體育場館PPP模式風(fēng)險治理研究

劉偉

（1.安徽體育運(yùn)動職業(yè)技術(shù)學(xué)院，合肥 230000；2.西安交通大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院，西安 710049）

體育場館建設(shè)周期長、資金需求大以及準(zhǔn)公共物品屬性使得PPP(Public－Private Partnership，公私合作)模式成為我國近些年來體育場館新的建設(shè)管理方式。體育場館PPP模式的迅速推廣將有效減輕政府公共財政負(fù)擔(dān)，促進(jìn)體育事業(yè)發(fā)展和優(yōu)化財政資金績效管理有著重要的社會意義。但是，由于政府和社會參與方的風(fēng)險產(chǎn)生和管控能力不同，可能造成體育場館建設(shè)PPP項目的失敗。周小付曾指出在各國PPP的項目實踐中，由于社會政治和法律等原因，PPP項目中的風(fēng)險并沒有合理轉(zhuǎn)移到相關(guān)企業(yè)中去，更甚的是企業(yè)的風(fēng)險逆向轉(zhuǎn)移到了政府，PPP的合作模式僅繁榮了市場，而沒有讓市民社會收益。[1]為此，在體育場館建設(shè)PPP項目中，政府既作為參與者又作為監(jiān)管者，對項目進(jìn)行有效治理有著重要意義。

一 PPP體育場館風(fēng)險概述

PPP(Public-Private-Partnerships)模式起源于上個世紀(jì)末期，出發(fā)點(diǎn)是為了提高社會資本投資效率，減輕政府支出負(fù)擔(dān)，增加社會基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量。近20年來，世界各國都在不斷充實PPP理論，其理論的實踐也逐步進(jìn)入體育場館建設(shè)領(lǐng)域。從國際層面看，體育產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的美國大型體育場館建設(shè)采用PPP模式，法國法蘭西體育場及比格體育場，澳大利亞奧林匹克體育場也是采用PPP模式。[2]在我國，第一個PPP模式體育場館就是2008年北京奧運(yùn)會的主場館鳥巢。隨后，南京奧林匹克中心也準(zhǔn)備采用PPP模式，但是由于種種原因卻失敗了。究其原因，無非是大型體育場館的建設(shè)中，政府在考慮自身需求的同時，也要考慮社會資本的投資需求。對于社會資本而言，逐利首要選項，而一旦出現(xiàn)問題必然就遇到了風(fēng)險問題。從社會實踐來看，造成大多數(shù)PPP項目失敗的原因無非是以下幾種：

（一）宏觀上的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、組織風(fēng)險、政策風(fēng)險和不可抗逆風(fēng)險

宏觀上的風(fēng)險來源于政府和企業(yè)之外，即是整個經(jīng)濟(jì)社會和自然社會帶來的不可控外生風(fēng)險。相較其他風(fēng)險，宏觀風(fēng)險的影響面大、持續(xù)時間較長。如經(jīng)濟(jì)風(fēng)險包括市場外部環(huán)境的利率風(fēng)險、資本市場風(fēng)險、匯率風(fēng)險、通貨膨脹和原材料成本等因素的共同影響。組織風(fēng)險包括由于政府組織部門變化導(dǎo)致的人事與工作思路調(diào)整。而Chan AlbertPC和Yeung John F.Y等曾認(rèn)為在中國PPP項目的風(fēng)險主要來自政府部門帶來的政策風(fēng)險。[3]不可抗逆一般包括自然和社會兩個方面，是指雙方在合同訂立時無法預(yù)測或者規(guī)避的客觀實際，如地震、騷亂等。

（二）中觀上的融資風(fēng)險、配套風(fēng)險、維護(hù)成本、程序風(fēng)險和運(yùn)營風(fēng)險

體育場館的中觀風(fēng)險，是指風(fēng)險的本身發(fā)生在項目的邊界系統(tǒng)之內(nèi)且在很大程度上受參與主體控制的內(nèi)生型風(fēng)險。一般而言，中觀風(fēng)險表現(xiàn)形式多樣和狀態(tài)各異。具體而言，融資的風(fēng)險多為社會資本承擔(dān)，但是項目主導(dǎo)方和面對公眾詢問的卻是政府，政府需要為體育場館建設(shè)失敗承擔(dān)相對應(yīng)的責(zé)任。為此，政府不能忽視融資風(fēng)險而帶來的政治損失。配套風(fēng)險則多半因為配套的不健全導(dǎo)致項目進(jìn)程受阻，甚至后期運(yùn)營無法達(dá)到預(yù)期。維護(hù)風(fēng)險分為項目建設(shè)階段的技術(shù)風(fēng)險和交付后期的運(yùn)營風(fēng)險兩大部分組成。程序風(fēng)險可以理解為與社會資本的工作往來互動中，政府部門內(nèi)部的程序是否合規(guī)和遵規(guī)，社會資本方的行為是否合法。運(yùn)營風(fēng)險是指體育場館建設(shè)后收益的多少，而對于政府來說，合作方運(yùn)營的好壞不僅僅關(guān)系到PPP模式的可持續(xù)發(fā)展，還關(guān)系到體育場館后續(xù)的經(jīng)營開發(fā)與管理。

（三）微觀上的監(jiān)管風(fēng)險、投機(jī)風(fēng)險和管理風(fēng)險

PPP模式下體育場館微觀風(fēng)險是指由于參與各方直接導(dǎo)致的風(fēng)險，是一種合作雙方的“屬人”風(fēng)險，即是合作雙方的具體行為導(dǎo)致的風(fēng)險。這樣的風(fēng)險從始至終隨時可能發(fā)生發(fā)展，伴隨著項目的進(jìn)行而存在，但這類風(fēng)險由于主觀性較強(qiáng)，多數(shù)通過強(qiáng)化管理可以規(guī)避。體育場館PPP模式下的監(jiān)管風(fēng)險主要是對權(quán)力的監(jiān)管，體育場館的公共屬性要求整個項目的建設(shè)中離不開監(jiān)管，但是這種監(jiān)管只能在合理的范疇之內(nèi)，合理的監(jiān)管可以使雙方互相補(bǔ)位，優(yōu)勢互補(bǔ)，而“越位”的監(jiān)管可能會造成項目的損失甚至夭折。投機(jī)風(fēng)險是指參與PPP的各方運(yùn)用規(guī)則的漏洞或者信息的不對稱，采用一些灰色手段實現(xiàn)利益最大化的行為而造成的風(fēng)險。技術(shù)管理風(fēng)險與體育場館建設(shè)初期和后期的運(yùn)營使用緊密相關(guān)，一般而言由技術(shù)帶來的風(fēng)險應(yīng)有合作雙方共同承擔(dān)。

二 PPP模式下體育場館風(fēng)險博弈治理框架

PPP模式下體育場館風(fēng)險博弈治理是為了實現(xiàn)項目管理的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，促成項目的可持續(xù)性發(fā)展。然而，公私雙方的利益取向差異會導(dǎo)致項目合力產(chǎn)生一定的偏差，因而需要通過風(fēng)險博弈治理來促進(jìn)項目效率的提高。

（一）風(fēng)險的分配

PPP模式下建設(shè)體育場館的主體，即政府和建設(shè)方雙方公平的分配風(fēng)險是平等合作的基礎(chǔ)。劉麗云曾將風(fēng)險分為事前風(fēng)險和事后風(fēng)險兩類，并認(rèn)為對風(fēng)險進(jìn)行有效的控制和治理將對PPP項目的順利進(jìn)行發(fā)揮著重要的作用。[4]我們認(rèn)為，無論風(fēng)險怎么分類，風(fēng)險的合理分配是發(fā)揮彼此優(yōu)勢，降低風(fēng)險發(fā)生率，確保體育場館的建設(shè)順利進(jìn)行的關(guān)鍵。具體而言，PPP體育場館建設(shè)風(fēng)險分配應(yīng)考慮以下幾個方面：

第一，按照“誰擅長，誰管理”的原則合理進(jìn)行風(fēng)險分配。體育場館建設(shè)風(fēng)險分配原則可按照PPP項目風(fēng)險誰最能管控風(fēng)險誰管理。除此，雙方還要協(xié)調(diào)彼此協(xié)助控制風(fēng)險的具體方式和時間。如明確風(fēng)險后，考慮誰去管理風(fēng)險到如何預(yù)防和最小化風(fēng)險。Sulafa和Stephen研究指出此類原則的分配具有可管理性、適宜性和清晰性三個特征。[5]

第二，實現(xiàn)風(fēng)險分配動態(tài)化。PPP體育場館建設(shè)周期長，社會經(jīng)濟(jì)內(nèi)外部環(huán)境變化大，風(fēng)險具有變換性，這就要求雙方的風(fēng)險分配方案中應(yīng)有動態(tài)的風(fēng)險分配機(jī)制。通過查閱相關(guān)資料，我們發(fā)現(xiàn)任何PPP項目的劃分都不是最初分配而成功的，基本上都經(jīng)過反復(fù)的協(xié)調(diào)磋商后根據(jù)彼此的比較優(yōu)勢進(jìn)行二次分配。初次分配一般按照彼此分工領(lǐng)域進(jìn)行風(fēng)險管控，當(dāng)風(fēng)險超預(yù)期或者發(fā)生外部環(huán)境變化時二次風(fēng)險分配動態(tài)化也就尤為重要。

第三，風(fēng)險分配共擔(dān)原則。無論是按照“誰擅長、誰管理”，還是動態(tài)化分配原則進(jìn)行風(fēng)險劃分，這都不是為了區(qū)分責(zé)任。事實上，PPP體育場館項目一旦發(fā)生任何風(fēng)險，造成的損失都是雙方的，也就是俗話說的“結(jié)果對等”。為此，PPP體育場館建設(shè)的風(fēng)險分配，實質(zhì)上是在風(fēng)險分配基礎(chǔ)上的風(fēng)險共擔(dān)。

（二）風(fēng)險的利益博弈

PPP體育場館建設(shè)的公私雙方既有利共享，也有風(fēng)險共擔(dān)。從博弈論的角度來看，都想盡可能享受利益而減少對風(fēng)險的承擔(dān)。因而，PPP體育場館建設(shè)的公私雙方利益博弈的基礎(chǔ)也就存在了事實的基礎(chǔ)。從研究的角度來看，通過雙方博弈的推演，協(xié)調(diào)雙方治理風(fēng)險不僅可以使雙方的利益得到合理的分配，還能夠讓彼此承擔(dān)風(fēng)險的選擇做到最優(yōu)。為此，通過利益博弈角度來分析風(fēng)險治理框架也就不可或缺。

從PPP體育場館建設(shè)的最優(yōu)模式來說，公私雙方的目標(biāo)需要一個均衡點(diǎn)，即社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的均衡模式。就實質(zhì)而言，在時空范圍內(nèi)，經(jīng)濟(jì)效益和社會效益此消彼長要大于共同增長的可能性，這種均衡模式是一種公私雙方的合作博弈。具體來說，這樣博弈結(jié)果一般是以雙方博弈的均值而決定的。在PPP體育場館建設(shè)中公私雙方在各自利益的追求中與彼此的付出成正相關(guān)，與創(chuàng)新型的投入成負(fù)相關(guān)。究其原因，因為PPP體育場館建設(shè)中社會資本的搭便車現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在政府的激勵措施不具體時，社會創(chuàng)新動力可能會下降。這也正如王曉彥所認(rèn)為的PPP合作模式的治理失靈現(xiàn)象是不可避免的，只有把公共利益作為雙方的最終目標(biāo)，才會實現(xiàn)這種治理方式達(dá)到善治的結(jié)果。[6]

三 PPP模式下體育場館建設(shè)風(fēng)險治理體制策略

多元風(fēng)險的產(chǎn)生和衍生、社會經(jīng)濟(jì)生活中的趨利追求以及錯綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)都決定了體育場館PPP模式充滿了合作與沖突。新的合作模式要求政府創(chuàng)新管理方式，提高監(jiān)管效率，減少成本支出。林立宏認(rèn)為傳統(tǒng)的單邊治理模式已經(jīng)無法滿足PPP模式的發(fā)展需求，PPP模式治理開始轉(zhuǎn)變?yōu)槎噙呏卫眢w系。[7]為此，政府與社會共同搭建的風(fēng)險治理體制也就尤為重要。

（一）引入第三方監(jiān)管，加強(qiáng)監(jiān)管治理時序安排

在體育大國向體育強(qiáng)國轉(zhuǎn)變的歷史背景和各地運(yùn)用PPP模式興建體育場館的視閾下，政府部門對PPP模式體育場館建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。治理的內(nèi)容既要包括宏觀、中觀和微觀的風(fēng)險，又要涵蓋相關(guān)部門的統(tǒng)一配合與協(xié)調(diào)。尤為重要的是引入第三方監(jiān)督，充實監(jiān)管治理能力。PPP模式體育場館監(jiān)管治理在時間上分為事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管。事前監(jiān)管的內(nèi)容一般為項目的發(fā)起、識別和準(zhǔn)備階段。這一階段的監(jiān)管是保證PPP模式體育場館建設(shè)的合法性審視，風(fēng)險管理預(yù)測、市場資本預(yù)估、輿論管理測試以及風(fēng)險分配機(jī)制的設(shè)計等。事中監(jiān)管，通常是在PPP體育場館的建設(shè)工期內(nèi)，這一階段的監(jiān)管內(nèi)容主要是監(jiān)管社會資本合作方的進(jìn)度行為。事后監(jiān)管的內(nèi)容為體育場館驗收、財務(wù)審計核算、資產(chǎn)移交運(yùn)營管理和管理經(jīng)驗總結(jié)等內(nèi)容。

（二）運(yùn)用關(guān)系治理，適應(yīng)社會文化需求

治理關(guān)系在我國會受“關(guān)系文化”的影響，大致可以分為關(guān)系治理與非關(guān)系治理。因此，我們并不是否定關(guān)系治理。事實上，非關(guān)系治理建立在契約精神之上，目標(biāo)在于通過制度安排的方式控制雙方的投機(jī)行為。相較于一般的PPP項目，體育場館類項目存在著大量溝通，難免存在文字描述的不夠精確，歧義的產(chǎn)生再所難免。合作雙方在降低各種可能的風(fēng)險或采取模糊條款和彈性條款，由此解決的方法就是關(guān)系治理。

（三）過程民主公開，增強(qiáng)社會監(jiān)督效用

PPP模式下體育場館項目的經(jīng)濟(jì)性與公益性要求項目過程的政治民主性與透明公開。換言之，無論政府部門和企業(yè)間怎么分配風(fēng)險，政府在從招標(biāo)到運(yùn)行過程中都處于支配地位，貫穿項目始終都有政府。這就要求政府要最大可能地實行民主公開機(jī)制，并依托社會各種媒體進(jìn)行社會監(jiān)督管理，保證PPP體育場館建設(shè)的程序正義，保障項目的正常發(fā)展運(yùn)行。

（四）選擇運(yùn)作方式，提高項目實施效率

盡管在不同的行業(yè)都有PPP的運(yùn)作模式參考研究，但體育場館建設(shè)的行業(yè)特殊性要求主管部門還是要對運(yùn)作方式進(jìn)行選擇時，要將各類客觀因素與現(xiàn)實條件相結(jié)合。對于具體實施的體育部門來說，合理運(yùn)用PPP的相關(guān)運(yùn)作類型，清晰運(yùn)作方式設(shè)計路徑，最終選擇最適合建設(shè)項目的PPP運(yùn)作方式。

（五）合理回報機(jī)制，激發(fā)社會參與動力

PPP模式下體育場館項目本身的公益性決定了政府需要控制建設(shè)方的合理回報，即一方面保證社會資本的趨利性能夠追逐到合理的利，也要防止社會資本利用特許機(jī)制獲取超額利潤。從表面上看，是政府與社會資本的對立矛盾，其實質(zhì)就是政府在為民爭利。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，政府要在選擇合適的運(yùn)作方式下創(chuàng)新新的補(bǔ)償回報機(jī)制。

四 結(jié)論

本文從PPP項目的風(fēng)險分析、公私雙方博弈分析到提出治理體制安排，探討PPP模式下體育場館風(fēng)險治理研究。相較于以往的體育場館PPP下風(fēng)險研究，以利益雙方的博弈進(jìn)行分析嘗試，為PPP體育場館風(fēng)險治理提供了更多的研究視角，同時也讓PPP體育場館除了從工程技術(shù)外的治理有了新的依據(jù)。