淺析賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)的價值、困境及出路

南麗軍，頓兆園

(東北林業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150040)

回顧改革開放以來我國地方立法權(quán)的范圍，雖然中間稍有收縮，但總體來說還是一個不斷擴(kuò)大的過程。1982年《憲法》首次以國家根本大法的形式確定了地方擁有立法權(quán)?！读⒎ǚā冯m然擴(kuò)大了擁有立法權(quán)的主體，卻對其制定法律的范圍進(jìn)行了明確的限制。這不僅是為了防止地方立法權(quán)被濫用，同時也說明國家要通過法律的方式促進(jìn)地方政府職能的轉(zhuǎn)變，提高治理能力。因而，賦予地方立法權(quán)不僅是我國法治社會建設(shè)的要求，更是社會發(fā)展的需要。

一、賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的價值

改革開放后，在政策的引導(dǎo)下，原來相對簡單的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，人作為生產(chǎn)要素之一開始頻繁流動，社會開始分化出不同的利益群體。一改計劃經(jīng)濟(jì)時代的統(tǒng)一無差別，通過利益的差異刺激人們追求經(jīng)濟(jì)利益，“個人利益與他對社會所作的貢獻(xiàn)結(jié)合起來”，[1]所以，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了不均衡的發(fā)展。

社會力量的發(fā)展和社會需求的變化要求法律做出相應(yīng)的變革。改革之初，我國社會力量薄弱，國家法治建設(shè)不可能像西方民主國家一樣依靠社會力量進(jìn)行推動?！斑@時的立法不再是等待民間社會生活自發(fā)形成規(guī)則，然后對其有選擇的加以總結(jié)并固定到法律；而是在社會的轉(zhuǎn)型、發(fā)展還不確定時，先設(shè)計好法律框架、自上而下的誘導(dǎo)社會向立法預(yù)設(shè)的方向演進(jìn)?！盵2]但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，能夠推動社會發(fā)展的力量進(jìn)一步成熟，社會本身對自身發(fā)展的需求更加明確和多元化。以國家為主導(dǎo)制定的法律難以充分考慮地方的實際情況，缺乏實施基礎(chǔ)的法律在規(guī)范人們行為、調(diào)節(jié)社會關(guān)系時難以達(dá)到應(yīng)然的效果，所以賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)是十分必要的。

賦予設(shè)區(qū)的市以立法權(quán)可以在不同的地區(qū)之間形成競爭，以促進(jìn)地方提供更好的公共服務(wù)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口的流動，為了吸引人才和資源，設(shè)區(qū)的市在擁有地方立法權(quán)后就會根據(jù)自己的實際狀況制定相應(yīng)的法律，不斷完善相關(guān)服務(wù)，從而推動治理能力和水平的不斷提高，有助于為日漸成熟的社會力量提供一個參與社會發(fā)展的平臺，使得各方利益能夠更好的協(xié)調(diào)，化解社會矛盾，有利于加快推進(jìn)法治社會的建設(shè)和政府職能的轉(zhuǎn)化。

二、賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)存在的問題

近年來，已經(jīng)有近三百部地方法規(guī)出臺，三分之二設(shè)區(qū)的市擁有自己的地方性法規(guī)。然而，立法權(quán)下放，地方法規(guī)快速增長的背后也反映出一些問題需要改進(jìn)。

1.以地方人大為主導(dǎo)的地方立法無法充分發(fā)揮作用

首先，地方人大的召開形式限制了其作用的發(fā)揮。我國《地方組織法》規(guī)定，縣級以上人大一年至少召開一次會議，而且會期短、議程緊。隨著社會發(fā)展，地方法規(guī)的數(shù)量可能會進(jìn)一步增加，使得地方人大對地方性法規(guī)的審查流于形式。其次，缺乏專業(yè)的法律人才。人大代表都是從各行各業(yè)中選出來的，都是兼職，審議地方法規(guī)是一項技術(shù)性很強的工作，人大代表雖了解選民意愿，但對實施該項地方性法規(guī)可能會造成的影響不甚了解，不利于提高地方性法規(guī)的質(zhì)量。最后，只由人大代表和政府機(jī)關(guān)來提請相關(guān)的立法議案不足以反映社會的意見。地方人大代表所代表的意愿是相應(yīng)地區(qū)內(nèi)選民的意見。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各種生產(chǎn)要素流動的加快，社會分工更加細(xì)化，社會意愿更加多樣化，所以只由目前的兩個主體提出相關(guān)議案并不能充分反映社會意愿，不利于社會問題的解決。

2.地方立法不能完全獨立，難以保證民主公正

首先，地方立法容易受到來自行政機(jī)關(guān)的干涉。賦予地方立法權(quán)的初衷是為了促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展，但有時地方政府利用地方立法排斥外來企業(yè)和居民，以及其他生產(chǎn)要素的流入，繼而產(chǎn)生壁壘，阻礙了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其次，地方立法權(quán)容易受到地方利益集團(tuán)的干涉。地方利益集團(tuán)為了實現(xiàn)自己的目的，利用各種手段使得相關(guān)法規(guī)難以保證其公平性。地方立法本身需要各方面參與，但我國目前缺乏社會力量合理合法的參與地方立法的機(jī)制，所以地方集團(tuán)可能會為了一己私利干涉地方立法，對地方法規(guī)的制定產(chǎn)生惡劣影響。由此反映出，在進(jìn)行地方立法時有力的監(jiān)督、有效的制約和合法合理的參與是必不可少的。

3.缺乏立法經(jīng)驗和能力以及相關(guān)人才

在現(xiàn)有的擁有地方立法權(quán)的主體中，超過90%沒有制定地方性法規(guī)的經(jīng)驗。首先要“根據(jù)立法法和有關(guān)地方性法規(guī)的規(guī)定和有關(guān)精神，設(shè)區(qū)的市人民代表大會應(yīng)當(dāng)設(shè)立法制委員會，作為依法統(tǒng)一審議法規(guī)法案的專門委員會；設(shè)區(qū)的市人大常委會應(yīng)當(dāng)設(shè)立法規(guī)工作委員會，作為常委會承辦立法具體事務(wù)的工作機(jī)構(gòu)?！盵3]專業(yè)優(yōu)秀立法人才對于制定地方法規(guī)具有重要的影響，同時與之相配套的物力與財力的支持也應(yīng)逐步完善。

4.缺乏完善的違憲審查機(jī)制

地方法規(guī)的制定既要針對當(dāng)?shù)氐膯栴}，又不能與上位法和憲法相違背，這需要成熟的立法技術(shù)。但是目前大部分設(shè)區(qū)的市都缺乏相關(guān)的立法經(jīng)驗，無形中就增加了與中央立法不一致的幾率。

三、完善設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的出路

地方立法主體擴(kuò)容的目的是為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供法律依據(jù)和良好的發(fā)展環(huán)境，但地方立法權(quán)在實際行使過程中出現(xiàn)的異化有可能背離初衷。所以，為了使其盡可能達(dá)到應(yīng)然效果，就必須進(jìn)行制度上的改革。

1.人大充分行使職能，主導(dǎo)立法

我國地方立法基礎(chǔ)薄弱的一個主要原因就是，地方人大無法充分行使其職能，發(fā)揮其作用。黨的十八屆四中全會決議指出：“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用?！钡胤饺舜蟮淖饔檬株P(guān)鍵，在了解民意的同時，還決定了地方法規(guī)的水平。

首先，要排除行政權(quán)力對地方立法的干預(yù)。地方政府為了維護(hù)自己的利益，干預(yù)人大選舉，影響了人大職權(quán)的行使。“其實改革并不需要別出心裁的創(chuàng)新，而只要求政府讓憲法規(guī)定的人大制度運行起來，讓各級人大真正發(fā)揮職能?！盵4]地方人大主導(dǎo)，就是從立法提案，到調(diào)研再到制定相關(guān)的法律法規(guī)都由人大來主導(dǎo)，盡可能的排除行政權(quán)力對立法過程的影響。其次，要加強地方人大中專業(yè)法律人才的儲備和培養(yǎng)。目前相關(guān)專業(yè)人才不足成為制約地方立法的關(guān)鍵因素。我國人大代表都是在各行各業(yè)中選舉產(chǎn)生的，兼職身份使他們很難有大量的精力投入到地方立法工作中來，同時也制約了地方人大職能的行使。所以，可以適當(dāng)改變?nèi)舜蟠淼臉?gòu)成，增加專職人大代表占比，使他們既具備相應(yīng)的專業(yè)知識，同時又有大量的時間和精力投入到地方立法工作中來。

2.擴(kuò)大民主參與渠道，提高地方立法專業(yè)性

民眾參與立法不能只停留在形式上，要真正的實施。民眾的需求也是我們要解決的問題，解決這些問題是賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)的初衷。要完善相關(guān)制度，為社會力量有序合法的參與地方立法提供暢通的渠道，在這一過程中，不僅需要民眾的主動參與，更需要地方立法機(jī)關(guān)能夠鼓勵公民參與其中，使得民眾意愿真正融入到地方法規(guī)的制定和修改之中。

了解民意和社會需求對于確定地方性法規(guī)所要解決的社會問題和調(diào)整范圍尤為關(guān)鍵。制定地方性法規(guī)需要大量的專業(yè)人才作為支撐，專家學(xué)者參與會對地方性法規(guī)的水平產(chǎn)生重要影響。由于目前我國大部分設(shè)區(qū)的市立法經(jīng)驗不足，所以，專家學(xué)者的參與有利于我國地方性法規(guī)的制定。

3.加強對立法的事后監(jiān)督

在制定地方性法規(guī)之前要充分了解民意，避免行政和地方利益團(tuán)體的干涉影響法律的公平公正；在法律法規(guī)出臺之后也要進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督。

首先，應(yīng)擴(kuò)大行政訴訟的審查范圍?！缎姓V訟法》修改后將地方政府規(guī)章納入行政訴訟的范圍，但是隨著地方法規(guī)數(shù)量的增加，也有可能侵害公民的合法權(quán)益。所以，應(yīng)配合《立法法》的修改將地方法律法規(guī)納入審查的范圍，更有效的保護(hù)公民權(quán)利。其次，地方性法規(guī)雖然規(guī)范了其所調(diào)節(jié)的社會關(guān)系，但如果不跟隨其社會關(guān)系改變的話，就會限制社會的發(fā)展。所以應(yīng)該根據(jù)所調(diào)節(jié)和規(guī)范的問題制定相應(yīng)的修改和廢止時間，這樣既有利于維護(hù)法律的權(quán)威性，又有利于促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，適應(yīng)社會發(fā)展的需求。最后，應(yīng)該發(fā)揮人大對地方性法規(guī)的監(jiān)督作用。省人大及其常委會應(yīng)該成立專門的委員會監(jiān)督地方立法，防止法律法規(guī)和地方性規(guī)章沖突，防止其與上位法沖突以及對公民和其他組織權(quán)利的侵害。市級地方人大也應(yīng)加強對地方性法規(guī)的監(jiān)督，及時了解地方性法規(guī)的實施情況，做出定期的修改，確保地方性法規(guī)能夠適應(yīng)社會的發(fā)展變化。

四、結(jié)語

擁有立法權(quán)的主體擴(kuò)容符合社會發(fā)展的需求，目前最缺乏的就是立法經(jīng)驗和立法的社會基礎(chǔ)。立法的經(jīng)驗可以隨著地方性法規(guī)出臺數(shù)量的增加而不斷成熟，最關(guān)鍵的還是地方性法規(guī)制定的社會基礎(chǔ)。所以隨著社會力量不斷成熟，需要合理合法的參與地方性法規(guī)制定。除此之外，新的地方法規(guī)出臺后還要對其進(jìn)行有效的監(jiān)督，不斷進(jìn)行修改。由此看來，賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)只是一個開始，還需要相關(guān)的人力、物力、財力以及配套的措施和理念才能讓地方性法規(guī)達(dá)到其應(yīng)然目的。