政府投資項目采用EPC模式探析

王海濱

當前我國政府投資項目管理多采用DBB（設計—招標—建造）模式，特點是設計和施工分離，建設環(huán)境和管理法規(guī)等也多為DBB模式設立。EPC（設計—采購—施工）模式作為近年來推行總承包模式最主要的一種，與傳統(tǒng)的DBB模式相比，能更好地發(fā)揮設計主導作用，實現(xiàn)設計、采購和施工各個階段的合理交叉和協(xié)調(diào)，有效對質(zhì)量、成本、進度進行控制，可大大降低建設單位合同關系及組織協(xié)調(diào)工作量。國務院制定的《政府投資條例》（以下簡稱《條例》）已于2019 年 7 月 1 日起實施，作為政府投資領域的第一部行政法規(guī)，從行政法規(guī)層面對政府投資行為進行約束，也將對目前的政府投資EPC模式產(chǎn)生一定的變化和影響。

一、EPC模式實施情況

1.總承包主體單位選擇

由于同時具備與工程規(guī)模相適應的設計和施工資質(zhì)單位較少，目前總承包單位多為具有相應資質(zhì)的設計單位和施工單位組成的聯(lián)合體。從過去的市場情況來看，由設計單位牽頭在市場中占有的份額最大，但近幾年，市場不斷涌現(xiàn)出工程總承包發(fā)展突出的施工企業(yè)，取得一定成績。設計和施工在EPC模式中是相輔相成、交叉交融的兩個最重要環(huán)節(jié)，對工程總承包單位的技術能力和綜合管理能力提出較高的要求。設計單位的優(yōu)勢在于處于建設產(chǎn)業(yè)鏈上游，更加清楚建設意圖和工程功能，可借助設計前沿技術，影響具體實施的方式和方法，提高效率和工程質(zhì)量。施工單位的優(yōu)勢在于現(xiàn)場綜合管理體系健全，各環(huán)節(jié)管控能力強，施工和采購管理能力強，更易控制施工成本和工期，資源整合能力強。整體而言設計單位技術能力強現(xiàn)場管理弱，而施工單位恰恰相反，需要建設單位根據(jù)具體項目和自身條件選擇。

2.建設單位管理模式

建設單位對EPC項目的管理一般采取兩種方式：即過程控制模式和事后監(jiān)督模式。過程控制模式是指建設單位聘請監(jiān)理人監(jiān)督總承包商“設計、采購、施工”的各個環(huán)節(jié)，建設單位通過監(jiān)理人各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督，介入對項目實施過程的管理。事后監(jiān)督模式是指建設單位一般不介入對項目實施過程的管理，但在竣工驗收環(huán)節(jié)較為嚴格，通過嚴格的竣工驗收對項目實施全過程進行事后監(jiān)督。

現(xiàn)有的建設法律環(huán)境下，建設單位、總承包單位和監(jiān)理的關系很難理順，特別是總承包單位和監(jiān)理人的管理定位很難平衡。根據(jù)《建筑法》等法規(guī)均明確監(jiān)理人由建設單位委托，監(jiān)理人應對總承包單位進行監(jiān)管，而《建設工程監(jiān)理規(guī)范》和《水運工程施工監(jiān)理規(guī)范》等中明確，監(jiān)理工作是針對施工企業(yè)的管理，據(jù)此又復原到強調(diào)建設單位管理的“建設單位—監(jiān)理人—總承包單位（設計、施工單位作為EPC的內(nèi)部關系）”管理模式，這種DBB模式的加強版與EPC的初衷矛盾，不能真正發(fā)揮EPC模式的優(yōu)勢。為有效發(fā)揮EPC模式的特征和優(yōu)勢，對EPC監(jiān)理模式提出大膽設想，在現(xiàn)行法規(guī)未調(diào)整之前，施工監(jiān)理人由EPC單位委托，納入總承包單位管理，建設單位委托專項監(jiān)理協(xié)調(diào)、監(jiān)督總承包單位。真正實現(xiàn)現(xiàn)場管理以EPC單位為主，在整個項目上可發(fā)揮更大的作用。專項監(jiān)理負責對總承包單位的聯(lián)系和管理，建設單位基本不參與現(xiàn)場管理，使總承包單位和建設單位成為一個有共同目標的共同體。

二、《條例》對EPC模式的影響

1.發(fā)包階段

《條例》規(guī)定政府投資項目，項目單位應當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計，按照政府投資管理權限和規(guī)定的程序，報投資主管部門或者其他有關部門審批。之前工程總承包模式的發(fā)包階段并未區(qū)分企業(yè)投資和政府投資項目，建設單位可以根據(jù)項目特點，在可行性研究、方案設計或者初步設計完成后，按照確定的建設規(guī)模、建設標準、投資限額、工程質(zhì)量和進度要求等進行工程總承包項目發(fā)包。但隨著《條例》的實施，政府投資項目需要在初步設計文件通過審查獲得批準后，才能進行總承包發(fā)包，進入到工程建設實施階段。

2.合同價格形式

為便于建設單位投資控制， EPC承包模式下通常借鑒FIDIC國際慣例，采用固定總價形式。但因發(fā)包時，尚無標準工程量清單， 缺乏清晰的發(fā)包計價依據(jù)，難以形成價格競爭機制，因此EPC模式下的固定價格的組成透明性不強?！稐l例》明確政府投資應公開透明的原則下，政府投資項目采用EPC模式時的計價方式需要靈活考慮固定總價以外的其他計價方式。對于政府投資項目合理確定價格形式，既符合《條例》規(guī)定的政府投資項目透明原則及對投資概算的控制，又能與政府投資項目傳統(tǒng)確立的財政評審、行政審計制度相協(xié)調(diào)融合?？刹捎霉潭們r+模擬單價的合同方式，合同中工程范圍和責任范圍明確任務約定包干，并嚴格約定包干部分調(diào)整合同價款的情形，如變更、法律法規(guī)、市場價格大幅波動等；而對于任務不明確且風險不可控的部分，采用模擬工程量清單等固定單價形式按實計量。這樣，既可以滿足建設單位預算管理和風險防控，又能保證總承包單位的積極性和預期利益。

三、政府投資項目采用EPC模式的建議

建立和完善相關的法規(guī)和制度。制定統(tǒng)一的規(guī)范，明確對EPC模式的管理辦法和操作規(guī)則，細化操作流程，制定適合EPC模式的規(guī)章制度，提高初步設計投資概算的科學性，加強對初步設計投資概算的評審。

改變老的管理理念和管理方式，提升政府人員的管理能力。提高建設單位的項目管理能力及責任，提高自身業(yè)務素質(zhì)、管理技能及專業(yè)能力，才能與高水平的社會力量協(xié)同合作，充分利用雙方的專業(yè)優(yōu)勢實現(xiàn)共贏。

做好充分的招標準備工作。EPC模式下的評標不同于傳統(tǒng)項目的評標，潛在投標人的設計、施工方案和報價清單不統(tǒng)一，評審難度較高，因此要建設單位要制定詳細、合理的評審方法和打分制度。

選擇優(yōu)質(zhì)的EPC單位。盡量選擇單一且實力強的工程總承包單位，因為EPC模式同意聯(lián)合體方式投標，需要詳盡的聯(lián)合協(xié)議，要細分利益及責任，對于一些界限不明確的工作內(nèi)容，難以區(qū)分，導致雙方推諉，違背了EPC模式設計和施工融合的初衷。

四、結語

隨著《條例》的實施和供給側改革的深入開展，我國需求側的市場主導地位愈加突顯，近年來，隨著BIM技術、裝配式建筑的應用與發(fā)展，標志著建設項目向著工業(yè)化、信息化、精細化的方向發(fā)展。EPC承包模式將工程全過程歸到統(tǒng)一的管理之下，提供全過程服務模式，通過總承包商的集成一體化管理，可以降低交易和溝通成本，達到節(jié)省投資、縮短工期和保證質(zhì)量的建設目標。政府作為買方市場，勢必將更多選擇對其更有利的EPC工程總成包發(fā)包模式。