生態(tài)文明視野下的環(huán)境民事公益訴訟

楊芳納

(云南師范大學(xué) 商學(xué)院,昆明 650000)

近幾年，隨著人類(lèi)對(duì)環(huán)境利用程度的不斷加大，出現(xiàn)了資源嚴(yán)重短缺，環(huán)境污染加速，生態(tài)系統(tǒng)退化嚴(yán)重的局面。為了協(xié)調(diào)人與自然的矛盾，樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)環(huán)境的理念，在2017年黨的十九大會(huì)議上，習(xí)近平主席再一次提出生態(tài)文明建設(shè)的要求，號(hào)召全國(guó)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境，對(duì)破壞環(huán)境的行為人絕不姑息，堅(jiān)決維護(hù)人類(lèi)賴以生存的環(huán)境。生態(tài)文明建設(shè)就是要調(diào)整人們?cè)陂_(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和改善環(huán)境中的各種行為，尊重自然生態(tài)規(guī)律，緩解人與自然之間的矛盾，保護(hù)環(huán)境。調(diào)整人們?cè)诃h(huán)境中的行為最具威懾力的手段就是法律責(zé)任。人類(lèi)和自然是命運(yùn)共同體，所以，在生態(tài)文明建設(shè)的背景下，針對(duì)污染環(huán)境和破壞生態(tài)的行為，我們就應(yīng)該追究違法者相應(yīng)的法律責(zé)任。

一、環(huán)境民事公益訴訟的概述

(一)環(huán)境民事公益訴訟概念的界定

環(huán)境是以人類(lèi)為中心的人工和自然因素的總稱(chēng)。環(huán)境和我們每個(gè)人的生活都息息相關(guān)，密不可分。保護(hù)環(huán)境既是我們的權(quán)利又是我們的義務(wù)。由于環(huán)境具有公共性，為保護(hù)不特定人的利益而進(jìn)行的維權(quán)就具有公益性，所以，根據(jù)行為人的行為所涉及的法律規(guī)范不同，環(huán)境公益訴訟可分為環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境刑事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。本文僅從環(huán)境民事公益訴訟來(lái)研究。

為了能夠更好地界定環(huán)境民事公益訴訟，我們首先要清楚何為環(huán)境公益。我國(guó)環(huán)保學(xué)者普遍認(rèn)為環(huán)境公益是指自然人、法人或非法人組織等不特定多數(shù)人賴以生存的公共生活環(huán)境以及公民享有的環(huán)境權(quán)。當(dāng)這個(gè)權(quán)益受到侵害的時(shí)候提起的訴訟就是環(huán)境民事公益訴訟，環(huán)保法學(xué)界對(duì)環(huán)境民事公益訴訟的界定有很多的學(xué)說(shuō)，目前沒(méi)有達(dá)成統(tǒng)一的意見(jiàn)。蔡守秋教授將環(huán)境民事公益訴訟界定為，由自然人、法人、政府組織、非政府非營(yíng)利組織和其他組織在其環(huán)境權(quán)即環(huán)境公益權(quán)受到侵犯時(shí)向法院提起的訴訟，或者因法律保護(hù)的公共環(huán)境利益受到侵犯時(shí)向法院提起的訴訟。[1]我非常贊同蔡守秋老師的觀點(diǎn)，為了保護(hù)我們賴以生存的環(huán)境，必須請(qǐng)求人民法院依法追究破壞環(huán)境的行為者的環(huán)境民事法律責(zé)任。通過(guò)環(huán)境民事公益訴訟，法院可以責(zé)令行為人停止侵犯環(huán)境公益的行為、建設(shè)防治污染和生態(tài)破壞的設(shè)施、治理或恢復(fù)環(huán)境、賠償損失等方式追究行為人的民事法律責(zé)任。[2]從本質(zhì)上來(lái)看，環(huán)境民事公益訴訟是救濟(jì)受害者，調(diào)整環(huán)境民事侵權(quán)行為的訴訟。

(二)環(huán)境民事公益訴訟的特點(diǎn)

環(huán)境民事公益訴訟是為了緩解人類(lèi)和環(huán)境之間不可調(diào)和的矛盾，調(diào)整人類(lèi)活動(dòng)而產(chǎn)生的一種環(huán)境保護(hù)的救濟(jì)途徑，具有其自身的特點(diǎn)。

1.調(diào)整的對(duì)象特殊。它調(diào)整的對(duì)象是環(huán)境侵害行為。環(huán)境民事公益訴訟是隨著環(huán)境問(wèn)題的發(fā)生，環(huán)境危機(jī)的出現(xiàn)而產(chǎn)生的一種救濟(jì)方式。環(huán)境問(wèn)題可分為兩類(lèi)，一類(lèi)是由于自然原因引起的環(huán)境問(wèn)題，比如臺(tái)風(fēng)、火山、泥石流、海嘯等對(duì)環(huán)境造成一定的侵害，從而對(duì)人類(lèi)的人身和財(cái)產(chǎn)造成損失的情況。一類(lèi)是由于人類(lèi)活動(dòng)的原因引起的環(huán)境問(wèn)題，比如污染環(huán)境、破壞生態(tài)等。前者屬于不以人的意志為轉(zhuǎn)移的自然現(xiàn)象，我們只能遵循自然規(guī)律預(yù)防災(zāi)害的發(fā)生。后者屬于以人的意志為轉(zhuǎn)移的人類(lèi)活動(dòng)，我們可以通過(guò)法律等方式來(lái)調(diào)整人類(lèi)的行為。所以，環(huán)境民事公益訴訟調(diào)整的對(duì)象就是人類(lèi)對(duì)環(huán)境的侵害活動(dòng)。

2.訴訟的主體特殊。按照傳統(tǒng)的民事訴訟的特點(diǎn)，原告必須是直接的利害關(guān)系人，提起訴訟的目的是為了保護(hù)私人利益，非本案件的利害關(guān)系人提起的訴訟屬于主體不適格，人民法院不予受理。而環(huán)境民事公益訴訟保護(hù)的是環(huán)境公共利益，這就要求社會(huì)中的所有主體都有義務(wù)保護(hù)環(huán)境，對(duì)破壞環(huán)境的違法行為都可以提起環(huán)境民事公益訴訟追究行為人的相應(yīng)的責(zé)任。但是并不一定必須是案件的直接利害關(guān)系人，這些主體可以是自然人、法人和非法人組織，也可以是享有職權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)等。這樣才可以全方位的保護(hù)環(huán)境。

3.訴訟的性質(zhì)特殊。按照產(chǎn)生目的法可分為公法(以維護(hù)公共利益為目的)和私法(以保護(hù)私人利益為目的)。但是隨著環(huán)境問(wèn)題的日益加劇，僅僅依靠公法或者私法手段來(lái)解決環(huán)境危機(jī)不能達(dá)到人們保護(hù)環(huán)境的目的，所以就出現(xiàn)了以保護(hù)社會(huì)利益為目的的社會(huì)法，這就是環(huán)境保護(hù)法。環(huán)境民事公益訴訟也是在這種背景下產(chǎn)生的，它一出現(xiàn)就具有特殊的性質(zhì)——社會(huì)公益性，就是為了維護(hù)環(huán)境公共利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

(三)環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)

環(huán)境民事公益訴訟是指環(huán)境法律關(guān)系的主體(自然人、法人和非法人組織)對(duì)已經(jīng)造成的或存在風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境損害提起的訴訟活動(dòng)。環(huán)境法律關(guān)系的主體提起訴訟的原因是因?yàn)樾袨檎哌`反了環(huán)境民事方面的規(guī)定而產(chǎn)生的違法行為。那么自然人、法人和非法人組織、國(guó)家機(jī)關(guān)等主體可以提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)是什么呢？這個(gè)問(wèn)題成為很多環(huán)保法學(xué)者研究的重點(diǎn)。一些學(xué)者認(rèn)為是因?yàn)槿烁駲?quán)，是關(guān)于人們?nèi)松砗拓?cái)產(chǎn)方面的權(quán)利[3]；一些學(xué)者認(rèn)為是物權(quán)，是關(guān)于物的所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)[1]；還有一學(xué)者認(rèn)為是環(huán)境權(quán)和自然資源權(quán)等基本權(quán)利[4]。環(huán)境民事法律關(guān)系的主體之所以可以提起環(huán)境民事公益訴訟是因?yàn)槿藗兿碛械幕救藱?quán)——環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)是指在環(huán)境開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、改善的過(guò)程中，各個(gè)主體享有的保護(hù)環(huán)境和資源的權(quán)利義務(wù)的總稱(chēng)。環(huán)境權(quán)雖然在我國(guó)還沒(méi)有上升到法定權(quán)利，但是它確實(shí)是一種新型的人權(quán)，是不可轉(zhuǎn)讓、不可剝奪的與生俱來(lái)的權(quán)利，也是人類(lèi)的道德權(quán)利。人一出生就在環(huán)境中存在，不需要任何主體賦予就享有這個(gè)應(yīng)然權(quán)利。所以，我們必須要把環(huán)境權(quán)用法律的方式明確規(guī)定下來(lái)。將環(huán)境權(quán)作為公民的基本權(quán)利在憲法中進(jìn)行規(guī)定，是對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展和深化，也是保障公民維權(quán)有法可依，實(shí)現(xiàn)環(huán)境民事公益訴訟的重要途徑。

(四)環(huán)境民事公益訴訟的意義

隨著人類(lèi)活動(dòng)的加劇，環(huán)境危機(jī)的出現(xiàn)，人類(lèi)和環(huán)境之間不可調(diào)和的矛盾也逐漸顯露出來(lái)。環(huán)境污染和生態(tài)破壞直接制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并且嚴(yán)重影響了人類(lèi)的生存和生活。生態(tài)環(huán)境的惡化使得人類(lèi)的健康受到威脅，也引起了國(guó)家的高度重視。在這種情況下，國(guó)家提出了生態(tài)文明建設(shè)。生態(tài)文明建設(shè)就是從源頭控制污染，不斷完善生態(tài)損害賠償制度、法律責(zé)任追究制度、生態(tài)修復(fù)制度等，通過(guò)制度的完善來(lái)保護(hù)環(huán)境，構(gòu)建完整的生態(tài)文明法制體系。但是在構(gòu)建生態(tài)文明法制體系的進(jìn)程中，我國(guó)的環(huán)境民事公益訴訟還存在一些不足，這就需要改革我國(guó)的環(huán)境民事公益訴訟。通過(guò)訴訟救濟(jì)的方式來(lái)治理環(huán)境污染和生態(tài)破壞，平衡各方主體之間的利益，在環(huán)境中分配各方主體的責(zé)任。

二、我國(guó)關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的現(xiàn)行法律規(guī)定

我國(guó)關(guān)于環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)行法律規(guī)定開(kāi)始于2012年修正的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》，該法的第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！?。該法條明確規(guī)定了提起環(huán)境公益訴訟的主體是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，雖然“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”這類(lèi)主體的范圍比較模糊，并不太具體，但是為開(kāi)啟環(huán)境民事公益訴訟程序大門(mén)提供了法律支撐。2015年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：(一)依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記；(二)專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄……”,該法條對(duì)提起環(huán)境民事公益訴訟的社會(huì)組織的主體資格做出了明確規(guī)定，進(jìn)一步確認(rèn)了環(huán)境民事公益訴訟制度，并且規(guī)定了對(duì)生態(tài)破壞也可以提起環(huán)境民事公益訴訟，放寬了環(huán)境公益訴訟的受案范圍，為我國(guó)今后的環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建提供了基本依據(jù)。此外，2015年1月施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》中規(guī)定了35個(gè)條款，這些條款涉及環(huán)境民事公益訴訟的主體、法院的管轄、法院受理范圍等，又是對(duì)該制度進(jìn)行的補(bǔ)充與完善。2015年2月開(kāi)始實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于適用<民事訴訟法>的司法解釋》中第284條至291條都對(duì)環(huán)境公益訴訟進(jìn)行了明確規(guī)定。2017年6月，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)決定，正式將檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟納入《民事訴訟法》。由此，我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟的法律框架已基本形成，將環(huán)境公益訴訟推向制度化、具體化方向發(fā)展，使它逐漸變?yōu)榻裉爝@樣的實(shí)踐操作性較強(qiáng)的訴訟行為規(guī)范。

雖然我國(guó)關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定很多，但是我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟制度并不完善，仍然存在一些不足之處，比如訴訟主體資格狹窄問(wèn)題，訴訟費(fèi)用高昂?jiǎn)栴}，環(huán)保組織起訴條件受限問(wèn)題，環(huán)境損害賠償機(jī)制缺乏問(wèn)題，判決執(zhí)行難的問(wèn)題等等。

三、我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟存在的問(wèn)題

(一)起訴主體范圍過(guò)窄

從我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境民事公益訴訟方面的法律法規(guī)可以看出來(lái)，環(huán)境民事公益訴訟的主體有法律規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)和符合特定條件的有關(guān)組織。沒(méi)有規(guī)定普通的自然人等公眾提起環(huán)境民事公益訴訟的主體資格，也沒(méi)有明確規(guī)定現(xiàn)存的其他社會(huì)組織的主體資格，同樣也沒(méi)有明確規(guī)定環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)的主體資格。環(huán)境民事公益訴訟的起訴主體范圍過(guò)于狹窄，對(duì)環(huán)境保護(hù)十分不利。其實(shí)，這些主體在實(shí)踐生活中發(fā)揮的作用是很大的，也是見(jiàn)證環(huán)境污染最廣泛的主體，如果不賦予他們起訴的主體資格，他們?cè)谟龅江h(huán)境利益受到侵害時(shí)就無(wú)法進(jìn)行維權(quán)，會(huì)出現(xiàn)起訴主體不適格，無(wú)法啟動(dòng)司法程序的情況，不利于環(huán)境的保護(hù)。

(二)審判過(guò)程中存在的問(wèn)題

環(huán)境民事公益訴訟是由于人類(lèi)活動(dòng)造成了環(huán)境污染和生態(tài)破壞，當(dāng)環(huán)境危機(jī)出現(xiàn)的時(shí)候產(chǎn)生的維權(quán)方式。但是高昂的訴訟費(fèi)用是環(huán)境保護(hù)主體提起訴訟的重要障礙。環(huán)保主體從事的是公益性事業(yè)，很多主體財(cái)力都有限。為了鼓勵(lì)社會(huì)主體廣泛參與到環(huán)境維權(quán)的活動(dòng)中，法院不能像普通的訴訟一樣收取同樣的訴訟費(fèi)，避免因?yàn)樵V訟費(fèi)用的壓力使很多主體望而卻步，從而失去保護(hù)環(huán)境的機(jī)會(huì)。另外，目前環(huán)境資源案件審理難的原因還在于地方保護(hù)主義及現(xiàn)行法院體制為地方保護(hù)提供了體制基礎(chǔ)；公民、企業(yè)及其管理者、經(jīng)營(yíng)者的環(huán)境保護(hù)意識(shí)還比較淡?。粚徟腥藛T、律師等法律服務(wù)人員的環(huán)境法律知識(shí)比較欠缺，對(duì)與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的科學(xué)知識(shí)了解不夠，這些都是亟待解決的問(wèn)題。

(三)損害賠償方面的不足

環(huán)境民事法律關(guān)系的主體因?yàn)槲廴经h(huán)境和破壞生態(tài)，既造成他人人身和財(cái)產(chǎn)的損害，又對(duì)環(huán)境權(quán)益構(gòu)成侵害，應(yīng)該按照國(guó)家法律的規(guī)定承擔(dān)破壞環(huán)境的民事責(zé)任。環(huán)境侵權(quán)的擔(dān)責(zé)方式非常多，但是損害賠償卻是最主要的方式。環(huán)境損害賠償既要及時(shí)、妥善救濟(jì)受害人和環(huán)境權(quán)益所受到的損害，又要不影響企業(yè)的生存和發(fā)展。這種雙贏的目的迫切需要改革我國(guó)環(huán)境損害賠償制度。在環(huán)保領(lǐng)域，損害賠償還存在“違法成本低，守法成本高”的奇怪現(xiàn)象，讓一部分企業(yè)以低額環(huán)境破壞賠償為擋劍牌肆意排污，破壞環(huán)境，因此環(huán)境損害賠償制度改革首先要加大環(huán)境損害賠償?shù)牧Χ?，使損害賠償不僅能夠及時(shí)彌補(bǔ)受害者受到的損害，能夠第一時(shí)間對(duì)受害者進(jìn)行救濟(jì)。同時(shí)也對(duì)污染環(huán)境和破壞生態(tài)的行為人進(jìn)行懲罰，迫使他們做出對(duì)環(huán)境友好的行為。

(四)在判決執(zhí)行階段存在的不足

執(zhí)行是案件審理后的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，決定著受害人的權(quán)利能否得到充分的救濟(jì)。執(zhí)行的問(wèn)題主要有：一是判決生效后，很多侵害環(huán)境的違法者不履行執(zhí)行義務(wù)。法院作出判決后一般也不負(fù)有監(jiān)督執(zhí)行的義務(wù)，到期不履行義務(wù)的，需要當(dāng)事人申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，這種情況就會(huì)導(dǎo)致受害者權(quán)利得不到及時(shí)救濟(jì)，環(huán)境權(quán)益得不到恢復(fù)。二是有些侵害者即使履行了法院的判決，事后依然無(wú)視法律的規(guī)定，繼續(xù)我行我素，反復(fù)實(shí)施破壞環(huán)境的行為。三是由于環(huán)境污染的損害具有隱蔽性，難恢復(fù)性。一旦造成損害，需要付出很大的代價(jià)。巨額的賠償會(huì)加重賠償者的負(fù)擔(dān)，一些行為主體根本沒(méi)有負(fù)擔(dān)能力，傾家蕩產(chǎn)都不足以彌補(bǔ)受損的環(huán)境利益。環(huán)境污染還具有整體性、復(fù)合性，所以很難確定污染的主體到底是誰(shuí)，也不能夠第一時(shí)間救濟(jì)受害者。

四、完善我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟存在的問(wèn)題

(一)擴(kuò)大環(huán)境民事公益訴訟的主體范圍

我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟的主體規(guī)定得不足，只規(guī)定了符合條件的社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)，沒(méi)有規(guī)定公民、環(huán)保社會(huì)團(tuán)體和環(huán)保部門(mén)的訴訟主體資格，這樣十分不利于環(huán)境保護(hù)和環(huán)境維權(quán)。所以應(yīng)該將公民、環(huán)保社會(huì)團(tuán)體和環(huán)保部門(mén)賦予起訴權(quán)利。

1.讓公民成為環(huán)境民事公益訴訟的訴訟主體。這是符合環(huán)境與資源保護(hù)法中公眾參與原則的一個(gè)要求。公眾參與原則要求所有的公眾都有權(quán)參與環(huán)境的治理和保護(hù)。比如2015年生效的《環(huán)境保護(hù)法》第五十三條的規(guī)定和在《中華人民共和國(guó)民法典》的第九條中都有相關(guān)的規(guī)定，這些規(guī)定都表明了公眾參與環(huán)境保護(hù)的法律地位。民事主體指的是自然人、法人和其他組織。這也體現(xiàn)了公民保護(hù)環(huán)境的法律規(guī)定。既然是為了保護(hù)環(huán)境公共利益，不管與侵害后果有無(wú)直接利害關(guān)系的任何主體都可以作為環(huán)境公益訴訟的原告，都有權(quán)向有管轄權(quán)的人民法院提起訴訟。

2.放寬社會(huì)環(huán)保組織的起訴資質(zhì)。在我國(guó)，對(duì)社會(huì)環(huán)保組織規(guī)定的條件很苛刻，并不是所有的社會(huì)環(huán)保組織都可以提起訴訟。但是這種規(guī)定大大限制了很多想保護(hù)環(huán)境的環(huán)保組織的行為。環(huán)保組織作為代表公民利益的社會(huì)組織，是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展為宗旨的，具有公益性、專(zhuān)業(yè)性與合法性的特征，是全心全意為環(huán)境公共利益服務(wù)的，所以有權(quán)要求破壞環(huán)境的主體停止侵害、恢復(fù)生態(tài)，同樣也可以針對(duì)嚴(yán)重的破壞環(huán)境的行為提起環(huán)境民事公益訴訟。我們應(yīng)該采取一些措施，讓社會(huì)環(huán)保組織充分發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)來(lái)保護(hù)環(huán)境。其一，放寬環(huán)保組織的登記制度。可以由我國(guó)的環(huán)保部門(mén)和民政部門(mén)統(tǒng)一政策，聯(lián)合出臺(tái)專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)，規(guī)定各級(jí)環(huán)保部門(mén)作為統(tǒng)一的業(yè)務(wù)主管部門(mén)，設(shè)立專(zhuān)門(mén)部門(mén)，配備專(zhuān)門(mén)人員，明確民政部門(mén)登記注冊(cè)、環(huán)保部門(mén)監(jiān)督管理的方式。其二，為公益性的社會(huì)環(huán)保組織的成員提供一些激勵(lì)措施，如穩(wěn)定的福利保障、職業(yè)規(guī)劃、保險(xiǎn)待遇，改善工作環(huán)境，提高薪資標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化組織能力建設(shè)，構(gòu)建合理的人才培養(yǎng)機(jī)制，提高成員的整體素質(zhì)，留住人才。其三，賦予環(huán)保主管部門(mén)訴訟的主體資格。環(huán)保主管部門(mén)是管理我國(guó)環(huán)境和資源的政府部門(mén)，一般分為統(tǒng)一管理部門(mén)和分別管理部門(mén)。環(huán)保主管部門(mén)作為環(huán)境管理者，有著熟悉環(huán)境保護(hù)技術(shù)業(yè)務(wù)和環(huán)境政策法律的專(zhuān)業(yè)人員，掌握了證據(jù)收集的先進(jìn)科學(xué)技術(shù)手段和精確的監(jiān)測(cè)工具，在訴訟過(guò)程中承擔(dān)舉證責(zé)任時(shí)有著得天獨(dú)厚的優(yōu)越條件。[5]扎實(shí)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)以及處理環(huán)境實(shí)務(wù)的能力優(yōu)勢(shì)，有利于針對(duì)破壞環(huán)境的行為提起環(huán)境民事公益訴訟，從而維護(hù)環(huán)境公共利益。

(二)完善審判過(guò)程中問(wèn)題的措施

1.降低環(huán)境民事公益訴訟的費(fèi)用。降低環(huán)境民事公益訴訟的費(fèi)用能保護(hù)環(huán)保主體保護(hù)環(huán)境的內(nèi)生動(dòng)力。2017年的“常州毒地”案件中，環(huán)保組織“自然之友”和“中國(guó)綠發(fā)會(huì)”在提起環(huán)境民事公益訴訟的時(shí)候就要支付很高的鑒定費(fèi)和評(píng)估費(fèi)，只有這樣才能提起訴訟。[6]但是高昂的訴訟費(fèi)用對(duì)環(huán)保組織無(wú)疑是一個(gè)沉重的負(fù)擔(dān)。所以，為了鼓勵(lì)環(huán)保組織和公眾廣泛參與到環(huán)境保護(hù)的行動(dòng)中，應(yīng)該改革我國(guó)訴訟費(fèi)用的繳納辦法，對(duì)環(huán)保社會(huì)組織和公眾提起的環(huán)境民事公益訴訟，可以在訴訟費(fèi)用繳納的時(shí)候著重考慮以下幾種情況：一是當(dāng)環(huán)保組織作為原告時(shí)，可以先交納一小部分訴訟費(fèi)。如果原告勝訴時(shí)，訴訟費(fèi)用由被告支付；原告敗訴時(shí)，訴訟費(fèi)用由國(guó)家對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償、只收取象征性的費(fèi)用或者從環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專(zhuān)項(xiàng)資金賬戶里面扣除，惡意訴訟者除外。二是當(dāng)環(huán)保組織作為原告時(shí)，先不繳納訴訟費(fèi)用，等案件審理結(jié)束后再根據(jù)情況繳納。這樣既擴(kuò)大了起訴主體的資格，又防止了濫訴行為的發(fā)生。

2.制定環(huán)境訴訟法，建立環(huán)境審判法庭及相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍。為了更好地解決法院在審判環(huán)境民事公益訴訟案件中的實(shí)際困難，可根據(jù)國(guó)家的相關(guān)法律規(guī)定，制定環(huán)境訴訟法，建立環(huán)境資源審判法庭、建設(shè)一只具備特殊專(zhuān)業(yè)技能的審陪隊(duì)伍。云南省昆明市中級(jí)人民法院于2008年12月份率先在全國(guó)組建了專(zhuān)門(mén)的環(huán)境資源審判法庭，并于2010年設(shè)立了昆明市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專(zhuān)項(xiàng)資金賬戶，專(zhuān)門(mén)用于環(huán)境修復(fù)。目前，在全國(guó)設(shè)立環(huán)境保護(hù)法庭較多的省份就是云南省。云南省在法院設(shè)立的環(huán)保審判庭獨(dú)立于其他民庭、刑庭等庭室，是獨(dú)立存在的。對(duì)環(huán)境保護(hù)案件實(shí)行“四合一”的歸口管理，并由具有一定環(huán)境科學(xué)知識(shí)和理論調(diào)研能力的專(zhuān)業(yè)審判員組成團(tuán)隊(duì)進(jìn)行集中審理。關(guān)于案件的管轄實(shí)行的是集中管轄，形成了以昆明、玉溪、曲靖、紅河、大理、迪慶六家中級(jí)人民法院為核心，跨行政區(qū)域集中管轄相關(guān)主體提起的環(huán)境民事公益訴訟案件[7]。這樣的做法有利于打破地方保護(hù)主義，為保護(hù)環(huán)境，追究侵害者的法律責(zé)任提供了前提。此外，昆明市中院還積極出臺(tái)了一系列與環(huán)境民事公益訴訟相配套的政策法規(guī)，為進(jìn)一步推動(dòng)環(huán)境民事公益訴訟打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。云南省的上述做法都可以在全國(guó)大力推廣，以解決實(shí)踐中的問(wèn)題。

3.在全社會(huì)普及環(huán)境保護(hù)知識(shí)。我國(guó)公民、有關(guān)企業(yè)及其管理者、經(jīng)營(yíng)者的環(huán)境保護(hù)意識(shí)淡薄，審判人員、律師等法律服務(wù)人員環(huán)境法律知識(shí)欠缺，因此應(yīng)及時(shí)在全社會(huì)普及環(huán)境保護(hù)知識(shí)，樹(shù)立環(huán)境保護(hù)的理念?？赏ㄟ^(guò)環(huán)保培訓(xùn)讓公眾了解最新的環(huán)保方式；通過(guò)公開(kāi)政府信息，讓公眾知曉最新的環(huán)境保護(hù)信息。同時(shí)應(yīng)該暢通言路，讓公眾可以通過(guò)政府論壇、 研討會(huì)、書(shū)信、微信、電子郵件和傳真等方式來(lái)表達(dá)自己的觀點(diǎn)。如果發(fā)現(xiàn)環(huán)境破壞行為，可以通過(guò)撥打環(huán)境保護(hù)電話熱線(12369、12315)直接向有關(guān)環(huán)保行政主管部門(mén)反映，或者直接登陸環(huán)境污染投訴網(wǎng)這個(gè)環(huán)保公益網(wǎng)站進(jìn)行投訴。對(duì)于審判人員，可以通過(guò)專(zhuān)業(yè)化的培訓(xùn)，提高他們環(huán)境保護(hù)和環(huán)境科學(xué)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)水平。法院在招聘人才的時(shí)候也可以多招錄一些環(huán)保法方面的高級(jí)知識(shí)分子，這樣招聘的人才更具有專(zhuān)業(yè)性，在解決法院實(shí)務(wù)的時(shí)候才會(huì)有針對(duì)性。對(duì)于律師，可以將律師執(zhí)業(yè)進(jìn)行細(xì)化，要求環(huán)保案件最好由環(huán)保專(zhuān)業(yè)的律師代理，并加強(qiáng)律師在環(huán)保執(zhí)業(yè)方面的培訓(xùn)、研討和考核。

(三)改革環(huán)境損害賠償制度

我國(guó)多部法律規(guī)定了任何主體破壞環(huán)境都要承擔(dān)法律責(zé)任，比如我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第64條規(guī)定：因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！肚謾?quán)責(zé)任法》第十五條規(guī)定：承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的方式主要有：(一)停止侵害；(二)排除妨礙；(三)消除危險(xiǎn)；(四)返還財(cái)產(chǎn)；(五)恢復(fù)原狀；(六)賠償損失；(七)賠禮道歉；(八)消除影響、恢復(fù)名譽(yù)?！肚謾?quán)責(zé)任法》第六十五條規(guī)定：因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。顯然，其中最快捷、最直接、最有效的就是損害賠償。所以，在環(huán)境民事公益訴訟中應(yīng)該實(shí)行環(huán)境損害賠償制度，以彌補(bǔ)受到侵害的環(huán)境利益。對(duì)于“守法成本高、違法成本低”的問(wèn)題，可采用懲罰性賠償?shù)闹贫取Ｔ谶@方面，有些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。比如瑞典于1986年頒布了《環(huán)境損害賠償法》，對(duì)環(huán)境損害賠償?shù)倪m用條件、賠償責(zé)任主體、賠償?shù)姆秶茸鞒隽吮容^具體的規(guī)定，從而確立了環(huán)境損害賠償制度。并且規(guī)定了賠償范圍是全面賠償原則，既要賠償直接損失也要賠償間接損失。日本1968年制定的《大氣污染防治法》和1970年制定的《水污染防治法》中明確規(guī)定：如果因?yàn)樾袨槿死铆h(huán)境的活動(dòng)造成了環(huán)境污染和生態(tài)破壞，從而導(dǎo)致生活在環(huán)境中的人們的人身和財(cái)產(chǎn)損害的，將要按照這兩部法律的規(guī)定承擔(dān)無(wú)過(guò)失責(zé)任。美國(guó)則在環(huán)境侵權(quán)責(zé)任領(lǐng)域引入了懲罰性賠償制度，實(shí)行民事制裁。[8]美國(guó)《聯(lián)邦水污染控制法》中規(guī)定：違反規(guī)定的，應(yīng)處以每違法日25000美元以下的民事罰款。懲罰性賠償制度可以有效解決“違法成本低”的問(wèn)題，所以我國(guó)的環(huán)境民事公益訴訟也應(yīng)該在法律中明確規(guī)定懲罰性賠償制度。這種制度不僅能夠彌補(bǔ)環(huán)境利益的損害，還能夠使加害者通過(guò)理性的利益分析，調(diào)整自己利用環(huán)境的行為。既具有補(bǔ)償功能，還具有制裁和預(yù)防的功能。并且，對(duì)于造成了精神和環(huán)境權(quán)益損害的，也應(yīng)該給予賠償。[9]

(三)解決環(huán)境民事公益訴訟執(zhí)行方面的問(wèn)題

判決的執(zhí)行是維護(hù)環(huán)境權(quán)益和受害者合法權(quán)益的最后一道正義的屏障。如何保障環(huán)境民事公益訴訟的判決得以圓滿地執(zhí)行是我國(guó)面臨的一個(gè)重要問(wèn)題。由于一些法院是審判和執(zhí)行分離的，所以在環(huán)境民事公益訴訟案件的判決生效后，由審判庭負(fù)責(zé)監(jiān)督當(dāng)事人履行義務(wù)，根據(jù)履行情況決定移送執(zhí)行。對(duì)于某些實(shí)行審判和執(zhí)行合一的法院來(lái)說(shuō)，就可以由審判庭直接監(jiān)督履行義務(wù)，到期不履行的直接強(qiáng)制執(zhí)行。云南昆明中級(jí)人民法院以及地方法院的環(huán)保法庭，為實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境資源案件既專(zhuān)業(yè)又快速的審判和執(zhí)行，將環(huán)境資源類(lèi)案件的審判和執(zhí)行合并在一起。[8]還有一些法院是和社會(huì)中的第三方力量進(jìn)行巧妙的合作，利用網(wǎng)絡(luò)等高科技完成法院的執(zhí)行工作。比如昆明能拍法服網(wǎng)絡(luò)科技有限公司，就是全國(guó)首批以網(wǎng)絡(luò)司法拍賣(mài)來(lái)滿足法院執(zhí)行工作為目的的專(zhuān)業(yè)化司法輔助機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)從事資產(chǎn)評(píng)估、鑒定、檢驗(yàn)、推廣拍賣(mài)財(cái)產(chǎn)，協(xié)助法院草擬拍賣(mài)廣告、上傳拍賣(mài)平臺(tái)、查詢跟蹤尾款繳納等工作。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，云南省昆明市以及各地州很多法院已經(jīng)和昆明能拍法服網(wǎng)絡(luò)科技有限公司正式簽約，第三方力量的加入極大地提高了法院案件的執(zhí)行效率[10]。

另外，為了圓滿完成判決的執(zhí)行，我國(guó)許多地方的法院還設(shè)立了獨(dú)創(chuàng)的執(zhí)行回訪制度，也就是在執(zhí)行終結(jié)后對(duì)案件進(jìn)行定期、不定期的回訪，以確保案件的最終履行。例如，貴州省清鎮(zhèn)市人民法院制定的《環(huán)境保護(hù)法庭環(huán)保案件回訪制度》，規(guī)定對(duì)于具有給付內(nèi)容的環(huán)保民事案件，法院將采用直接回訪(承辦人回訪、庭長(zhǎng)回訪)、間接回訪(電話、書(shū)面調(diào)查回訪、邀請(qǐng)人大代表和政協(xié)委員回訪等)、專(zhuān)題回訪等形式，對(duì)案件的執(zhí)行效果進(jìn)行跟蹤監(jiān)督[11]。這種方式可以在全國(guó)進(jìn)行試點(diǎn)并推廣，因?yàn)檫@種回訪制度可以保障被執(zhí)行人能夠在判決生效后及時(shí)的履行自己的義務(wù)，使環(huán)境利益和受害者的權(quán)益第一時(shí)間得到充分的救濟(jì)。如果執(zhí)行終結(jié)后，被執(zhí)行人仍然無(wú)視法律的威懾力，重復(fù)實(shí)施侵害環(huán)境和破壞生態(tài)的行為，如繼續(xù)排放污水、廢氣、排放有毒有害物質(zhì)等等污染環(huán)境的惡劣行為，法院加大對(duì)侵害者的處罰。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)規(guī)定，反復(fù)破壞環(huán)境的行為人要受到至少3萬(wàn)元以上、30萬(wàn)元以下的高額罰款。德國(guó)規(guī)定判決執(zhí)行后又繼續(xù)破壞環(huán)境的要受到長(zhǎng)達(dá)6個(gè)月拘留的人身方面的強(qiáng)制措施。日本的罰金制度很完善，如果執(zhí)行判決后未出現(xiàn)保護(hù)環(huán)境等糾正行為表現(xiàn)的，將要按照日增罰款制進(jìn)行處罰，這樣就大大提高了日本法院判決的執(zhí)行率。所以，我們國(guó)家也應(yīng)該對(duì)于那些反復(fù)發(fā)生的環(huán)境侵害行為，加大處罰力度，提高賠償數(shù)額，有必要的情況下進(jìn)行人身方面的處罰，如限制人身自由。同時(shí)也要與行政強(qiáng)制措施和刑事處罰措施相結(jié)合，從而形成系統(tǒng)化的環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究體系。

若被執(zhí)行的主體沒(méi)有償還能力的，可以通過(guò)環(huán)境侵權(quán)賠償社會(huì)化的方式來(lái)解決此問(wèn)題。比如國(guó)外設(shè)立的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度和環(huán)境損害賠償基金制度。環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度是指行為人對(duì)自己實(shí)施的破壞環(huán)境的行為可能造成的損害事先投入的保險(xiǎn)，即行為人以投保人的身份和保險(xiǎn)公司簽訂合同，如果將來(lái)發(fā)生損害環(huán)境的事件，就由保險(xiǎn)公司代替行為人對(duì)受害者進(jìn)行賠償。該項(xiàng)制度的作用就是為了減輕行為人的負(fù)擔(dān)，這是一種雙贏的策略。世界上有不少國(guó)家規(guī)定了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度，如美國(guó)、德國(guó)和法國(guó)，都取得了很不錯(cuò)的環(huán)境損害賠償效果。在實(shí)踐中，企業(yè)為了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，往往會(huì)向環(huán)境中排放各種污染物，是造成環(huán)境污染的主要主體，所以環(huán)境污染損害賠償基金就是由那些對(duì)環(huán)境造成污染的企業(yè)提供的，并由他們組成環(huán)境損害賠償基金會(huì)，作為環(huán)境民事責(zé)任承擔(dān)的主體，對(duì)他們的污染或者破壞環(huán)境的行為進(jìn)行賠償?shù)囊环N制度。有些環(huán)境污染損害產(chǎn)生的原因很復(fù)雜，涉及責(zé)任主體也比較多，還具有交叉性，他們損害的往往是公共的環(huán)境利益，很難追究誰(shuí)是真正的侵權(quán)主體。在這種情況下，環(huán)境損害賠償基金會(huì)就可以成為環(huán)境民事責(zé)任的承擔(dān)主體，對(duì)受害者提供賠償責(zé)任。國(guó)際社會(huì)和一些國(guó)家均設(shè)立了污染損害賠償基金[12]。我國(guó)也可以借鑒上述做法設(shè)立這些制度。比如云南就獨(dú)創(chuàng)了一些環(huán)境保護(hù)的路徑。云南省各級(jí)法院始終堅(jiān)持習(xí)近平主席提出的“生態(tài)文明建設(shè)”的目標(biāo)，牢固樹(shù)立生態(tài)文明理念，充分發(fā)揮各級(jí)法院的審判職能，率先在全國(guó)確立“環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專(zhuān)項(xiàng)資金賬戶”。通過(guò)這種方式加強(qiáng)環(huán)境資源的保護(hù)，彌補(bǔ)環(huán)境受到的損失。

環(huán)境民事公益訴訟作為一種司法救濟(jì)方式，具有預(yù)防或避免環(huán)境公共利益遭受損害、彌補(bǔ)已經(jīng)造成的環(huán)境公共利益的損失的作用。所以，我們必須針對(duì)目前環(huán)境民事公益訴訟存在的問(wèn)題進(jìn)行解決，積極探索出一條具有中國(guó)特色的環(huán)境保護(hù)道路，全面貫徹生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)中國(guó)環(huán)境法制的進(jìn)步和環(huán)境司法體制的改革。