基于空間治理的黃河流域高質(zhì)量發(fā)展研究

楊麗艷

關(guān)鍵詞：寧夏 黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展 空間治理 協(xié)同治理

2019 年 9 月，習(xí)近平總書記在河南鄭州主持召開黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)，提出“治理黃河，重在保護(hù)，要在治理”。2019 年12月，習(xí)近平總書記在《求是》發(fā)表的重要文章《推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局》中強(qiáng)調(diào)，“要根據(jù)各地區(qū)的條件，走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的路子，落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，完善空間治理，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局”。這表明，構(gòu)建現(xiàn)代化的空間治理體系，是實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重要組成部分。因此，從空間治理的視角探討推動(dòng)寧夏建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展就是本文研究的主要內(nèi)容。

一、黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的空間治理邏輯

現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系既包括按產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域?qū)嵭械淖陨隙碌目v向治理，也包括按不同空間單元實(shí)行的空間治理。高質(zhì)量發(fā)展，既包括產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，也包括空間的高質(zhì)量發(fā)展。空間治理是指根據(jù)不同空間的主體功能定位，通過(guò)資源的空間配置實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的有效、公平和可持續(xù)利用，以及各地區(qū)間相對(duì)均衡的發(fā)展。它強(qiáng)調(diào)的是將綠色發(fā)展理念和協(xié)調(diào)發(fā)展理念有機(jī)結(jié)合，與傳統(tǒng)的治理模式相比，空間治理是一種更加強(qiáng)調(diào)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的空間均衡的治理模式。流域空間治理的關(guān)鍵是統(tǒng)籌流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和水環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，保證空間的可持續(xù)發(fā)展。

（一）治理理念：體現(xiàn)綠色發(fā)展理念

綠色發(fā)展是一種以效率、和諧、持續(xù)為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展方式。與傳統(tǒng)工業(yè)化發(fā)展理念相比，綠色發(fā)展理念強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)要素不僅包括勞動(dòng)力、資本和技術(shù)，而且還包括生態(tài)環(huán)境;在生產(chǎn)成本中不僅有經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本，還有生態(tài)成本;在分配過(guò)程中，不僅勞動(dòng)、資本、技術(shù)等要素可參與分配，生態(tài)環(huán)境也可以參與分配。在綠色發(fā)展理念下，流域的空間治理就是將生態(tài)要素、生態(tài)成本和生態(tài)產(chǎn)品納入整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，把綠色發(fā)展理念貫穿到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化治理的全過(guò)程中。

（二）治理目標(biāo)：注重空間協(xié)調(diào)發(fā)展

在空間發(fā)展的價(jià)值取向背景下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅要提供工業(yè)品和農(nóng)產(chǎn)品，而且還要提供生態(tài)產(chǎn)品。這就要求我們?cè)诳臻g發(fā)展上既要考慮農(nóng)業(yè)空間和工業(yè)空間，還要重視生態(tài)空間。因此，空間協(xié)調(diào)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)發(fā)展在空間層面的拓展和延伸，是財(cái)富擴(kuò)張、自然再生和成果共享的有機(jī)統(tǒng)一。具體來(lái)說(shuō)，空間協(xié)調(diào)發(fā)展既追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也追求可持續(xù)發(fā)展，更追求人的全面發(fā)展，是三個(gè)方面發(fā)展的平衡。對(duì)于黃河流域而言，在不同地區(qū)應(yīng)根據(jù)其區(qū)域的主體功能的不同，提供不同的產(chǎn)品的供給能力是區(qū)域治理的重點(diǎn)。

（三）治理模式：突出多元協(xié)同共治

流域是一個(gè)有機(jī)整體，由于流域上下游特征的不同及負(fù)外部性的特征，決定了流域生態(tài)環(huán)境治理尤為困難。黃河流域上下游、左右岸歸屬于不同的行政區(qū)域管轄，水資源、水環(huán)境和水生態(tài)由不同職能部門管理，使得流域生態(tài)環(huán)境治理呈現(xiàn)出“條塊結(jié)合、以塊為主”“縱向分級(jí)、橫向分散”的碎片化治理特征。這種碎片化治理突出表現(xiàn)為單一政府主體治理的治理模式。而多元協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)的是政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民的共同參與，在合作方式上可以采取正式制度和非正式制度結(jié)合的多樣化組織方式，核心目標(biāo)是推進(jìn)互信合作、減少?zèng)_突，實(shí)現(xiàn)各主體的激勵(lì)相容，協(xié)同推進(jìn)大治理的目標(biāo)。

的空間經(jīng)濟(jì)環(huán)境特征

（一）寧夏在黃河流域中的空間經(jīng)濟(jì)特征

1.從地區(qū)生產(chǎn)總值占全國(guó)的比重來(lái)看，寧夏的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征與黃河流域整體發(fā)展即有相同之處，但也有不同之處

從黃河流域的整體情況來(lái)看，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展可分為兩個(gè)階段：第一階段1999—2010年，是黃河流域經(jīng)濟(jì)的加速成長(zhǎng)期，黃河流域的發(fā)展要快于全國(guó)平均水平，占全國(guó) GDP的份額從1999年的24.02%提升到2010年的28.66%。第二階段從2010—2019年，黃河流域的發(fā)展則慢于全國(guó)平均水平，占全國(guó) GDP 的份額從2010年的28.66%下降到2019年的25.05%，下降3.61個(gè)百分點(diǎn)。從寧夏的具體情況來(lái)看，第一階段從1999年到2015年，寧夏占全國(guó)GDP的比重從0.29上升到0.42，上升了0.13個(gè)百分點(diǎn)。第二個(gè)階段是 2015—2019 年，寧夏占全國(guó) GDP 的份額從2015年的0.42%下降到2019年的0.38%，下降了0.04個(gè)百分點(diǎn)。

2.從人均GDP來(lái)看，寧夏和黃河流域整體一樣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍低于全國(guó)平均水平

從2019年人均GDP來(lái)看，全國(guó)人均GDP的平均水平是70892元，黃河流域的九省區(qū)全部低于全國(guó)平均水平，其中人均GDP最高的山東是70653元，低于全國(guó)平均水平249元。從寧夏的情況來(lái)看，2019年寧夏人均GDP為54217元，是全國(guó)平均水平的76.48%，在黃河流域9個(gè)?。▍^(qū)）中排名第6位，僅高于甘肅、青海和山西。

3.從空間發(fā)展模式來(lái)看，寧夏已經(jīng)初步形成了“點(diǎn)—軸”模式的經(jīng)濟(jì)布局

目前，寧夏已經(jīng)初步形成了以銀川為區(qū)域中心城市、固原為副中心的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“點(diǎn)”，2019年銀川市的地區(qū)生產(chǎn)總值占全區(qū)GDP的比重達(dá)54.02%，集聚效應(yīng)較為明顯;黃河干流的沿黃城市群集中了全區(qū)66%的人口，80%的城鎮(zhèn)和82%的城鎮(zhèn)人口，創(chuàng)造了全區(qū)經(jīng)濟(jì)總量的82.4%，財(cái)政收入的94%，形成了區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“軸線”，這也是寧夏經(jīng)濟(jì)發(fā)展最主要的區(qū)域空間特征。

（二）寧夏的生態(tài)環(huán)境空間特征

寧夏是我國(guó)歷史悠久的傳統(tǒng)農(nóng)耕區(qū)，生態(tài)環(huán)境對(duì)寧夏的發(fā)展具有顯著的影響。寧夏地處中國(guó)西北地區(qū)東部、黃河上游，東、西、北三面分別被毛烏素、騰格里、烏蘭布和三大沙漠、沙地包圍，寧夏荒漠化土地總面積為2.79萬(wàn)平方公里，占全區(qū)國(guó)土總面積的53.68%。寧夏又是一個(gè)干旱少雨、缺林少綠、生態(tài)環(huán)境十分脆弱的省區(qū)，全區(qū)80%的地域年降雨量在300毫米以下，生態(tài)環(huán)境極為脆弱。從流域的角度來(lái)說(shuō)，寧夏作為唯一一個(gè)全境屬于黃河流域的地區(qū)，要建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)，不僅要保護(hù)和改善生態(tài)空間，還要對(duì)全區(qū)的自然資源進(jìn)行合理開發(fā)和利用，重點(diǎn)體現(xiàn)在水資源和水環(huán)境兩個(gè)方面。

1.從水資源來(lái)看，寧夏的水資源匱乏且利用率較低

寧夏年平均水資源總量約為10億m3，為全國(guó)平均值的7%左右。在水資源總量短缺的情況下，寧夏經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度依賴黃河水，全區(qū)用水總量的90%左右來(lái)自黃河水，且呈現(xiàn)出明顯的農(nóng)業(yè)用水主導(dǎo)的特征，由于受農(nóng)業(yè)用水和工業(yè)用水的擠壓比較嚴(yán)重，寧夏的生態(tài)用水占比較低，僅為3.35%，遠(yuǎn)低于黃河流域7%的平均水平。與此同時(shí)，寧夏的水資源利用效率與全國(guó)平均水平相比，也存在一定差距。2018年，全區(qū)人均綜合用水量962立方米，是全國(guó)平均水平的2.23倍;萬(wàn)元GDP用水量179立方米，是全國(guó)平均水平的2.68倍;農(nóng)業(yè)畝均用水量627立方米，是全國(guó)平均水平的1.72倍。不合理的用水結(jié)構(gòu)和低效率的水資源使用率也給寧夏的生態(tài)治理帶來(lái)了較大的困難。

2.從水環(huán)境來(lái)看，水環(huán)境質(zhì)量有待提高

2019年，寧夏全區(qū)地表水水質(zhì)總體為輕度污染，主要污染指標(biāo)為化學(xué)需氧量、總磷和氟化物。全區(qū)地表水Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)占56.4%，低于全國(guó)74.9%的全國(guó)平均水平。黃河干流寧夏段水質(zhì)為優(yōu)，9條黃河支流水質(zhì)總體為中度污染，8個(gè)沿黃重要湖庫(kù)水質(zhì)總體為輕度污染。11個(gè)地級(jí)城市集中式飲用水水源地水質(zhì)達(dá)到Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)的比例為81.8%。21條主要入黃河排水溝水質(zhì)總體為中度污染。

綜上所述，寧夏的經(jīng)濟(jì)分布和生態(tài)環(huán)境特征充分體現(xiàn)了對(duì)黃河的依賴，尤其是從水資源的情況來(lái)看，寧夏的水資源嚴(yán)重不足，且存在水資源使用的過(guò)度開發(fā)和工農(nóng)業(yè)用水對(duì)生態(tài)用水的擠壓等問(wèn)題，因此，從空間治理的視角來(lái)看，寧夏的空間經(jīng)濟(jì)環(huán)境特征，集中體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)空間與生態(tài)資源空間的不平衡。

三、寧夏推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的空間治理路徑

（一）大力實(shí)施基于主體功能區(qū)的分類治理

推動(dòng)寧夏的高質(zhì)量發(fā)展必須考慮到空間地理環(huán)境的差異，通過(guò)主體功能分類，提高區(qū)域空間分工程度和專業(yè)化效率。一是樹立城市精明增長(zhǎng)理念，提高黃河生態(tài)帶經(jīng)濟(jì)和人口承載能力。要按照習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的樹立精明增長(zhǎng)、“緊湊城市”的新理念，用足城市存量空間、加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有社區(qū)的重建、加強(qiáng)集聚程度，提高城市空間經(jīng)濟(jì)和人口的承載力，逐步實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境三者之間的協(xié)調(diào)。二是聚焦特色農(nóng)業(yè)，提高北部灌區(qū)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品保障能力。北部灌區(qū)是國(guó)家12個(gè)重要商品糧生產(chǎn)基地之一，同時(shí)也是寧夏特色農(nóng)產(chǎn)品的聚集區(qū)，要加快建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系，在保證糧食安全的基礎(chǔ)上，持續(xù)提供高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品。三是堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，提高中南地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品的供給能力。中部地區(qū)要在堅(jiān)持科學(xué)管理、尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的前提下，充分發(fā)揮沙區(qū)光熱、土地等資源優(yōu)勢(shì)，因地制宜發(fā)展沙區(qū)特色種植、深加工和沙漠旅游，合理開發(fā)利用沙區(qū)資源，培育沙區(qū)特色產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)由防沙之害向用沙之利轉(zhuǎn)變。南部山區(qū)要推進(jìn)旱作梯田和淤地壩改造提標(biāo)，對(duì)小流域綜合治理、坡耕地綜合整治、淤地壩除險(xiǎn)加固，穩(wěn)步提升生態(tài)產(chǎn)品的供給能力。

（二）大力實(shí)施基于空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化的系統(tǒng)治理

推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展必須要樹立系統(tǒng)思維，統(tǒng)籌人口、土地與水資源的關(guān)系，更加突出對(duì)“地”的空間優(yōu)化配置和對(duì)“人”的生產(chǎn)生活行為管控，形成流域空間綜合治理新格局。水的空間治理要以水資源和水環(huán)境的承載力為基石，合理確定城市發(fā)展規(guī)模，優(yōu)化各地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，降低工農(nóng)業(yè)用水對(duì)生態(tài)用水的不合理擠壓，提高用水的使用效率。土地空間治理要嚴(yán)格落實(shí)已經(jīng)確定的生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間和生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，強(qiáng)化用途管制，提升資源環(huán)境承載能力。在空間管控和空間優(yōu)化的基礎(chǔ)上，通過(guò)資本、勞動(dòng)力和人力資本等要素的區(qū)域轉(zhuǎn)移與合理流動(dòng)，進(jìn)一步提高資源的空間配置效率，實(shí)現(xiàn)人口、土地與水資源關(guān)系的協(xié)調(diào)。

（三）大力實(shí)施基于組織間網(wǎng)絡(luò)的協(xié)同治理

要解決流域治理碎片化的問(wèn)題，必須實(shí)現(xiàn)由政府、企業(yè)、社會(huì)組織和居民共同參與的多元主體協(xié)同的空間組織治理模式，這種模式是基于組織間網(wǎng)絡(luò)空間的協(xié)同治理。要通過(guò)成立跨區(qū)域、跨部門的綜合協(xié)同治理領(lǐng)導(dǎo)小組等機(jī)構(gòu)，解決目前管理權(quán)分散導(dǎo)致的生態(tài)空間“公地悲劇”和“公共悖論”的問(wèn)題，建立多層次、多類型的區(qū)域空間協(xié)同機(jī)制。同時(shí)，將全區(qū)的防洪調(diào)度、水資源分配、生態(tài)補(bǔ)償、重大工程建設(shè)等事宜進(jìn)行協(xié)商，實(shí)行民主和科學(xué)決策，實(shí)現(xiàn)空間治理中各主體的激勵(lì)相容，推動(dòng)黃河流域協(xié)同治理能力現(xiàn)代化。