土地管理放權(quán)改革對江蘇經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響研究

林素鋼

(南通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，江蘇 南通 226019)

繼十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了《〈土地管理法〉修改決定》(2020年1月1日起開始施行)后，進(jìn)一步深化“放管服”活動(dòng)，推動(dòng)土地管理制度改革，國務(wù)院于2020年3月12日發(fā)布了《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》(以下簡稱《決定》)，明確要在嚴(yán)格保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地的前提下，賦予省級地方人民政府在農(nóng)業(yè)用地管理方面更大的自主權(quán)。這項(xiàng)涉地制度改革被業(yè)內(nèi)稱為“土地新政”，改革舉措必將對包括江蘇在內(nèi)的各地方經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展產(chǎn)生一定的影響。

1 土地管理放權(quán)改革的主要內(nèi)容

經(jīng)過四十多年的快速發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)已從高速增長向中高速增長的階段轉(zhuǎn)換。當(dāng)前，正處于優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的過程中。為了充分挖掘土地資源等基礎(chǔ)生產(chǎn)要素的潛力，同時(shí)順應(yīng)治理能力現(xiàn)代化水平提升的要求，在嚴(yán)格保護(hù)和科學(xué)利用的前提下，國務(wù)院發(fā)布《決定》，對土地制度進(jìn)行了放權(quán)增效改革，明確了兩類涉及農(nóng)業(yè)用地權(quán)限的下放：

(1)對國務(wù)院批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的城市在建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，國務(wù)院授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)；對在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍外，將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，國務(wù)院授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。上述規(guī)定意味著將國務(wù)院可以授權(quán)的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批權(quán)下放給各省級人民政府，由其根據(jù)實(shí)際情況決定是否批準(zhǔn)同意。

(2)試點(diǎn)將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批權(quán)和永久基本農(nóng)田、永久基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的、其他土地超過七十公頃的土地征收審批權(quán)委托給部分試點(diǎn)省、自治區(qū)、直轄市人民政府，首批試點(diǎn)省份為北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶，試點(diǎn)期限1年。上述國務(wù)院試點(diǎn)授權(quán)的省份主要集中于京津冀、長三角和粵港澳三大城市群，其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)牢固，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)完善，近年來經(jīng)濟(jì)增速較快，同時(shí)社會行政管理水平較高，能夠有效為土地制度改革的順利開展、服務(wù)的后續(xù)評估和監(jiān)管的有效落實(shí)提供組織、資金、技術(shù)等各個(gè)方面的保障。另外，試點(diǎn)地區(qū)所處的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段性特征也有利于觀察本次改革對土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會變化帶來的影響，從而便于今后做出針對性的調(diào)整改進(jìn)。

總的來說，這次改革的中心內(nèi)容是國務(wù)院將過去控制較為嚴(yán)格的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域用地審批權(quán)下放，授權(quán)和委托省級政府進(jìn)行相關(guān)審批工作，其主旨是呼應(yīng)“放管服”改革，使其從偏重審批向完善監(jiān)管和提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)轉(zhuǎn)變，以便進(jìn)一步從瑣碎管理事務(wù)中解脫出來，將更多精力投放在戰(zhàn)略性、全局性、前瞻性問題上。

2 江蘇的土地資源及經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)狀況

江蘇省地處我國東部沿海地區(qū)，位于長江三角洲的核心區(qū)域，是全國經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)和文化底蘊(yùn)豐厚的省份之一。全省土地總面積1 072萬公頃(16 080萬畝)，占全國土地總面積的1.1%。全省常住人口8 070.0萬人。初步核算，2019年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值99 631.5億元，做到了以占全國1.1%的國土面積，承載著全國6%的人口，占有著全國10%的經(jīng)濟(jì)總量。全省人多地少的矛盾比較突出，土地利用呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：

(1)農(nóng)用地在全省土地中占比較大。江蘇省自然環(huán)境十分優(yōu)越，農(nóng)業(yè)發(fā)展歷史源遠(yuǎn)流長，土地開發(fā)利用時(shí)期較早，地類結(jié)構(gòu)以農(nóng)用地占主體地位，約占全省土地總面積的63%，其中耕地占了農(nóng)用地類型中的大多數(shù)。全省耕地面積480萬公頃，約占土地總面積的45%。

(2)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張迅速。全省經(jīng)濟(jì)在2000年后一直保持快速增長，年均增速10%以上，城市化水平從2000年的41.49%提高到2019年的70.61%，高于全國平均水平。隨著工業(yè)化、城市化與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程的加快，全省建設(shè)用地也相應(yīng)迅速擴(kuò)張，建設(shè)用地在2013年就已經(jīng)提前7年突破了國家下達(dá)的3 335萬畝的規(guī)劃空間，達(dá)到3 340萬畝。在人多地少的基本條件下，既要保證耕地總體數(shù)量的相對穩(wěn)定，又要保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)的用地需求，全省建設(shè)用地供需矛盾日趨尖銳。

(3)土地開發(fā)程度和總體效益呈現(xiàn)雙高態(tài)勢。江蘇目前已開發(fā)利用土地占全省土地面積較大，土地利用率超過80%。土地開發(fā)強(qiáng)度由2000年的14.9%上升2017年的20.99%，名列全國各省(區(qū))首位。土地資源要素配置面臨開發(fā)強(qiáng)度高、規(guī)劃建設(shè)空間不足、后備資源短缺等多重壓力。令人欣喜的是，土地利用的總體效益高，“十二五”期末，全省建設(shè)用地畝均GDP產(chǎn)出水平近20萬元，遠(yuǎn)高于全國平均水平。

(4)土地利用存在著明顯的地區(qū)差異。由于歷史原因、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和地理位置等方面的因素，江蘇的蘇南、蘇中和蘇北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在一定差距。蘇南地區(qū)作為長三角的城鎮(zhèn)與工業(yè)密集區(qū)，其城市化和工業(yè)化速度遠(yuǎn)高于蘇中、蘇北地區(qū)。由此相應(yīng)導(dǎo)致各地區(qū)在土地利用結(jié)構(gòu)上存在明顯的差異。截至2018年底，農(nóng)用地與建設(shè)用地之比蘇南地區(qū)為2∶1，蘇中地區(qū)為3∶1，蘇北地區(qū)為4∶1。蘇中地區(qū)雖然屬于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)地區(qū)，但隨著沿江、沿海開發(fā)戰(zhàn)略向縱深開展，將逐步形成農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地并駕齊驅(qū)的格局；蘇北地區(qū)的農(nóng)用地則會在較長一段時(shí)間內(nèi)占據(jù)土地利用的主體地位。

3 土地管理制度改革對江蘇經(jīng)濟(jì)和社會的影響

江蘇省作為長三角的發(fā)達(dá)地區(qū)之一，目前正處于工業(yè)化中后期和快速城市化階段，土地資源供給稀缺性和需求增長性之間的矛盾日趨緊張，已成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的硬約束?！稕Q定》是對我國土地管理制度的一項(xiàng)重大改革，賦予省級人民政府更大用地自主權(quán)，對于江蘇省的經(jīng)濟(jì)社會將帶來較大的影響。

(1)進(jìn)一步拓展了全省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。黨的十八大以來，江蘇大力推進(jìn)“六個(gè)高質(zhì)量”發(fā)展，“強(qiáng)富美高”新江蘇建設(shè)和高水平全面建成小康社會取得輝煌成績，經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)提升，年均增長率高達(dá)10%以上，2019年地區(qū)生產(chǎn)總值近10萬億元。上述成就的取得是建立在僅占全國1.1%的土地基礎(chǔ)上的。江蘇作為全國經(jīng)濟(jì)大省，擁有的土地資源卻相對稀缺。近年來，通過合理配置土地資源，走節(jié)約、集約化利用的道路，土地緊張狀況雖然得到了一定程度的緩解，但土地資源對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸制約卻一直存在。隨著經(jīng)濟(jì)增長對土地的需求日益增加，既要保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又要保護(hù)好耕地，二者矛盾不斷加深。尤其是在蘇南地區(qū)，土地資源供給和需求之間的矛盾更為突出，可供開發(fā)利用的后備資源嚴(yán)重不足，制約了這些地區(qū)當(dāng)前和未來的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。蘇南地區(qū)的開發(fā)區(qū)近年來幾乎無新的土地可以利用，只能向蘇北“借地”共建開發(fā)園區(qū)，緩解土地之困。江蘇在這次土地改革中被授權(quán)，將在土地供應(yīng)方面取得更大的自主權(quán)，通過進(jìn)一步優(yōu)化土地資源配置，擴(kuò)大承載能力，更好助力地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(2)城鎮(zhèn)化水平將得到提升。當(dāng)前，城市化已經(jīng)成為推動(dòng)江蘇經(jīng)濟(jì)社會和區(qū)域發(fā)展的主要力量之一。隨著工業(yè)化快速推進(jìn)，人口、產(chǎn)業(yè)將進(jìn)一步向城市集聚，大量的外來人口涌入，加快了城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐，而城鎮(zhèn)化的積聚效應(yīng)和高效又加速了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。城市發(fā)展質(zhì)量提升，城市綜合功能增強(qiáng)，中心城市的輻射帶動(dòng)功能日益增強(qiáng)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的力度進(jìn)一步加大。加快推進(jìn)城市化和城市現(xiàn)代化進(jìn)程，仍然是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期江蘇擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的戰(zhàn)略舉措。江蘇省城鎮(zhèn)化率為70.61%，在全國各省(市區(qū))中位列上海市、北京市、天津市和廣東省之后，居第五位。今后，隨著農(nóng)村人口加速向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，江蘇城鎮(zhèn)化步伐仍需加快。江蘇省在城鎮(zhèn)化規(guī)劃中提出，要繼續(xù)大力推進(jìn)特大城市和大城市建設(shè)，全面提高城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量，逐步建立起與現(xiàn)代化進(jìn)程相匹配的城鎮(zhèn)體系。城市化水平的不斷提高必然帶來城鎮(zhèn)建設(shè)用地的擴(kuò)張，但地方總體規(guī)劃中建成區(qū)面積等限制卻阻礙了城市進(jìn)一步發(fā)展。這次土地新政，將會在一定程度上放松對大城市“發(fā)展空間”的限制，進(jìn)一步推動(dòng)江蘇城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。

(3)進(jìn)一步激發(fā)投資活力。在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立過程中，投資對經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展所起的作用非常巨大。近年來，江蘇十分重視培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能，充分認(rèn)識到激發(fā)社會領(lǐng)域投資活力的重要性，制定政策拓展投資領(lǐng)域，鼓勵(lì)各主體進(jìn)行投資，社會投資總量逐步擴(kuò)大，投資增速也穩(wěn)步提升。2019年固定資產(chǎn)投資比上年增長5.1%。其中，國有及國有經(jīng)濟(jì)控股投資增長13.1%；港澳臺及外商投資增長4.3%。民間投資活力增強(qiáng)，增速持續(xù)攀升，對投資增長的貢獻(xiàn)率顯著提高。全省民間投資同比增長3.0%，民間投資占全省投資總量的比重達(dá)69.6%。但在挖掘社會資本的投資潛力過程中，一些大型項(xiàng)目特別是占地較多項(xiàng)目的投資，由于地方政府在審批過程中的權(quán)力受限，項(xiàng)目落地的效率較低，制度性交易成本較高，對吸引投資產(chǎn)生了一定的阻礙。此次改革，江蘇獲得土地授權(quán)，審批程序簡化，審批時(shí)間縮短，提高了審批效率，可以暢通投資渠道，降低制度成本，改善投資環(huán)境，充分挖掘投資潛力，進(jìn)一步提高對投資的吸引力，進(jìn)一步增強(qiáng)投資對經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)作用。

(4)推動(dòng)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨中央在新時(shí)期做出的重大戰(zhàn)略部署，是“強(qiáng)富美高”新江蘇建設(shè)的重大任務(wù)，是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的突破性抓手。江蘇自然地理環(huán)境優(yōu)越，農(nóng)耕文明源遠(yuǎn)流長，是國內(nèi)的農(nóng)業(yè)主產(chǎn)省和糧食主產(chǎn)區(qū)。全省扎實(shí)推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，持續(xù)改善農(nóng)村民生，全面深化農(nóng)村改革，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了重大成就，為全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了有力支撐。但不容忽視的是，目前區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題在鄉(xiāng)村尤其在蘇北鄉(xiāng)村最為突出，鄉(xiāng)村建設(shè)必須得到充分的重視。要推動(dòng)鄉(xiāng)村土地要素合理流動(dòng)，培育鄉(xiāng)村振興新動(dòng)能。城市建設(shè)需要土地資源，農(nóng)村各類建設(shè)也離不開土地，產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地同樣需要把農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。在振興鄉(xiāng)村規(guī)劃中，江蘇突出小城鎮(zhèn)連接城市和農(nóng)村的紐帶作用，強(qiáng)化其在城鎮(zhèn)體系中的重要節(jié)點(diǎn)地位，增強(qiáng)對周邊鄉(xiāng)村的輻射帶動(dòng)作用。通過做強(qiáng)、做優(yōu)重點(diǎn)中心鎮(zhèn)，鼓勵(lì)有條件的重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展成為小城市。在規(guī)劃過程中，往往受到基本農(nóng)田轉(zhuǎn)用征收政策的限制。通過這次土改授權(quán)，江蘇將進(jìn)一步盤活農(nóng)村土地市場存量，鄉(xiāng)村建設(shè)速度必將加快。

4 抓住地方管理改革助力區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展機(jī)遇

在獲得授權(quán)利好的情況下，江蘇省應(yīng)該抓住機(jī)遇，采取相應(yīng)對策助力區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。

(1)完善土地發(fā)展規(guī)劃。土地發(fā)展規(guī)劃是土地管理制度的綱領(lǐng)性文件，也是規(guī)劃城市和鄉(xiāng)村建設(shè)，實(shí)施土地宏觀調(diào)控的重要依據(jù)，是土地利用管理的“龍頭”。編制和實(shí)施土地利用總體規(guī)劃是解決各種土地利用矛盾的重要手段，也是保證國民經(jīng)濟(jì)順利發(fā)展的重要措施，所以，土地發(fā)展規(guī)劃要和地區(qū)當(dāng)前的形勢和未來一段時(shí)期的目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)?！督K省土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)》已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)，隨著經(jīng)濟(jì)總量急劇擴(kuò)張與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)大幅調(diào)整，城市化、工業(yè)化的發(fā)展加快，為了進(jìn)一步加強(qiáng)對土地的宏觀管理，促進(jìn)土地資源集約節(jié)約利用，必須根據(jù)江蘇經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展形勢的新特點(diǎn)，重新安排用地計(jì)劃和布局，對土地資源的開發(fā)、利用、治理、保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)籌安排的戰(zhàn)略性部署和措施，進(jìn)一步優(yōu)化土地利用的空間布局和數(shù)量結(jié)構(gòu)。新規(guī)劃應(yīng)該立足現(xiàn)有土地資源，適應(yīng)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略布局變化的客觀要求，在嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量和新增建設(shè)用地規(guī)模的前提下，合理配置各業(yè)的土地使用矛盾，尤其要注意合理協(xié)調(diào)好大城市與小城鎮(zhèn)的關(guān)系，蘇南、蘇中和蘇北的關(guān)系，城市和農(nóng)村的關(guān)系，生產(chǎn)和生活的關(guān)系，服務(wù)于促進(jìn)全省新型工業(yè)化、城市化和新農(nóng)村建設(shè)健康發(fā)展。

(2)提高土地利用效率。這次土地管制制度改革中，江蘇省和其他部分試點(diǎn)省市獲得將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批權(quán)，被授予區(qū)域范圍內(nèi)的土地規(guī)劃方面適度的自由安排權(quán)，但這并不意味著在土地的使用上可以從此不受約束。江蘇屬于土地資源緊缺地區(qū)，土地開發(fā)強(qiáng)度較大。目前，全省土地開發(fā)強(qiáng)度已超過20%，蘇南地區(qū)更是接近28%，個(gè)別省轄市超過國際公認(rèn)的30%的臨界點(diǎn)。面對土地資源有限的現(xiàn)實(shí)，要吸納更多的外來人口進(jìn)入城市，提高常住人口的城鎮(zhèn)化率，這就意味著不能靠傳統(tǒng)的“攤大餅式”的粗放模式來推進(jìn)城鎮(zhèn)化，要引導(dǎo)城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)實(shí)行集約發(fā)展，降低資源消耗強(qiáng)度，提升資源開發(fā)利用水平，進(jìn)入“向效率要增長”的新階段。要健全節(jié)約集約利用激勵(lì)約束與引導(dǎo)機(jī)制，鼓勵(lì)建設(shè)用地的內(nèi)涵挖潛，重點(diǎn)盤活存量用地，充分利用閑置和低效建設(shè)用地，切實(shí)提高用地效率。要注重經(jīng)濟(jì)增長的投入產(chǎn)出效益、結(jié)構(gòu)優(yōu)化效益、規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益和科技進(jìn)步效益，走內(nèi)涵式發(fā)展道路，大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和技術(shù)密集型工業(yè)，提高土地的投入產(chǎn)出效率和單位空間所創(chuàng)造的產(chǎn)值率、利稅率，減少單位產(chǎn)值的耕地占用，并大力推進(jìn)節(jié)地型經(jīng)濟(jì)增長技術(shù)對土地的替代，進(jìn)一步節(jié)約耕地，只有這樣，江蘇才能擺脫資源不足的困境，真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

(3)提升土地管理水平。國務(wù)院在《決定》中提出建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，要對試點(diǎn)省份用地情況進(jìn)行評價(jià)，連續(xù)排名靠后或考核不合格的試點(diǎn)省份將被收回委托。因此，對于江蘇省來說，獲得審批授權(quán)既是機(jī)會，同時(shí)也是對土地治理能力的考驗(yàn)。應(yīng)該利用此次契機(jī)，采取措施提高全省土地管理水平，在提高審批效率的同時(shí)，還必須準(zhǔn)確把握審批要求，提高審批質(zhì)量。

土地資源管理部門要建立先進(jìn)的土地管理理念，創(chuàng)新土地管理中的評價(jià)方法，完善土地管理的長效工作機(jī)制，推動(dòng)土地資源合理開發(fā)利用。要嚴(yán)格落實(shí)土地利用總體規(guī)劃，以規(guī)劃管控為手段，調(diào)整國土空間結(jié)構(gòu)，合理控制開發(fā)強(qiáng)度，協(xié)調(diào)土地利用布局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地，確保實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，努力形成節(jié)約資源的空間新格局。要健全節(jié)約集約利用激勵(lì)約束與引導(dǎo)機(jī)制，加快資源利用方式轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)集約發(fā)展，降低資源消耗強(qiáng)度，提升資源開發(fā)利用水平。要進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，積極履職盡責(zé)，共同構(gòu)建政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、多部門相互配合、全社會共同參與的土地管理工作新格局。