我國生態(tài)保護(hù)紅線現(xiàn)狀問題及對策研究

王康 于晶晶

(1.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院，河北 石家莊 050061；2.蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215000)

1 生態(tài)保護(hù)紅線的概念及理論基礎(chǔ)

1.1 生態(tài)保護(hù)紅線的概念及特征

1.1.1 生態(tài)保護(hù)紅線的概念

對于“生態(tài)保護(hù)紅線”概念的界定，從實(shí)務(wù)角度看，水利部門、海事部門、林業(yè)部門在各自部門管理規(guī)程中均提出了各自的“紅線”，對各部門環(huán)境要素劃定剛性標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行限制性約束。在此基礎(chǔ)上，2014年環(huán)境保護(hù)部對“生態(tài)保護(hù)紅線”的內(nèi)涵作出了明確的解釋，即規(guī)范環(huán)境保護(hù)用地或可采取措施保護(hù)環(huán)境的界線。

1.1.2 生態(tài)保護(hù)紅線的特征

(1)生態(tài)保護(hù)紅線具有系統(tǒng)性。構(gòu)成環(huán)境整體的任何環(huán)境要素都不會單獨(dú)存在，每一個(gè)環(huán)境要素均與其他環(huán)境要素在能量與物質(zhì)方面進(jìn)行傳遞與轉(zhuǎn)換。小范圍的生態(tài)問題會漸變?yōu)檎w性問題，對整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的平衡產(chǎn)生威脅，對整個(gè)國家乃至全人類造成危害。生態(tài)環(huán)境具有天然的整體性特征，生態(tài)保護(hù)紅線必須適應(yīng)整體要求進(jìn)行系統(tǒng)性的規(guī)范配置。不僅對環(huán)境污染的預(yù)防和治理進(jìn)行規(guī)制，還要涉及資源的合理利用等領(lǐng)域。這決定了生態(tài)環(huán)境的保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要國家統(tǒng)一規(guī)劃部署并進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。

(2)生態(tài)保護(hù)紅線具有約束性。生態(tài)保護(hù)紅線的約束性意味著，一旦劃定了生態(tài)保護(hù)紅線該區(qū)域開發(fā)活動就會受到限制。國家強(qiáng)制力的保障力量為生態(tài)保護(hù)紅線提供了限制和約束的基礎(chǔ)支持。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，生態(tài)紅線的劃定、管理和監(jiān)督要與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)，與國家和區(qū)域的環(huán)境規(guī)劃及資源政策相協(xié)調(diào)。經(jīng)濟(jì)活動建設(shè)要兼顧當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境要素，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。區(qū)域建設(shè)應(yīng)以生態(tài)文明的司法理念作為指引，采取嚴(yán)格的保護(hù)措施，確定并執(zhí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度，提高生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，使環(huán)境資源利用者不敢逾越生態(tài)保護(hù)紅線。

(3)生態(tài)保護(hù)紅線具有區(qū)域性。自然環(huán)境和生態(tài)資源的差異決定了生態(tài)保護(hù)紅線具有區(qū)域性，在制定生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)范時(shí)應(yīng)該注重避免“一刀切”的管理方法，結(jié)合地區(qū)實(shí)際因地制宜，根據(jù)區(qū)域的不同、保護(hù)的生態(tài)環(huán)境要素的不同，采取匹配的保護(hù)措施、標(biāo)準(zhǔn)與方法，形成分區(qū)、分級的井格狀差異化管理體系。

1.2 生態(tài)保護(hù)紅線的理論基礎(chǔ)

1.2.1 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理論

西方國家在長期的“先污染、后治理”的事件發(fā)生后，認(rèn)識到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施的重要性。國際社會開始重視這一原則的運(yùn)用，加拿大、法國、英國、澳大利亞等國家均在國內(nèi)法中對其進(jìn)行了立法確立。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理論適用于法律主體在進(jìn)行環(huán)境開發(fā)、利用過程中對于出現(xiàn)了損害環(huán)境后果的行為應(yīng)提前采取措施的情況。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則應(yīng)由具體的環(huán)境政策與法律規(guī)范貫徹落實(shí)。針對預(yù)防原則的貫徹實(shí)施的措施主要包括：合理規(guī)劃、計(jì)劃開發(fā)環(huán)境與自然資源；環(huán)境排污與環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)掛鉤；建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃的環(huán)境影響評價(jià)應(yīng)以保護(hù)環(huán)境公共利益為出發(fā)點(diǎn)；避免不科學(xué)不確定因素的影響，建立更完善的環(huán)境監(jiān)測機(jī)制。

1.2.2 環(huán)境保護(hù)優(yōu)先理論

環(huán)境保護(hù)優(yōu)先理論在日本、歐盟等地均有適用，意指在公民環(huán)境保護(hù)和國家環(huán)境管理過程中出現(xiàn)的生態(tài)利益與其他利益沖突時(shí)，應(yīng)優(yōu)先生態(tài)利益保護(hù)。我國在憲法、相關(guān)政策以及《自然保護(hù)區(qū)條例》《國家風(fēng)景名勝區(qū)條例》等法規(guī)以及其他地方性法規(guī)中對環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則有所涉及。

環(huán)境保護(hù)優(yōu)先理論顯示出環(huán)境保護(hù)在與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾狀態(tài)下的優(yōu)先地位，在環(huán)境保護(hù)行動過程中要求在環(huán)境自凈能力所容納的范圍內(nèi)排放污染物，對資源的開發(fā)利用不得逾越環(huán)境承載力。環(huán)境保護(hù)優(yōu)先理論作為生態(tài)保護(hù)紅線的基礎(chǔ)性理論，突出和強(qiáng)化了生態(tài)保護(hù)紅線的約束性特征。

1.2.3 環(huán)境權(quán)理論

環(huán)境權(quán)理論起源于20世紀(jì)60年代，20世紀(jì)80年代中期我國環(huán)境法學(xué)界開始了對環(huán)境權(quán)問題的探討。①在我國雖未有明確規(guī)定公民享有環(huán)境權(quán)，但在我國《憲法》第九條、第二十六條中明確規(guī)定了對公民生態(tài)利益的保護(hù)。生態(tài)保護(hù)紅線的設(shè)定和監(jiān)管離不開公眾的參與和公權(quán)力機(jī)關(guān)的規(guī)制，公眾依《環(huán)境保護(hù)法》第五十三條享有環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)與環(huán)境監(jiān)督權(quán)，而公權(quán)力機(jī)關(guān)基于國家義務(wù)通過環(huán)境立法、環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境司法進(jìn)行規(guī)制。

1.2.4 可持續(xù)發(fā)展理論

可持續(xù)發(fā)展理論具有鮮明的時(shí)代特征，既有可持續(xù)發(fā)展理論傳統(tǒng)的理論基礎(chǔ)，又有與時(shí)俱進(jìn)的豐富內(nèi)涵。首先，可持續(xù)發(fā)展具有公正性。在時(shí)間和空間維度上均具有公正性。不可因當(dāng)代人的利益損害后代人的利益，亦不可因局部人的環(huán)境利益而損害整體人的環(huán)境利益。其次，可持續(xù)發(fā)展具有持續(xù)性。要求在追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，要注重維護(hù)生態(tài)平衡。針對可再生能力的差異采用不同的利用手段。最后，可持續(xù)發(fā)展具有尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的平衡性。追求環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡是一種全新的發(fā)展觀與倫理觀，走出了以往經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先、環(huán)境服務(wù)于經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識局限和思想困境。

2 生態(tài)紅線法律保障現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 生態(tài)保護(hù)紅線法律保障現(xiàn)狀

2.1.1 中央層面立法現(xiàn)狀

我國《環(huán)境保護(hù)法》第二十九條對生態(tài)保護(hù)紅線的劃定和管理為其制度構(gòu)建奠定了法律基礎(chǔ)。②2014年國家環(huán)境保護(hù)部頒布的《國家生態(tài)保護(hù)紅線——生態(tài)功能紅線劃定技術(shù)指南(試行)》規(guī)定了生態(tài)保護(hù)紅線的概念、組成、基本原則等。同年，國家林業(yè)局推進(jìn)實(shí)施的規(guī)劃綱要也對濕地生態(tài)保護(hù)紅線作出了細(xì)致、具體的規(guī)范。隨后，國家海洋局也在海洋生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域提出了生態(tài)保護(hù)紅線的適用條件和范圍。

這些關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線保障的相關(guān)規(guī)定為地方劃定并實(shí)施生態(tài)紅線的管理與保護(hù)提供了重要的指引作用。作為生態(tài)保護(hù)紅線法律保障的前提，國家層面的立法規(guī)定了生態(tài)保護(hù)紅線的概念、類型、目標(biāo)、劃定區(qū)域及原則等?；谏鷳B(tài)保護(hù)紅線的系統(tǒng)性和區(qū)域性，一方面中央立法有待鞏固，另一方面配合中央立法落實(shí)的地方立法規(guī)定尚有進(jìn)一步完善的空間。

2.1.2 地方層面保護(hù)現(xiàn)狀

在地方立法層面，《珠江三角洲環(huán)境保護(hù)規(guī)劃綱要》中首次提出了“生態(tài)保護(hù)紅線”的概念。作為改革先驅(qū)的深圳市于2005年也通過了《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》，昆明市于2005年劃定生態(tài)紅線區(qū)后將位于其內(nèi)的非生態(tài)用地轉(zhuǎn)化為生態(tài)用地。

值得注意的是，2013年江蘇省出臺了《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》。創(chuàng)新性地提出了分區(qū)管控制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。次年，江蘇省又出臺了有關(guān)監(jiān)督管理考核方面的暫行辦法作為配套法則，明確了生態(tài)環(huán)境要素在考核中的比重。南通市于2013年制定關(guān)于生態(tài)紅線的區(qū)域計(jì)劃后，針對紅線區(qū)域的保護(hù)、監(jiān)督管理與資金使用問題也出臺了相應(yīng)的暫行辦法。2014年，南京市與泰州市均頒布了專項(xiàng)規(guī)劃，有效地協(xié)調(diào)了生態(tài)紅線的保護(hù)與生態(tài)補(bǔ)償、領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等之間的關(guān)系，已經(jīng)成為了生態(tài)紅線保護(hù)中較為成功的樣本。隨后湖北省和廣東省也進(jìn)行了生態(tài)保護(hù)紅線的工作部署。福建省也對各個(gè)部門的職能分工進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。四川省在四個(gè)區(qū)縣實(shí)施了生態(tài)紅線劃定的試點(diǎn)工作③。此外天津市為保護(hù)生態(tài)用地，也制訂了專門的劃定方案。

2018年6月，根據(jù)全國試點(diǎn)及實(shí)踐情況，各個(gè)省份對生態(tài)保護(hù)紅線劃定進(jìn)行了調(diào)整細(xì)化。至此，我國生態(tài)保護(hù)紅線地方性法規(guī)呈現(xiàn)出各省份均有規(guī)定但規(guī)定不一的情形。

2.2 生態(tài)保護(hù)紅線法律保障存在的問題

2.2.1 國家生態(tài)保護(hù)紅線立法缺失

我國《環(huán)境保護(hù)法》首次對生態(tài)保護(hù)紅線制度進(jìn)行規(guī)定，其后在《海洋環(huán)境保護(hù)法》《國家安全法》等法律中均有涉及，但在立法和實(shí)施層面還有很大進(jìn)步空間。

一方面，生態(tài)保護(hù)紅線制度確立的法律地位尚未提升，內(nèi)容建構(gòu)方面尚不完善。其中對生態(tài)保護(hù)紅線制度的規(guī)定僅局限于原則性、抽象性的條文，未對如何劃定紅線、如何操作作出明確規(guī)定。

另一方面，單行法中缺乏對該制度的細(xì)化規(guī)定。生態(tài)保護(hù)紅線制度體系的構(gòu)建不應(yīng)該僅僅局限于基本法層面，還應(yīng)在單行法體系中有所體現(xiàn)，形成具有基本法和單行法的規(guī)范法律規(guī)范體系，整體上實(shí)現(xiàn)“由無到有”“由粗到細(xì)”的規(guī)范轉(zhuǎn)換。

2.2.2 行政管理體制面臨多重問題

(1)環(huán)境知情權(quán)保障不足。環(huán)境知情權(quán)的保障不足至少表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是公眾參與制度可以為劃定生態(tài)保護(hù)紅線的后續(xù)活動提供正當(dāng)基礎(chǔ)；二是生態(tài)保護(hù)紅線需要公眾主體的監(jiān)督管理。國家頒布的指南具有極強(qiáng)的專業(yè)性，專業(yè)人士運(yùn)用其掌握的科學(xué)知識進(jìn)行論證、實(shí)踐，方便以數(shù)據(jù)和模型作為載體劃定區(qū)域。這種專業(yè)性一定程度上將公眾排除在外，為彌補(bǔ)這種不足，在決策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)需采取召開座談會、聽證會等措施以進(jìn)行信息交流，保障公眾知情權(quán)。

(2)生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)有待鞏固。生態(tài)保護(hù)紅線的系統(tǒng)性和區(qū)域性為生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制訂造成了一定阻礙。我國現(xiàn)階段對生態(tài)保護(hù)紅線的劃定和管理呈現(xiàn)動態(tài)變動趨勢，影響變動趨勢的環(huán)境因素也處于不斷變化的過程中。雖然我國生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)已形成一定體系，但呈現(xiàn)封閉性的狀態(tài)。同時(shí)在進(jìn)行生態(tài)保護(hù)紅線的劃定和管理過程中，也應(yīng)該謹(jǐn)慎對待各要素之間的整體影響，即可能存在所有要素達(dá)標(biāo)但整體上仍顯不足的情況。

(3)生態(tài)補(bǔ)償制度存有缺陷。生態(tài)保護(hù)紅線的劃定是生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的雙重體現(xiàn)，是庇古理念和科斯理念的雙重體現(xiàn)，如何在保護(hù)與開發(fā)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)關(guān)乎紅線能否落地。另外，生態(tài)保護(hù)紅線劃定區(qū)域面積要適中，需要把約束與激勵(lì)機(jī)制結(jié)合起來，突出強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制，新《環(huán)境保護(hù)法》對該激勵(lì)機(jī)制的形式表述為生態(tài)補(bǔ)償制度。目前，我國局部省份(以江蘇省為代表)就具體方案作出了較為細(xì)致的規(guī)定，但是仍存在財(cái)政依賴性強(qiáng)、市場化運(yùn)作率低、政府財(cái)政能力有限，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、方式方面尚未細(xì)化等問題。

2.2.3 生態(tài)保護(hù)紅線越線責(zé)任追究力度不足

嚴(yán)格的立法與執(zhí)法是保障紅線的重要手段，但對越線行為的懲罰更是守住紅線的重要保證，盡管新《環(huán)境保護(hù)法》第二十九條提到該制度，但對違法者的追責(zé)卻顯得孱弱無力。④追責(zé)制度主要體現(xiàn)在民事責(zé)任和刑事責(zé)任兩個(gè)方面。就民事責(zé)任而言，《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定應(yīng)援引《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)則承擔(dān)民事環(huán)境責(zé)任。但是環(huán)境民事責(zé)任的適用僅僅局限于民事責(zé)任主體，不適用于被侵害對象是國家公共利益的情況。就刑事責(zé)任而言，我國現(xiàn)階段并沒有對生態(tài)保護(hù)紅線的刑法規(guī)定，但是在《環(huán)境保護(hù)法》中仍存在要求援引刑法的條款，這就出現(xiàn)了法律援引空缺的情況。

3 強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)紅線法律保障的建議

3.1 完善生態(tài)保護(hù)紅線立法體系

首先，注重提升生態(tài)保護(hù)紅線制度法律位階。參見《意見》中基本內(nèi)容對生態(tài)保護(hù)紅線制度的思想理念、基本原則、總體目標(biāo)、劃定工作、責(zé)任制度等作的系統(tǒng)性規(guī)定，將生態(tài)保護(hù)紅線制度上升到國家基本法規(guī)定。

其次，完善環(huán)境單行法。由上文所述，現(xiàn)階段《海洋環(huán)境保護(hù)法》中已經(jīng)明確了海洋生態(tài)保護(hù)紅線制度。與此同時(shí)《森林法》《水法》等也應(yīng)該加緊完成生態(tài)保護(hù)紅線制度的細(xì)化規(guī)定，實(shí)現(xiàn)更加具體更加具有針對性的法規(guī)體系。

最后，制定《生態(tài)保護(hù)紅線實(shí)施條例》?，F(xiàn)行環(huán)境法中僅僅對生態(tài)保護(hù)紅線制度進(jìn)行了原則性規(guī)定，還沒有進(jìn)行具體化規(guī)定。在當(dāng)前立法條件具備的條件下可由國務(wù)院牽頭制定《生態(tài)保護(hù)紅線實(shí)施條例》。《生態(tài)保護(hù)紅線實(shí)施條例》的具體內(nèi)容建議進(jìn)行如下規(guī)定：第一章為總則。包括條例的立法目的、適用范圍、生態(tài)保護(hù)紅線的概念、基本原則等。第二章為生態(tài)保護(hù)紅線邊界的劃定與調(diào)整。包括確定劃定范圍、規(guī)范劃定與調(diào)整的程序以及在劃定和調(diào)整的過程中協(xié)調(diào)主體確定。第三章為生態(tài)保護(hù)紅線的監(jiān)督與管理。包括確立統(tǒng)一的監(jiān)管主體、管理規(guī)則、內(nèi)容、各部門負(fù)責(zé)職權(quán)、保護(hù)的目標(biāo)責(zé)任制、監(jiān)測預(yù)警機(jī)制與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。第四章為法律責(zé)任。即根據(jù)越線行為對生態(tài)環(huán)境的侵害程度追究越線者相應(yīng)的民事、行政或刑事責(zé)任。第五章是附則。即規(guī)定生效時(shí)間。

3.2 強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)管理體制

3.2.1 設(shè)立獨(dú)立的主管部門

在世界范圍內(nèi)生態(tài)保護(hù)紅線機(jī)制中，英國和俄羅斯的管理模式值得我國借鑒。兩國均設(shè)置一個(gè)主管部門進(jìn)行生態(tài)保護(hù)紅線制度的監(jiān)管工作，在其他部門的幫助下發(fā)揮部門的整合作用。根據(jù)我國國情現(xiàn)狀，考慮環(huán)保部門人才和專業(yè)知識的優(yōu)勢，應(yīng)選用環(huán)保部門作為主管部門。

確定生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管主體行使監(jiān)管職責(zé)，應(yīng)遵守明確的監(jiān)管規(guī)則。其一，預(yù)防與修復(fù)并重規(guī)則。面對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的存在，要求我們對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生不確實(shí)性進(jìn)行預(yù)防。對資源破壞現(xiàn)象及時(shí)采取修復(fù)措施。其二，差異化與動態(tài)化管理結(jié)合規(guī)則。被劃入生態(tài)紅線內(nèi)需要保護(hù)的對象可以分為兩種：一種是最需要保護(hù)的對象；一種是最適合保護(hù)的對象。不同地區(qū)環(huán)境差別顯著，結(jié)合其生態(tài)敏感度、脆弱度、服務(wù)功能的不同，采用差異化和動態(tài)化管理。其三，對重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵤﹪?yán)格保護(hù)。對生態(tài)紅線區(qū)與自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)的重合部分應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，避免錯(cuò)漏。

3.2.2 完善行政管理制度

(1)搭建公眾參與平臺。為防止公眾環(huán)境信息閉塞，政府部門應(yīng)注重保障環(huán)境知情權(quán)。因此要在生態(tài)保護(hù)紅線制度中確定有效、規(guī)范的公眾參與制度，使公眾參與到生態(tài)保護(hù)紅線劃定、保護(hù)的全過程。

首先，確定公眾范圍。公眾參與的范圍應(yīng)局限于環(huán)境利益相關(guān)者所涉的范圍。該主體有權(quán)了解生態(tài)紅線方面的信息，參與有關(guān)生態(tài)保護(hù)紅線制度決策，獲得環(huán)境救濟(jì)權(quán)。其次，采取多種舉措調(diào)動公眾參與主動性。一方面，在生態(tài)保護(hù)紅線制度的劃定和管理過程中應(yīng)該注重采用聽證會、論證會、調(diào)查問卷等方式進(jìn)行參與。另一方面，應(yīng)該在生態(tài)環(huán)境保護(hù)過程中注重對突出表現(xiàn)者予以獎勵(lì)，對受損者予以補(bǔ)償。最后，構(gòu)建多樣化的參與方式。當(dāng)代互聯(lián)網(wǎng)和新興科技的發(fā)展，公眾參與可以采取更高效、更便捷的參與手段，例如現(xiàn)階段使用的微信、微博、手機(jī)App等手段。

(2)完善生態(tài)紅線標(biāo)準(zhǔn)體系。生態(tài)保護(hù)紅線制度的確立要求保護(hù)方面從多要素轉(zhuǎn)向單一要素，也就是建立單一獨(dú)立的生態(tài)紅線標(biāo)準(zhǔn)體系。這其中涉及的技術(shù)性指標(biāo)和技術(shù)性規(guī)范，需要大量科技人才和科技助力。另外，由于我國區(qū)域環(huán)境差異大，各地區(qū)應(yīng)依照自身狀況制定相應(yīng)的生態(tài)紅線環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。地方的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與國家的生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)相比，在數(shù)量和適用上均占據(jù)優(yōu)勢，應(yīng)增強(qiáng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)條款的靈活性，積極填補(bǔ)國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在相關(guān)領(lǐng)域的空白。

(3)細(xì)化生態(tài)補(bǔ)償制度。在我國，橫向生態(tài)補(bǔ)償制度和縱向生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)成了生態(tài)補(bǔ)償制度的兩種重要形態(tài)?？v向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是由中央政府主導(dǎo)、地方環(huán)境主管部門相互配合的補(bǔ)償模式，主要有南水北調(diào)、西氣東輸?shù)裙こ??？v向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要由政府進(jìn)行直接規(guī)劃。橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是指政府間簽訂的協(xié)議，其中涉及市場機(jī)制下的標(biāo)準(zhǔn)和方式選擇。

3.2.3 完善相關(guān)配套機(jī)制

建立科學(xué)、合理的配套機(jī)制有助于協(xié)調(diào)生態(tài)紅線內(nèi)的利益沖突，實(shí)現(xiàn)生態(tài)正義。⑤就生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制類型來講，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政府主導(dǎo)型與市場主導(dǎo)型選擇源于環(huán)境控制理論。政府主導(dǎo)型與市場主導(dǎo)型生態(tài)補(bǔ)償由分野走向融合，我國可采用兩者相結(jié)合的模式，達(dá)到市場福利與非市場福利的統(tǒng)一。在完善生態(tài)保護(hù)紅線時(shí)應(yīng)堅(jiān)持補(bǔ)償成本歸屬確定、補(bǔ)償區(qū)域明晰、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定和補(bǔ)償方式確定等四個(gè)基本原則。注重對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償支付標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范，明確支付標(biāo)準(zhǔn)制定主體、引導(dǎo)原則及制定依據(jù)。同時(shí)，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹Ц稐l件、統(tǒng)籌支付條件和結(jié)果條件的優(yōu)勢和不足，保證生態(tài)保護(hù)紅線制度中生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的有效運(yùn)行。

3.3 設(shè)置越線法律責(zé)任追究規(guī)則

越線法律責(zé)任即違反了生態(tài)保護(hù)紅線管理的相關(guān)規(guī)則，實(shí)行了越線行為致使生態(tài)環(huán)境因此遭受侵害或可能遭到侵害時(shí)所負(fù)擔(dān)的不利法律后果。生態(tài)保護(hù)紅線對于維護(hù)生態(tài)平衡和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有重要作用，對任何越線行為追究其民事、行政和刑事責(zé)任。

3.3.1 細(xì)化民事責(zé)任承擔(dān)

第一，對于越線行為承擔(dān)損害賠償責(zé)任，不僅可采用立法的方式進(jìn)行完善，還可以采用兩高的司法解釋或者政策性的宣示進(jìn)行細(xì)化。

第二，對于歸責(zé)原則，采取環(huán)境侵權(quán)法律關(guān)系中的無過錯(cuò)原則作為支撐，結(jié)合生態(tài)保護(hù)紅線制度的內(nèi)涵進(jìn)行具體化確定。

第三，對于責(zé)任的承擔(dān)方式，應(yīng)該形成多種手段相結(jié)合的救濟(jì)模式，注重以環(huán)境行政手段為主，環(huán)境司法手段為輔。

第四，對于責(zé)任范圍，環(huán)境民事的責(zé)任范圍應(yīng)符合我國《侵權(quán)責(zé)任法》中對損害賠償金額認(rèn)定的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)。對于較為復(fù)雜的生態(tài)損害賠付案件，應(yīng)該委托給具有相關(guān)資質(zhì)的評估機(jī)構(gòu)確定賠付金額。

3.3.2 擴(kuò)大行政責(zé)任范圍

現(xiàn)有的行政責(zé)任主要針對環(huán)境污染者對其進(jìn)行責(zé)令停產(chǎn)、罰款等行政處罰?；谏鲜龃嬖诘膯栴}，建議擴(kuò)大行政責(zé)任范圍，實(shí)現(xiàn)雙罰制，嚴(yán)厲懲治玩忽職守、濫用職權(quán)的相關(guān)責(zé)任人。擴(kuò)大行政責(zé)任的范圍主要注重兩個(gè)方面：一是細(xì)化行政責(zé)任主體，二是確定生態(tài)保護(hù)紅線的道德責(zé)任主體。前者是指生態(tài)紅線區(qū)的各級黨政及其他有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)人員。要根據(jù)決策失誤程度、造成損失多少及影響程度大小等因素來確定被追究主體的責(zé)任。后者指對維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡發(fā)揮不可替代作用以及負(fù)有環(huán)境保護(hù)職能的人員，使其成為責(zé)任主體，可以發(fā)揮法律的威懾和引導(dǎo)作用。

3.3.3 嚴(yán)格刑事責(zé)任追究

其一，在立法上完善刑事責(zé)任。一方面立法過程中應(yīng)明確對生態(tài)法益的保護(hù)，另一方面注重?cái)U(kuò)大法律保護(hù)的范圍。同時(shí)注重降低環(huán)境犯罪的入刑標(biāo)準(zhǔn)，可增設(shè)危險(xiǎn)犯，充分發(fā)揮刑法的威懾和震懾作用。

其二，在司法上完善刑事責(zé)任。對于現(xiàn)行生態(tài)保護(hù)紅線制度中刑事規(guī)制的缺失現(xiàn)狀，可以通過兩種途徑進(jìn)行完善：一是通過檢察院行使檢察權(quán)，對涉及違反生態(tài)保護(hù)紅線制度的環(huán)境行政案件進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)違法問題時(shí)應(yīng)直接對案件進(jìn)行訴訟。二是充分發(fā)動人民群眾的力量，在實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線相關(guān)信息暢通的前提下，鼓勵(lì)公眾積極行使參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，完成案件程序的啟動。

4 結(jié)語

依法治國戰(zhàn)略為生態(tài)保護(hù)紅線系統(tǒng)性法律體系建設(shè)提供了政策指引。生態(tài)保護(hù)紅線制度在政策指引和法治基礎(chǔ)構(gòu)建的雙重作用下不斷演進(jìn)和發(fā)展。基于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理論、環(huán)境保護(hù)優(yōu)先理論、環(huán)境權(quán)理論和可持續(xù)發(fā)展理論，生態(tài)保護(hù)紅線制度在發(fā)展過程中形成了鮮明的系統(tǒng)性、約束性和區(qū)域性特點(diǎn)。生態(tài)保護(hù)紅線法律制度的設(shè)計(jì)，不可避免地影響到生態(tài)脆弱區(qū)和自然保護(hù)區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，衍生出許多經(jīng)濟(jì)和社會問題。雖然現(xiàn)階段中央立法和地方立法均對生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行立法規(guī)制，但仍存在國家專門立法缺失、行政管理體制困境、越線追究不足等問題。本文結(jié)合生態(tài)保護(hù)紅線制度理論基礎(chǔ)和現(xiàn)階段立法背景，基于現(xiàn)存問題進(jìn)行分析，提出完善生態(tài)保護(hù)紅線立法體系、加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)管理體制改革、設(shè)置越線法律責(zé)任追究規(guī)則等解決思路。

注釋：

①吳衛(wèi)星.環(huán)境權(quán)入憲的比較研究[J].法商研究，2017(4).

② 2015年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第二十九條：國家在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù).

③貴州省人民政府.貴州省生態(tài)保護(hù)紅線管理暫行辦法(黔府發(fā)〔2016〕32號).[2015-04-25][2016-6-13].http://www.gzgov.gov.cn/xxgk/newsgk/201701/t20170119_690533.html.

④曹明德,王琪.論生態(tài)保護(hù)紅線及其立法思考[J].清華法治論衡,2015(8).

⑤莫張勤,生態(tài)保護(hù)紅線法律責(zé)任的實(shí)踐樣態(tài)與未來走向[J].中國人口·資源與環(huán)境,2018(11).