(biāo)的節(jié)水標(biāo)桿示范要求過高，南北方各地區(qū)建設(shè)過程中僅有極少縣區(qū)達(dá)到此項(xiàng)要求，該項(xiàng)指標(biāo)打分門檻設(shè)置過高，沒有起到刺激地方政府開展該項(xiàng)工作的目的，可考慮適當(dāng)降低該項(xiàng)指標(biāo)打分門檻。再生水利用目前僅考慮污水處理廠的再生水，且對再生水利用范圍界定不清。

4.城鎮(zhèn)指標(biāo)方面

城市節(jié)水指標(biāo)設(shè)置數(shù)量最多，共有7項(xiàng)，但除公共供水管網(wǎng)漏損率外，大多數(shù)指標(biāo)打分設(shè)置門檻較低，多數(shù)縣區(qū)較容易得到高分?jǐn)?shù)，沒有體現(xiàn)差異性，可適當(dāng)提升打分門檻，提出更為嚴(yán)格的評分支撐要求，以反應(yīng)不同縣區(qū)真實(shí)的城鎮(zhèn)節(jié)水水平。目前節(jié)水型小區(qū)和節(jié)水型公共機(jī)構(gòu)并沒有區(qū)分省、市、縣不同等級節(jié)水的評分，可考慮對不同級別節(jié)水載體進(jìn)行有區(qū)分度的打分。

5.制度性指標(biāo)方面

制度性指標(biāo)設(shè)置了6項(xiàng)，且設(shè)置的平均分值較高，從南北方地區(qū)各指標(biāo)完成情況來看，大多數(shù)制度性指標(biāo)完成較好，沒有體現(xiàn)出地區(qū)的差異性，制度性指標(biāo)設(shè)置比重過高對于評判某個縣區(qū)是否達(dá)到節(jié)水型社會不利，可考慮適當(dāng)削減制度性指標(biāo)個數(shù)，同時降低制度性指標(biāo)的分值。