淮河流域河湖生態(tài)流量確定與保障重點難點分析

顧 洪

（水利部淮河水利委員會，233001，蚌埠）

水利部淮河水利委員會（以下簡稱淮委）深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和水安全保障系列重要講話精神， 圍繞建設(shè)幸福河湖的目標(biāo)，落實“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”總基調(diào)，按照《水利部關(guān)于做好河湖生態(tài)流量確定和保障工作的指導(dǎo)意見》的要求，把河湖生態(tài)流量確定和保障工作放在突出位置，推動第一批重點河湖生態(tài)流量保障目標(biāo)落地實施，建立生態(tài)流量保障重點河湖名錄，按計劃分年度編制河湖生態(tài)流量保障方案，加快解決流域水生態(tài)損害問題，不斷改善河湖生態(tài)環(huán)境。

一、淮河流域河湖生態(tài)流量確定和保障的重點

淮河流域地處我國南北氣候的過渡帶， 流域降雨時空分布不均，年內(nèi)、年際變化劇烈。 年內(nèi)降水集中在6～9 月，占全年總量的50%～75%。 降水量時空分布不均導(dǎo)致淮河北岸的支流枯季常處于斷流狀態(tài)。 流域內(nèi)平原面積廣闊，人口稠密，經(jīng)濟社會發(fā)展迅速， 取用水需求基數(shù)大且增長快，導(dǎo)致生態(tài)用水常常被擠占。 《淮河流域綜合規(guī)劃（2012—2030）》中確定的控制斷面最小生態(tài)流量現(xiàn)狀日保證率為36%～96%。 因此，需進一步加強生態(tài)用水保障，提高生態(tài)流量保證程度， 加大河湖生態(tài)保護與修復(fù)力度，為流域生態(tài)文明建設(shè)筑牢基礎(chǔ)。

淮委把重點河湖生態(tài)流量保障作為水資源保護的基礎(chǔ)性工作，聯(lián)合有關(guān)省水行政主管部門按照“一河一策” 編制跨省河流生態(tài)流量保障方案。 淮河流域第一批重點河湖生態(tài)流量保障方案2019 年已獲審查通過。近期，淮委持續(xù)推進流域重點河湖水資源監(jiān)測和生態(tài)流量保障目標(biāo)達標(biāo)情況動態(tài)監(jiān)管，尤其密切關(guān)注淮河干流王家壩、蚌埠（吳家渡）、小柳巷，沙潁河周口、界首，史灌河蔣家集6 個主要控制斷面逐日流量，針對淮河蚌埠（吳家渡）斷面5 月份大部分時間生態(tài)流量不達標(biāo)情況， 組織委內(nèi)有關(guān)部門和單位研究應(yīng)對措施， 加強水文預(yù)測預(yù)報， 進行逐日監(jiān)控和跟蹤評估，積極與河南、安徽兩省水利廳溝通， 提出保障生態(tài)流量的意見建議，謀劃建立流域機構(gòu)與省水行政主管部門協(xié)同工作機制，及時共享信息，協(xié)商處置生態(tài)流量（水量、水位）保障目標(biāo)不滿足的情況，以提高生態(tài)流量保證程度。

2020 年4 月，淮委在流域各省填報河湖有關(guān)信息的基礎(chǔ)上，編制完成淮河區(qū)全國生態(tài)流量保障重點河湖名錄，通過上級主管部門審查，共有33 條（個）河湖入選全國生態(tài)流量重點河湖名錄，明確了每條（個）河湖生態(tài)流量目標(biāo)確定的責(zé)任單位及保障方案完成時限。 接下來，淮委將加快跨省重要河湖的生態(tài)流量確定工作，重點是明確淮河北岸支流洪汝河、渦河、包澮河、新汴河、奎濉河，南岸支流浉河、竹竿河、池河，入江水道的高郵湖（含白塔河），以及沂沭泗水系的南四湖、駱馬湖、沂河、沭河，共14 條河、3 個湖的生態(tài)保護對象，確定省界斷面和重要控制斷面的生態(tài)流量（水量、水位）保障目標(biāo)，復(fù)核有關(guān)水利工程生態(tài)流量（水量、水位）；制定河湖生態(tài)流量（水量、水位）的監(jiān)測、預(yù)警及調(diào)度方案；明確生態(tài)流量（水量、水位）保障責(zé)任主體、監(jiān)督考核責(zé)任主體和有關(guān)保障措施。 計劃用三年時間聯(lián)合有關(guān)省水行政主管部門完成列入名錄的重點河湖生態(tài)流量保障方案編制工作，并逐步落地實施。 近期已經(jīng)啟動4 河2 湖（洪汝河、渦河、沂河、沭河、南四湖、駱馬湖）生態(tài)流量保障方案編制工作。

與此同時， 淮委大力貫徹落實《水利部關(guān)于做好河湖生態(tài)流量確定和保障工作的指導(dǎo)意見》， 在常態(tài)化推進“七河三湖”（淮河水系的淮河干流、洪汝河、沙潁河、渦河、史灌河、洪澤湖，沂沭泗水系的沂河、沭河、南四湖、駱馬湖）生態(tài)流量試點跟蹤評估的基礎(chǔ)上，繼續(xù)開展重點河湖生態(tài)流量（水位）滿足狀況評估，推動各省跨行政區(qū)的河湖生態(tài)流量（水位）保障和已建水工程生態(tài)流量（水位）復(fù)核，合理確定保障目標(biāo)，并將其納入最嚴(yán)格水資源管理制度考核，推動落實河湖生態(tài)流量（水位）管理各項要求。

二、淮河流域河湖生態(tài)流量確定和保障的難點

特殊的地理與氣候條件，決定了淮河流域人與自然之間、上下游左右岸之間、生活生產(chǎn)生態(tài)之間爭水博弈異常激烈。 2019 年淮河干流蚌埠（吳家渡）斷面生態(tài)流量不達標(biāo)天數(shù)多達182 天，由此可見一斑。由于對生態(tài)流量作用的認識不足，以及對利益追求的差異，導(dǎo)致淮河流域河湖生態(tài)流量（水位）的確定和保障工作難度很大。

1.尚無普遍認可的生態(tài)流量（水量、水位）計算方法

現(xiàn)行的一些方法，其計算結(jié)果難以在實踐中直接應(yīng)用，都需要經(jīng)過大量的協(xié)調(diào)和爭論，最終的結(jié)果往往與生態(tài)需求有較大差距。 當(dāng)前應(yīng)用較多的方法主要有Tennant 法和多年最枯月均流量排頻法。 淮河流域第一批重點河湖主要控制斷面生態(tài)流量保障目標(biāo)是其生態(tài)基流，即指為保護河湖等水生態(tài)系統(tǒng)不喪失，需要保留的底限流量（水量、水位、水深）過程中的最小值。 文中淮河流域重點河湖生態(tài)流量保障目標(biāo)值是“根據(jù)《河湖生態(tài)環(huán)境需水計算規(guī)范》（SL/Z 712—2014），針對不同河流生態(tài)環(huán)境基本保護目標(biāo)，即維持河流基本形態(tài)，生物基本棲息地和基本自凈能力等河流基本生態(tài)環(huán)境功能，以Tennant 法、濕周法等方法的計算結(jié)果取外包值，確定的控制斷面最小生態(tài)流量目標(biāo)”（《淮河流域水資源保護規(guī)劃（送審稿）第37頁》）。 顯然， 該保障目標(biāo)值是根據(jù)Tennant 法極差狀態(tài)值設(shè)定的，即河道內(nèi)流量占多年平均流量的10%～5%時， 對于大江大河仍然有一定的河寬、水深和流速，可以滿足魚類洄游、生存，以及旅游、景觀等一般要求，是保持絕大多數(shù)水生生物短時間生存所必需的瞬時最低流量。 在通常年份， 對于水源條件好的大江大河，滿足這一生態(tài)流量目標(biāo)是有保障的。 特別是對于多支流的大江大河，各支流天然來水占多年平均流量的10%～5%情形同時發(fā)生的概率很小，對于干流斷面，Tennant 法中的極差狀態(tài)幾乎不可能發(fā)生。 然而，對于淮河干流蚌埠以上流域來說， 因人口稠密，經(jīng)濟社會發(fā)展迅速， 水資源需求量大，干支流上又建設(shè)了大量的攔河閘壩，天然來水過程被高度控制。 加上天然來水的不確定性，強化了上游攔水的積極性，導(dǎo)致枯季有限天然來水被層層攔截， 甚至出現(xiàn)了2020 年以來淠河、渦河兩大支流下泄水量持續(xù)為零的極端情況，2020 年5 月上旬至6 月上旬，蚌埠閘（吳家渡）生態(tài)流量連續(xù)1 個月不達標(biāo)。因此，對于淮河流域這樣調(diào)蓄能力小而用水需求大，且爭水博弈激烈的流域，需要依據(jù)生活生產(chǎn)生態(tài)用水需求的實際，以及枯季天然徑流被高度控制的特殊性，統(tǒng)籌考慮天然來水和外調(diào)水過程，在生態(tài)流量調(diào)度和保障實踐的基礎(chǔ)上，評估計算方法的適應(yīng)性，復(fù)核保障目標(biāo)的合理性與可及性。

2.過高的期望會使得生態(tài)流量保障目標(biāo)難以為繼

當(dāng)前生態(tài)流量（水量、水位）的確定，主要是基于95%來水保證率的特枯年型來估算的，但其目標(biāo)值能否滿足維持河流基本形態(tài)、生物基本棲息地和基本自凈能力，沒有進行科學(xué)評估。 對于淮北平原支流，豐枯變化劇烈，由于缺乏調(diào)蓄場所和能力，汛期洪水資源得不到利用，枯季河流干涸無水量下泄， 是其常態(tài)和顯著特征，維持基本生活用水和最低限度生產(chǎn)用水，往往都需要通過外調(diào)水和超采地下水來解決。 如奎濉河的伊喬控制斷面， 采用Tennant 法計算的生態(tài)流量目標(biāo)值只有0.06 m3/s， 很難在實踐中發(fā)揮作用，也難以監(jiān)測和管控。 再如新汴河作為宿州市水源地和淮水北調(diào)輸水河段，枯水季節(jié)往往需要依靠淮水北調(diào)工程補水，維持一定的水位和水面。 現(xiàn)在新汴河水量分配方案（報批稿）設(shè)置最小下泄流量1.06 m3/s，就受到很多人質(zhì)疑。 生態(tài)流量（水量、水位） 應(yīng)該依據(jù)正常的保證率約為50%年型來水過程， 先從來水和外調(diào)水過程中扣除用于維持河流基本形態(tài)、生物基本棲息地和基本自凈能力的流量（水量），剩余部分用于生活、生產(chǎn)、生態(tài)等方面的統(tǒng)籌分配。這樣才能真正做到“合理分水、管住用水”，真正踐行“以水而定，量水而行”，發(fā)揮水資源最大剛性約束作用。 因此，在95%保證率特旱年型情景下， 對于淮北平原上的各個支流，在有控制河段設(shè)置一個合理的生態(tài)水位，維持河流一定的水位和水面，遠比維持短期微小流量，更能發(fā)揮其生態(tài)作用。

3.生態(tài)流量監(jiān)測困難

淮河流域第一批重點河湖生態(tài)流量保障目標(biāo)，其對應(yīng)的流量級別微小，依靠常規(guī)的水文測驗方式是無法測量的。 枯水時期，大多生態(tài)流量控制斷面只能靠水位流量關(guān)系曲線，通過水位換算成流量。 這樣相對誤差較大，影響對達標(biāo)與否的判斷。 接下來淮委需要加強針對微小流量觀測的水文測驗方法和相關(guān)儀器設(shè)備的研發(fā)，落實微小流量水文監(jiān)測、上報、信息服務(wù)等方面的設(shè)施設(shè)備、軟件平臺和相關(guān)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強監(jiān)測隊伍技能培訓(xùn)，保證關(guān)鍵時刻能測得到、報得出；加強水文預(yù)測預(yù)報預(yù)警和風(fēng)險評估方面的科學(xué)研究工作，提高水文信息服務(wù)能力和水平，為生態(tài)流量監(jiān)管提供技術(shù)支持。

4.生態(tài)流量的監(jiān)管和考核困難

水利部確定為第一批重點河湖生態(tài)流量保障目標(biāo)的淮河干流、沙潁河和史灌河上的工程都由各省管理，流域機構(gòu)實施生態(tài)流量監(jiān)管必須通過省水行政主管部門。 目前存在的困難有：一是缺乏監(jiān)管具體細則，各級水行政主管部門和工程管理單位，在保障生態(tài)流量方面的責(zé)任尚不明確；二是缺乏生態(tài)流量監(jiān)管機制，需要加強水利系統(tǒng)內(nèi)部整合， 建立目標(biāo)清晰、責(zé)任明確、運轉(zhuǎn)有效的生態(tài)流量保障工作機制；三是對水利工程實施生態(tài)流量調(diào)度的依據(jù)不夠充分，在水法規(guī)層面缺乏這方面的規(guī)定，導(dǎo)致應(yīng)對手段不夠有力；四是日均流量不小于90%生態(tài)流量保證率過高，對淮河來說，年際、年內(nèi)降水時空分布變化劇烈，在考核方面應(yīng)考慮不同來水年情況。 建議水利部進一步加強生態(tài)流量保障工作的頂層設(shè)計，同時制定生態(tài)流量監(jiān)管和實施工程調(diào)度的管理辦法，推動提高生態(tài)流量保障能力和水平。

三、扎實推進淮河流域生態(tài)流量管控工作

盡管淮河流域河湖生態(tài)流量確定和保障異常困難， 淮委仍扎實推進，取得了一定的成效。 近年來，淮委全面貫徹落實十六字治水思路，以滿足流域人民對優(yōu)美水生態(tài)環(huán)境向往為目標(biāo)， 積極踐行綠色發(fā)展理念，以生態(tài)流量管控為抓手，以生態(tài)流量監(jiān)測、預(yù)警、調(diào)度為手段，努力做到“合理分水、管住用水”，河湖生態(tài)環(huán)境得到明顯改善，為全面打贏水生態(tài)環(huán)境保護攻堅戰(zhàn)提供了堅強支撐。

1.定規(guī)則，編制重點河流生態(tài)流量保障實施方案

依據(jù)2019 年3 月水利部印發(fā)的《2019 年重點河湖生態(tài)流量（水量）研究及保障工作方案》的要求，于2019年5 月下旬編制了淮河干流、沙潁河和史灌河生態(tài)流量保障實施方案，并在與河南、安徽和江蘇省水利廳充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，對方案進行完善。 7—8 月， 本方案分別通過了水利部水資源管理司和水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院組織的技術(shù)審查，為河湖生態(tài)流量調(diào)度、監(jiān)管和考核提供了依據(jù)。

2.選試點，順利實施沙潁河生態(tài)流量試點調(diào)度工作

淮委在原有試點工作的基礎(chǔ)上，依據(jù)生態(tài)流量保障實施方案中的水量調(diào)度程序，對沙潁河周口斷面以上河段開展了試點調(diào)度工作。 2019 年5月底和6 月中旬，沙潁河周口斷面出現(xiàn)實測流量小于其生態(tài)基流目標(biāo)、甚至多日流量為零的情況，淮委及時向河南省水利廳發(fā)出預(yù)警，在河南省水利廳的組織協(xié)調(diào)下，成功實施了兩次調(diào)水工作，顯著地改善了沙潁河下游水生態(tài)條件，為流域生態(tài)流量調(diào)度和管控提供了經(jīng)驗。

3.強監(jiān)管，全面推進流域重點河湖生態(tài)流量管控工作

2019 年以來，在王家壩、蚌埠、小柳巷、周口、蔣家集和臨沂等斷面未達生態(tài)流量目標(biāo)值的時段，淮委多次向相應(yīng)的省水利廳發(fā)出預(yù)警。 面對2020 年入汛以來淮河流域降水量持續(xù)偏少、洪澤湖和南四湖等重要湖泊瀕臨死水位的情況，淮委加強水資源情勢會商，8 月初就強化洪澤湖、南四湖取用水管理，并向江蘇和山東省水利廳提出建議措施。 在兩省水利廳的積極配合下，取水口門受到了嚴(yán)格監(jiān)管，調(diào)水工程及時啟動，有力保障了洪澤湖與南四湖水生態(tài)安全。

河湖生態(tài)流量管控是一項嶄新的工作，需要不斷探索和創(chuàng)新，才能應(yīng)對不斷出現(xiàn)的新情況新問題。 在生態(tài)流量日常管控方面，淮委將繼續(xù)加強雨情水情監(jiān)測，密切關(guān)注重點河湖來水量及其變化趨勢，不斷修正來水預(yù)測、預(yù)報、預(yù)警信息，及時與有關(guān)省水利部門共享信息，共同協(xié)商應(yīng)對舉措；將繼續(xù)加強取用水、攔蓄水監(jiān)督檢查工作，嚴(yán)格落實已經(jīng)批復(fù)的河流分水方案， 嚴(yán)禁超許可規(guī)模取水、蓄水，杜絕未經(jīng)許可的取用水、攔蓄水情況，盡可能壓減用水需求。 在新的取用水許可管理方面， 堅持以水而定、量水而行，強化水資源的最大剛性約束， 更加合理地配置水資源；將聯(lián)合流域有關(guān)省水行政主管部門，探索生態(tài)流量保障管控協(xié)作機制，進一步明確各省水行政主管部門生態(tài)流量保障的主體責(zé)任和流域機構(gòu)協(xié)調(diào)監(jiān)督責(zé)任，建立聯(lián)合工程調(diào)度運行和監(jiān)督執(zhí)行機制，千方百計地提高重點河湖生態(tài)流量保障能力和水平。