淮河流域綜合規(guī)劃的內(nèi)容和特點

（中水淮河規(guī)劃設(shè)計研究有限公司 合肥 230601）

1 規(guī)劃編制背景

新中國成立后，按照“蓄泄兼籌”的原則，先后編制了四輪流域綜合規(guī)劃。在流域規(guī)劃的指導(dǎo)下，經(jīng)過70年的持續(xù)治理，淮河流域初步形成了防洪、除澇、灌溉、航運、供水、發(fā)電等水資源綜合利用體系，減災(zāi)興利能力得到顯著提高，在保障防洪安全和糧食安全、促進能源開發(fā)利用、推進工業(yè)生產(chǎn)、提高人民生活質(zhì)量等方面，充分顯示出基礎(chǔ)地位和“命脈”作用。

《淮河流域綜合規(guī)劃綱要（1991年修訂）》已實施近30年，流域水資源狀況和工程設(shè)施條件已發(fā)生重大變化，流域治理與開發(fā)面臨許多新情況、新挑戰(zhàn)。流域水利發(fā)展中還存在一些突出問題，主要是流域防洪除澇、水資源、水污染、水生態(tài)、農(nóng)村水利和流域管理等方面。因此，為全面落實科學(xué)發(fā)展觀，保障流域防洪安全、供水安全、糧食安全和生態(tài)安全，促進人與自然和諧相處，促進流域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，需要修訂完善淮河流域綜合規(guī)劃，以更好地指導(dǎo)流域治理、開發(fā)與保護。

2 規(guī)劃主要內(nèi)容

2.1 規(guī)劃成果體系

本次淮河流域規(guī)劃成果體系主要包含四部分，分別為規(guī)劃、規(guī)劃說明、專項規(guī)劃、專題研究等，分別包括流域概況等；防洪除澇、水資源配置與開發(fā)利用、水資源保護、水土保持、農(nóng)村水利、綜合管理等說明；河道（湖泊）岸線利用管理、地下水開發(fā)利用和保護等規(guī)劃；流域生態(tài)用水調(diào)度研究。

2.2 規(guī)劃主要內(nèi)容

流域基本情況方面。規(guī)劃搜集整理流域自然地理概況、氣象、水文、水旱災(zāi)害、河流水系及社會經(jīng)濟等資料，系統(tǒng)分析淮河流域特點和存在問題，總結(jié)歷次規(guī)劃的實施情況和取得的成就，分析流域社會經(jīng)濟發(fā)展趨勢和對水利的要求。

（1）總體規(guī)劃方面。明確規(guī)劃的指導(dǎo)思想和原則，確定規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)，提出了規(guī)劃的總體布局和主要控制性指標(biāo)。

規(guī)劃范圍為淮河流域，包括淮河水系和沂沭泗河水系，流域總面積27 萬平方公里。基準(zhǔn)年為2007年（其中水資源規(guī)劃基準(zhǔn)年為2006年），近期規(guī)劃水平年為2020年，遠(yuǎn)期規(guī)劃水平年為2030年。

規(guī)劃目標(biāo)為近期基本建成較完善的防洪除澇減災(zāi)體系，基本形成較為完善的水資源開發(fā)利用及保護體系，建立較為完善的水土保持綜合防護體系，基本解決農(nóng)村飲水安全問題，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村水環(huán)境有較大改善，完善流域管理和區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制與機制，初步形成協(xié)調(diào)、有效的涉水事務(wù)管理和公共服務(wù)體系。遠(yuǎn)期建成適應(yīng)流域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、維護良好水生態(tài)的整體協(xié)調(diào)的水利體系規(guī)劃擬定了流域水資源開發(fā)利用和保護控制性指標(biāo)，主要包括用水總量、用水效率、水資源與生態(tài)保護三個方面共10 項控制指標(biāo)。

（2）防洪減災(zāi)方面。劃定防洪區(qū)，分析淮河流域現(xiàn)狀防洪減災(zāi)體系存在的問題，復(fù)核設(shè)計洪水，確定防洪除澇標(biāo)準(zhǔn)，對標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)和超標(biāo)準(zhǔn)洪水進行合理安排。提出完善防洪減災(zāi)工程體系建設(shè)方案。

（3）水資源配置和開發(fā)利用方面。擬定水資源分區(qū)，評價確定水資源量；提出以提高水利用效益和效率為目標(biāo)的不同水平年各行業(yè)節(jié)水目標(biāo)和指標(biāo)。擬定城鎮(zhèn)、農(nóng)村供水目標(biāo)，配置方案和保障措施。

（4）水資源保護方面。分析確定地表水限制排污總量控制目標(biāo)，提出落實排污總量控制要求、完善水功能區(qū)劃分管理制度等對策措施。分析地下水水質(zhì)污染和超采區(qū)分布情況，提出地下水保護目標(biāo)和對策措施。

（5）水土保持方面。分析水土流失分布和特點，劃出水土保持分區(qū)，提出綜合防治目標(biāo)和分區(qū)防治措施布局。

（6）農(nóng)村水利方面。圍繞建設(shè)社會主義新農(nóng)村和保障糧食安全的要求，提出農(nóng)村飲用水安全、灌溉與排水、農(nóng)村水環(huán)境整治的目標(biāo)、任務(wù)和對策措施。

（7）航運方面。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需求，結(jié)合水工程條件，擬定淮河流域內(nèi)河航運發(fā)展目標(biāo)和總體布局，提出航道和港口規(guī)劃。

（8）水力發(fā)電方面。依據(jù)水力資源調(diào)查成果，提出水力資源開發(fā)目標(biāo)和站點布局規(guī)劃。

（9）流域綜合管理方面。對建立流域管理和區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制與機制、完善流域管理法律法規(guī)體系提出意見和建議，提出加強流域綜合管理的任務(wù)和要求，提出加強流域管理能力建設(shè)的主要任務(wù)。

（10）環(huán)境影響評價方面。規(guī)劃確定環(huán)境保護目標(biāo)，分析存在的主要環(huán)境問題，開展規(guī)劃環(huán)境影響分析與評價，對規(guī)劃目標(biāo)和規(guī)劃方案進行環(huán)境合理性分析。

（11）實施安排和效果評價方面。按照突出重點、遠(yuǎn)近結(jié)合的原則，優(yōu)先安排保障流域經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生命財產(chǎn)安全的重大項目，優(yōu)先安排與人民群眾生活、生產(chǎn)密切相關(guān)的民生水利工程，提出近期實施的主要內(nèi)容。

（12）保障措施方面。從法律、投入、管理和科技四方面提出規(guī)劃實施的保障措施。

3 規(guī)劃的特點和創(chuàng)新

3.1 本輪規(guī)劃特點

（1）擬定流域控制指標(biāo)，劃出水資源開發(fā)利用和保護的“紅線”

本輪規(guī)劃十分關(guān)注流域水資源承載能力，《規(guī)劃》從合理開發(fā)、高效利用和有效保護水資源出發(fā)，落實最嚴(yán)格水資源管理制度，依據(jù)淮河流域水資源狀況和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展要求，從用水總量、用水效率、水資源與生態(tài)保護三個方面，提出10 項流域控制指標(biāo)。這些控制指標(biāo)充分體現(xiàn)對流域水資源和環(huán)境承受力的考量，妥善處理生態(tài)環(huán)境保護與開發(fā)利用的關(guān)系，以開發(fā)促保護，以保護支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

（2）突出人水和諧，完善行蓄洪區(qū)總體布局和蓄泄功能

《規(guī)劃》堅持服務(wù)防洪大局、以人為本、因地制宜的原則，對流域行蓄洪區(qū)進行調(diào)整，對區(qū)內(nèi)居住不安全人口實施居民遷建，使行蓄洪區(qū)布局更加合理，防洪功能更加完善，調(diào)度運用更加靈活可靠，保證行蓄洪區(qū)發(fā)揮應(yīng)有的作用；同時做到在常遇洪水行蓄洪時不再臨時轉(zhuǎn)移大量群眾。妥善處理行蓄洪區(qū)正常運用與區(qū)內(nèi)群眾生產(chǎn)生活之間的矛盾，人水關(guān)系更加協(xié)調(diào)。

（3）強調(diào)洪澇兼治，更加重視平原易澇洼地的治理

淮河流域平原廣闊，地勢低平，易澇地面積近1 億畝。由于缺乏系統(tǒng)治理，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，排澇標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，排澇能力嚴(yán)重不足，中低產(chǎn)田分布廣，因洪致澇、洪澇并發(fā)，災(zāi)害損失大?！兑?guī)劃》強調(diào)澇災(zāi)問題已經(jīng)成為制約糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收的主要因素，解決淮河流域除澇問題對于促進流域經(jīng)濟發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定極為重要，要求把除澇放在與防洪同等重要位置，充分認(rèn)識到淮河流域治澇工作的特殊性，強調(diào)洪澇兼治，突出除澇在流域治理中的地位，提出治理平原洼地澇災(zāi)的綜合措施，促進區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

（4）統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，協(xié)調(diào)用水需求，合理規(guī)劃流域水資源配置總體格局

淮河流域水資源賦存條件并不優(yōu)越，水的問題限制了部分地區(qū)的發(fā)展?！兑?guī)劃》遵循總量控制原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水需求，充分發(fā)揮流域區(qū)位優(yōu)勢，提出以淮河一線的水資源開發(fā)利用為基礎(chǔ)，建設(shè)跨流域調(diào)水工程，完善水庫、湖泊、閘壩等調(diào)蓄工程和沿黃沿江引水工程，構(gòu)建淮河流域“四縱一橫多點”的水資源配置和開發(fā)利用工程框架，點、線、面結(jié)合，構(gòu)筑遍布流域的用水網(wǎng)絡(luò)，提高流域水資源承載能力，緩解水資源供需矛盾，改善缺水地區(qū)發(fā)展條件，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（5）重視維護河流健康，提出流域生態(tài)用水調(diào)度的對策建議

《規(guī)劃》針對淮河流域的水資源特點和水生態(tài)環(huán)境面臨的形勢，以保障河道內(nèi)最小生態(tài)需水量和湖泊最小生態(tài)需水位為目標(biāo)，充分發(fā)揮流域內(nèi)水利工程的調(diào)節(jié)能力，實施流域生態(tài)用水調(diào)度，對現(xiàn)有部分水利工程的調(diào)度運行方案根據(jù)運行情況完善、修訂，新建工程充分考慮生態(tài)用水需求，利用淮河水系和沂沭泗河水系雨洪資源時空分布不均的特點，實施淮沂水資源互補；特別是發(fā)揮南水北調(diào)東線和蘇北江水北調(diào)等跨流域調(diào)水工程的作用，改善枯水期水環(huán)境，維護河流健康。

（6）突出流域綜合管理，注重提升流域管理水平和能力

《規(guī)劃》更加重視流域綜合管理，提出建立和完善涉水事務(wù)的社會管理和公共服務(wù)體系，建立流域綜合管理平臺，強化流域綜合管理基礎(chǔ)設(shè)施、科研創(chuàng)新能力建設(shè)，全面提升為流域水利事業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供支撐的水平。

3.2 本輪規(guī)劃創(chuàng)新點

（1）綜合采用四大規(guī)劃體系設(shè)計理念，全面構(gòu)建流域水安全保障體系

系統(tǒng)提出淮河流域治理、開發(fā)利用、保護和管理四大規(guī)劃體系，創(chuàng)新性地構(gòu)建了經(jīng)濟社會發(fā)展和水資源環(huán)境承載力相協(xié)調(diào)的水安全保障體系。針對流域歷史規(guī)劃存在體系協(xié)調(diào)性不足、不夠完整清晰等問題，在以往歷次規(guī)劃的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)分析淮河流域特點和存在問題，總結(jié)歷次規(guī)劃的實施情況和取得的成就，繼續(xù)貫徹“蓄泄兼籌”的治淮方針，按照建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的要求，全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、綜合治理，提出了淮河流域治理、開發(fā)利用、保護和管理四大體系內(nèi)容，創(chuàng)新規(guī)劃思路，轉(zhuǎn)變治水理念，促進生態(tài)文明建設(shè)，使得本次規(guī)劃成果在邏輯性、協(xié)同性、橫向、縱向等方面均有較大提升，取得顯著的經(jīng)濟社會效益。

（2）嚴(yán)格定量控制，堅持量水而行，確立流域水利發(fā)展控制指標(biāo)

為合理開發(fā)、高效利用和有效保護水資源，從防洪控制、用水總量、用水效率、水資源與水生態(tài)保護等方面研究提出10 項流域控制指標(biāo)，包括流域用水總量、萬元工業(yè)增加值用水量、灌溉水有效利用系數(shù)、水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、主要污染物限制排污總量意見、重要河流控制斷面最小生態(tài)流量、重要河流控制斷面水質(zhì)、重要湖泊最低生態(tài)水位、重要湖泊水質(zhì)等。在流域不同規(guī)劃要素目標(biāo)整體協(xié)同的基礎(chǔ)上確立了流域水利發(fā)展控制指標(biāo)體系，使得規(guī)劃成果兼具宏觀指導(dǎo)性和微觀可操作性，很好地解決了以往規(guī)劃宏觀指導(dǎo)有余、微觀操作不足這一難題。

（3）科學(xué)提出行蓄洪區(qū)水位流量雙控調(diào)度，凸顯行蓄洪區(qū)這一防洪部件的特殊地位

淮河干流行蓄洪區(qū)調(diào)度運用辦法為水位控制，即沿淮控制站水位達(dá)到規(guī)定水位時即開閘或破堤行洪。由于淮河干流行蓄洪區(qū)較多，行洪機遇相差較大，再加之支流及分洪河道對干流水位的影響，在洪水實際調(diào)度的過程中，河道行洪水位達(dá)到或超過行蓄洪區(qū)啟用水位而未啟用的情況較多?；春痈闪餍行詈閰^(qū)調(diào)整后，行蓄洪區(qū)的數(shù)量大為減少，且均建閘控制，調(diào)度運用更加靈活可靠，經(jīng)調(diào)洪演算，行蓄洪區(qū)的調(diào)度方式由原來的僅由水位控制的“單控”調(diào)整為由水位和灘槽流量控制的“雙控”，解決了淮河干流水位流量相關(guān)性差，保證了行蓄洪區(qū)及時有效使用，充分發(fā)揮效益。對照結(jié)合淮河流域生態(tài)經(jīng)濟帶建設(shè)，沿淮行蓄洪區(qū)位于沿淮淮北平原生態(tài)區(qū)內(nèi)，工程完成后，減災(zāi)效益顯著，有利于行蓄洪區(qū)經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

（4）首次采用共享理論，實現(xiàn)水質(zhì)和水量聯(lián)合配置

針對淮河流域復(fù)雜的水利工程、來水、用戶之間的供、用、耗、排關(guān)系，構(gòu)建了全流域、全要素水資源配置體系。首次采用水資源合理配置情景共享理論，基于“溝通”與“協(xié)商”的和諧新理念，應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立了全流域大尺度多目標(biāo)高效模擬、全要素決策的會商平臺，實現(xiàn)了水資源配置要素不確定性分析和不同利益主體之間的決策支持。實現(xiàn)了水質(zhì)和水量聯(lián)合配置，并通過水源供水次序設(shè)置和斷面流量控制，保障生態(tài)環(huán)境對水資源的需求。

4 結(jié)語

本次綜合規(guī)劃堅持問題導(dǎo)向，適應(yīng)形勢變化，通過管理與工程相結(jié)合，按照“多規(guī)合一”的思路，協(xié)同與其他規(guī)劃間的關(guān)系，加強治淮重大基礎(chǔ)性問題的研究和解決。我們應(yīng)積極謀劃流域?qū)用嬷卮笏颠B通工程，提升流域水資源豐枯調(diào)配能力，改善水生態(tài)環(huán)境，逐步構(gòu)建布局合理、引排順暢、豐枯調(diào)劑、多源互補的河湖水系連通格局，充分發(fā)揮現(xiàn)有水利工程體系的綜合效益。

當(dāng)前，需要流域內(nèi)各省、市人民政府和國家有關(guān)部門進一步加強領(lǐng)導(dǎo)、密切合作，分解落實規(guī)劃提出的各項任務(wù)措施，精心組織，切實保障規(guī)劃實施■