淮河流域岸線保護(hù)與利用管控措施研究

（中水淮河規(guī)劃設(shè)計(jì)研究有限公司 合肥 230601）

1 岸線基本情況

1.1 淮河流域河流岸線基本情況

河流岸線是指河流兩岸一定長(zhǎng)度范圍內(nèi)水域陸域交匯外的帶狀區(qū)域。岸線是支撐河流兩岸地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不可再生資源，岸線的保護(hù)和利用對(duì)兩岸經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)意義重大。近年來，淮河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速，岸線利用率逐年增高，涉河建設(shè)項(xiàng)目日益增多，將對(duì)岸線的利用提出更高的要求。

1.2 岸線保護(hù)與利用現(xiàn)狀

（1）岸線保護(hù)和利用情況

岸線利用項(xiàng)目為占用河道岸線能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會(huì)效益的非堤防工程建設(shè)項(xiàng)目。岸線利用主要包括橋梁、跨（穿）河管線、港口碼頭、取排水設(shè)施、攔河閘壩、其他等利用類型。

本次調(diào)查淮河水系和沂沭泗河水系共16 條河道、3 個(gè)湖泊，其中淮河水系主要包括出山店水庫以下淮河干流以及由流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)行政許可的部分重要跨省支流河道（段）；沂沭泗河水系全部為流域管理機(jī)構(gòu)直管的河湖。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，淮河流域岸線利用項(xiàng)目多數(shù)集中在城市、縣區(qū)河段，這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)較為發(fā)達(dá)，對(duì)岸線利用的需求較大。根據(jù)岸線利用項(xiàng)目調(diào)查結(jié)果，共有港口碼頭84 個(gè)，橋梁346 座，跨河管線等設(shè)施637 個(gè)，規(guī)模以上取水口556 個(gè)，攔河閘壩98 個(gè)。

（2）河湖岸線管理體制機(jī)制

河流岸線開發(fā)利用與保護(hù)涉及水利、交通、自然資源、生態(tài)環(huán)境等多個(gè)部門，各部門按管理職能分工分頭管理。流域機(jī)構(gòu)和各省、市、縣政府有關(guān)部門，按照管理職能分工，依法履行各自管理職責(zé)。水利部門涉及岸線的主要管理職責(zé)包括堤防工程、取水口工程建設(shè)及其他岸線開發(fā)利用活動(dòng)對(duì)河道防洪的影響等；交通運(yùn)輸部門涉及岸線的主要管理職責(zé)包括港口、碼頭、橋梁建設(shè)等；自然資源部門涉及岸線管理的主要職責(zé)包括國(guó)土空間等；生態(tài)環(huán)境部門涉及岸線管理的主要職責(zé)包括與水域岸線相關(guān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作；其他各部門按照各自職能開展相應(yīng)的管理活動(dòng)。

2 岸線保護(hù)與利用形勢(shì)分析

2.1 岸線開發(fā)利用項(xiàng)目日益增加，岸線保護(hù)力度有待加強(qiáng)

隨著淮河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，河湖岸線涉河項(xiàng)目逐漸增多，已涉及交通、電力、航運(yùn)、水利、資源等多種行業(yè)，岸線開發(fā)利用程度逐步增高。目前，河湖岸線利用仍存在保護(hù)不力、集約化程度不高等問題。

2.2 岸線利用布局有待優(yōu)化

近年來，在推行河長(zhǎng)制的背景下，有關(guān)部門加強(qiáng)了岸線利用管理，岸線利用總體有序，但相關(guān)法律法規(guī)尚不健全，缺乏統(tǒng)一管理。部分岸線利用布局有待優(yōu)化，局部地區(qū)存在岸線過度開發(fā)現(xiàn)象。

2.3 河道岸線管理技術(shù)依據(jù)仍需健全

流域?qū)用婧拥腊毒€管理沒有較強(qiáng)的技術(shù)依據(jù)，已有的流域綜合規(guī)劃對(duì)岸線功能、范圍界限均不夠明晰，僅從宏觀層面上進(jìn)行規(guī)劃，尚不滿足國(guó)家關(guān)于聚焦空間管控的要求，也不足有效支撐行政管理部門對(duì)岸線保護(hù)與利用活動(dòng)的日常監(jiān)管和審批，岸線管理技術(shù)依據(jù)不足導(dǎo)致管理難以真正落地。

3 岸線保護(hù)與利用管控措施研究

3.1 岸線邊界線管控要求

（1）岸線邊界線是保障防洪安全、河勢(shì)穩(wěn)定、水資源合理利用和水生態(tài)環(huán)境等要求的基本控制指標(biāo)，是確定岸線管理范圍的重要依據(jù)，包括位于河道內(nèi)的臨水邊界線和位于河道外的外緣邊界線。

（2）岸線利用項(xiàng)目原則上不得逾越臨水邊界線進(jìn)入或伸入河道。

（3）外緣邊界線是岸線保護(hù)和利用的外邊界。進(jìn)入外緣邊界線的建設(shè)項(xiàng)目，必須服從《水法》《防洪法》規(guī)定以及岸線保護(hù)與利用規(guī)劃的要求。

（4）各個(gè)河湖段的岸線邊界線都有各自不同的劃分方法，一般都有坐標(biāo)點(diǎn)控制，岸線日常管理可綜合參照各河湖段的岸線邊界線劃分方法和坐標(biāo)點(diǎn)，綜合確定線位。

3.2 岸線功能區(qū)管控要求

岸線功能區(qū)是根據(jù)岸線的功能屬性和需求，將岸線劃分為四種不同類型，分為保護(hù)區(qū)、保留區(qū)、控制利用區(qū)和開發(fā)利用區(qū)。

（1）岸線保護(hù)區(qū)

①岸線保護(hù)區(qū)內(nèi)應(yīng)嚴(yán)格按照法律法規(guī)，禁止建設(shè)影響保護(hù)目標(biāo)的涉河項(xiàng)目。禁止在岸線保護(hù)區(qū)內(nèi)建設(shè)除保障防洪安全、河勢(shì)穩(wěn)定、供水安全以及保護(hù)生態(tài)環(huán)境、已建重要樞紐工程以外的項(xiàng)目。

②在河口區(qū)域的岸線保護(hù)區(qū)內(nèi)，禁止建設(shè)任何影響河勢(shì)安全的建設(shè)項(xiàng)目。

③在為保障供水安全而劃定的岸線保護(hù)區(qū)，禁止新建、擴(kuò)建與水源保護(hù)無關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目；禁止設(shè)置排污口；禁止傾倒、堆置和存放廢棄物；禁止從事種植、放養(yǎng)畜禽和網(wǎng)箱養(yǎng)殖活動(dòng)；禁止可能污染水源的活動(dòng)。

④自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)的岸線保護(hù)區(qū)，原則上禁止人為活動(dòng)。因國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目確需利用自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)的岸線保護(hù)區(qū)的，按照自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)的有關(guān)規(guī)定，履行有關(guān)審批程序。

⑤各省人民政府應(yīng)按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)岸線保護(hù)區(qū)內(nèi)已有的違規(guī)項(xiàng)目，屬于“四亂”范疇的，予以清退；其他有影響保護(hù)區(qū)水功能和生態(tài)保護(hù)要求的應(yīng)有計(jì)劃地進(jìn)行調(diào)整和清退。

（2）岸線保留區(qū)

①岸線保留區(qū)原則上不應(yīng)進(jìn)行岸線開發(fā)利用活動(dòng)。因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展確需利用保留區(qū)的，應(yīng)經(jīng)過充分論證（提出論證方案），報(bào)流域機(jī)構(gòu)規(guī)劃主管部門審核同意，并按照有關(guān)法律法規(guī)履行相關(guān)水行政許可手續(xù)；在岸線保留區(qū)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，岸線利用項(xiàng)目占用岸線長(zhǎng)度累計(jì)比例不得突破所在河湖段保留區(qū)長(zhǎng)度的20%。

②在為規(guī)劃防洪工程、水資源保護(hù)、供水水源地預(yù)留的岸線保留區(qū)，可進(jìn)行防洪工程、水資源保護(hù)、供水水源地等工程建設(shè)。行蓄洪區(qū)內(nèi)安全莊臺(tái)及保莊圩可進(jìn)行不影響行蓄洪區(qū)防洪要求的工程建設(shè)。

③在有生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的岸線保留區(qū)內(nèi)，進(jìn)行岸線開發(fā)利用，不得違反所在岸段生態(tài)環(huán)境保護(hù)特定要求。

在國(guó)家和省級(jí)自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)劃定的岸線保留區(qū)，不得建設(shè)對(duì)環(huán)境、自然資源產(chǎn)生破壞的項(xiàng)目。

在國(guó)際重要、國(guó)家重要濕地以及國(guó)家濕地公園、森林公園生態(tài)保育區(qū)和核心景區(qū)范圍內(nèi)的岸線保留區(qū)，禁止建設(shè)破壞濕地及其生態(tài)功能的項(xiàng)目。

在水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)內(nèi)的岸線保留區(qū)，禁止圍墾和建設(shè)排污口。

④在為生態(tài)建設(shè)預(yù)留的岸線保留區(qū)，可進(jìn)行生態(tài)環(huán)境工程建設(shè)，不得建設(shè)違反生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的開發(fā)利用項(xiàng)目。

⑤在暫不具備開發(fā)利用條件的岸線保留區(qū)，待河流趨于穩(wěn)定，具備開發(fā)利用條件后，或在不影響后續(xù)防洪治理、河道治理及航道整治的前提下，方可開發(fā)利用。

⑥各省人民政府應(yīng)按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)岸線保留區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目，屬于“四亂”范疇的，予以清退；其他有影響保留區(qū)水功能和生態(tài)保護(hù)要求的應(yīng)有計(jì)劃地進(jìn)行調(diào)整和清退。

（3）岸線控制利用區(qū)

①對(duì)岸線控制利用區(qū)實(shí)施管理的重點(diǎn)是控制其開發(fā)利用強(qiáng)度和控制建設(shè)項(xiàng)目類型或開發(fā)利用方式。岸線控制利用區(qū)內(nèi)建設(shè)的岸線利用項(xiàng)目，應(yīng)加強(qiáng)管理，注重岸線利用的有效指導(dǎo)與加強(qiáng)控制，以實(shí)現(xiàn)岸線的可持續(xù)利用。

②對(duì)現(xiàn)狀開發(fā)利用程度已過高的岸線區(qū)域，必須嚴(yán)格控制新增涉河項(xiàng)目的數(shù)量和種類。應(yīng)按照國(guó)土、城市、水利、交通等相關(guān)規(guī)劃，合理控制整體開發(fā)規(guī)模和強(qiáng)度，新建和改擴(kuò)建項(xiàng)目必須嚴(yán)格論證，不得加大對(duì)防洪安全、河勢(shì)穩(wěn)定、供水安全、航道穩(wěn)定的累計(jì)不利影響。

③在重要險(xiǎn)工險(xiǎn)段所在岸段，以及位于風(fēng)景名勝區(qū)的一般景區(qū)、地方重要濕地和地方一般濕地、濕地公園的岸段，岸線開發(fā)利用必須嚴(yán)格控制項(xiàng)目類型和開發(fā)利用方式，不得加劇險(xiǎn)情或影響今后險(xiǎn)工險(xiǎn)段治理，不得違反生態(tài)敏感區(qū)特定保護(hù)目標(biāo)。

④為滿足生態(tài)環(huán)境整治提升、旅游觀光岸線開發(fā)需要?jiǎng)澏ǖ陌毒€區(qū)域，除建設(shè)生態(tài)公園、河灘風(fēng)光帶等社會(huì)公益性項(xiàng)目外，一般不得建設(shè)其他項(xiàng)目設(shè)施。

⑤各省人民政府應(yīng)嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)岸線控制利用區(qū)內(nèi)違法、違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行必要的清退；有計(jì)劃地對(duì)岸線開發(fā)利用程度較高岸段的已建項(xiàng)目進(jìn)行整合；對(duì)防洪安全、河勢(shì)穩(wěn)定、供水安全、航道穩(wěn)定有較大不利影響的已建項(xiàng)目進(jìn)行整改、拆除或搬遷。

（4）岸線開發(fā)利用區(qū)

①針對(duì)現(xiàn)狀工程劃定的岸線開發(fā)利用區(qū)內(nèi)不得進(jìn)行開發(fā)利用，只能在可開發(fā)利用的開發(fā)利用區(qū)內(nèi)科學(xué)合理地開發(fā)利用岸線資源。

②岸線開發(fā)利用區(qū)管理，須符合國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，在不影響防洪、航運(yùn)安全、河勢(shì)穩(wěn)定、水生態(tài)環(huán)境的情況下，根據(jù)岸線保護(hù)要求和沿河地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，依法依規(guī)履行水行政許可相關(guān)手續(xù)后，科學(xué)合理地開發(fā)利用。

③岸線開發(fā)利用區(qū)內(nèi)的岸線開發(fā)利用，應(yīng)符合依法批準(zhǔn)的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與流域綜合規(guī)劃，防洪規(guī)劃，“兩口一源”（取水口、排污口及應(yīng)急水源地）布局規(guī)劃，航運(yùn)發(fā)展規(guī)劃，港口規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系，充分考慮與附近已有涉水工程間的相互影響，合理布局，按照“深水深用、淺水淺用”“節(jié)約、集約利用”的原則，提高岸線資源利用效率，充分發(fā)揮岸線資源的綜合效益。

4 結(jié)語

河流岸線的有效保護(hù)與合理利用是中央全面推行河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制明確的重要任務(wù)，是加強(qiáng)岸線空間管控的重要基礎(chǔ)，是落實(shí)“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”水利工作總基調(diào)、加強(qiáng)河湖監(jiān)管的重要抓手，對(duì)于保障河勢(shì)穩(wěn)定和防洪安全、供水安全、航運(yùn)安全、生態(tài)安全具有重要意義。要解決淮河流域岸線開發(fā)與利用中存在的問題，必須從管理好岸線控制線和岸線功能區(qū)做起，建立健全岸線保護(hù)與利用相結(jié)合的機(jī)制，加強(qiáng)岸線利用項(xiàng)目管理，加強(qiáng)岸線監(jiān)督和管理能力建設(shè)，加強(qiáng)宣傳，提高岸線利用保護(hù)意識(shí)，才能科學(xué)合理、有效保護(hù)、可持續(xù)利用岸線資源，促進(jìn)淮河流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的綠色發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)“安心淮河、清澈淮河、生態(tài)淮河、富庶淮河、共享淮河、智慧淮河”的目標(biāo)提供堅(jiān)強(qiáng)保障■