推進生態(tài)流量管理全覆蓋維護長江健康水生態(tài)

楊 謙

（水利部長江水利委員會，430010，武漢）

長江是中華民族的母親河、生命河。 黨的十八大以來，生態(tài)文明理念深入人心，共抓大保護和綠色發(fā)展已成為長江流域乃至全國人民的熱切期盼。 習(xí)近平總書記高度重視長江保護與治理，提出“要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置”， 親自擘畫了長江“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的宏偉藍圖。 保障河湖生態(tài)流量作為推進河湖生態(tài)保護修復(fù)的基本要求，是維系河湖生態(tài)功能、控制水資源開發(fā)強度和水生態(tài)安全的重要指標(biāo)。 為切實加強河湖生態(tài)流量管理、保障流域生態(tài)安全，近年長江水利委員會（以下簡稱“長江委”）積極推進生態(tài)流量保障和管理工作，開展河湖生態(tài)流量保障目標(biāo)確定、生態(tài)流量監(jiān)測和生態(tài)調(diào)度試驗， 加強流域水資源統(tǒng)一調(diào)度，嚴(yán)格生態(tài)流量監(jiān)管，著力推進流域生態(tài)流量管理全覆蓋工作，建設(shè)“安瀾、綠色、和諧、美麗”長江，全力保障長

江流域水安全和生態(tài)安全。

一、長江流域生態(tài)流量管理工作成效

1.流域第一批重點跨省河湖生態(tài)流量保障目標(biāo)批復(fù)實施

結(jié)合《長江流域綜合規(guī)劃（2012—2030 年）》《長江流域（片）水資源保護規(guī)劃（2016—2030 年）》以及長江重要支流綜合規(guī)劃和重要跨省江河水量分配方案成果，確定了長江流域第一批重點河湖生態(tài)流量保障目標(biāo)，包括漢江、嘉陵江等18 條河流以及巢湖、滇池2 個湖泊在內(nèi)的40 個控制斷面的生態(tài)基流、敏感生態(tài)流量和2 個生態(tài)水位，覆蓋了長江上中下游干流主要控制節(jié)點和主要支流水系控制節(jié)點與水利水電工程斷面，基本把控流域全局，切實保障長江干流、主要支流和重點湖庫基本生態(tài)用水需求。

2.強化流域水資源調(diào)度保障河湖生態(tài)

（1）編制完成生態(tài)流量保障實施方案

編制完成漢江、嘉陵江、岷江、沱江、 烏江等10 條河流的生態(tài)流量保障實施方案；以河流大型水利水電工程和水資源配置工程為抓手，構(gòu)筑河流水資源調(diào)度體系，落實生態(tài)流量下泄措施，明確生態(tài)流量保障執(zhí)行責(zé)任主體和監(jiān)管主體，明確斷面生態(tài)流量監(jiān)測方案和信息報送要求，提出預(yù)警處置和年度考核要求，夯實生態(tài)流量保障基礎(chǔ)。

（2）初步建立流域水資源統(tǒng)一調(diào)度機制

以河流年度水量調(diào)度計劃工作為抓手，從2012 年開始，長江委先后在漢江、嘉陵江、大渡河、烏江、金沙江中游河段等跨省河流開展年度流域水量調(diào)度計劃管理工作，建立了包含水利、交通、電力、水利水電工程業(yè)主在內(nèi)的河流水量調(diào)度協(xié)調(diào)工作機制，明確了水利水電工程生態(tài)流量管理要求，有效協(xié)調(diào)了流域重要梯級水庫蓄泄關(guān)系、蓄放水次序及各梯級水庫調(diào)度運行方式，河湖生態(tài)流量得到落實。

（3）積極探索開展生態(tài)調(diào)度試驗

從2011 年開始， 長江委持續(xù)推進生態(tài)調(diào)度及其效果監(jiān)測評估工作，每年5—6 月在三峽水庫實施針對“四大家魚”自然繁殖的生態(tài)調(diào)度試驗，營造促進魚類產(chǎn)卵繁殖的適宜生態(tài)流量過程。2017—2019 年連續(xù)實施了溪洛渡、向家壩和三峽水庫聯(lián)合生態(tài)調(diào)度試驗和漢江生態(tài)調(diào)度試驗，2020年啟動三峽庫區(qū)生態(tài)調(diào)度試驗和長江上中游水庫群聯(lián)合生態(tài)調(diào)度試驗，并相應(yīng)開展河段生態(tài)調(diào)度試驗效果監(jiān)測工作，為生態(tài)調(diào)度效果評估與優(yōu)化生態(tài)調(diào)度方案提供基礎(chǔ)支撐。

3.積極推進流域生態(tài)流量監(jiān)管工作

（1）建立長江流域重點河湖生態(tài)流量監(jiān)管平臺

按照“在線監(jiān)測、滾動預(yù)警、聯(lián)合響應(yīng)、動態(tài)管控、綜合評估”原則，建立長江流域重點河湖生態(tài)流量監(jiān)管平臺，接入流域重要控制斷面的流量和水位實時信息，初步實現(xiàn)了對長江流域第一批重點河湖42 個主要控制斷面的生態(tài)流量在線實時監(jiān)測和預(yù)警，編制《長江流域第一批重點河湖主要控制斷面生態(tài)流量監(jiān)測月度簡報》，確定了實時流量預(yù)警和處置、日均流量評估月度考核的監(jiān)管工作思路，2020 年1—5 月長江流域第一批重點河湖42 個主要控制斷面達到生態(tài)流量保障要求。

（2）開展長江經(jīng)濟帶小水電生態(tài)流量監(jiān)管

近年，長江委開展長江經(jīng)濟帶小水電清理整改聯(lián)合督查， 對江西省、湖南省、重慶市等省份小水電生態(tài)流量問題進行核查和督促整改，指導(dǎo)推進小水電生態(tài)流量泄放設(shè)施改造，建立生態(tài)流量泄放制度，打通江河細(xì)支尾末，促進河流生態(tài)恢復(fù)。

4.先行先試推動流域生態(tài)流量管理全覆蓋

為深入貫徹綠色發(fā)展理念，積極踐行水利改革發(fā)展總基調(diào)，推動共抓

長江大保護落地見效， 按照統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)合理、現(xiàn)實可行、分步推進原則，長江委在長江流域第一批生態(tài)流量保障目標(biāo)確定基礎(chǔ)上，全面梳理長江流域跨省河湖基本情況，分析跨省河湖水資源開發(fā)利用、 生態(tài)保護目標(biāo)、水利水電工程建設(shè)等，確定流域開展生態(tài)流量管理全覆蓋的跨省河流名錄和主要控制斷面名錄， 提出長江流域生態(tài)流量管理全覆蓋工作方案，先行先試推動全流域生態(tài)流量管理。

二、長江生態(tài)流量管理存在的問題與短板

1.河湖生態(tài)保護對象多，生態(tài)流量保障目標(biāo)確定難度大

長江流域橫貫我國西南、華中和華東三大區(qū)域，流域面積在50 km2及以上河流有730 條，其中跨省的河流為434 條（不包含長江干流），流域面積大于1 000 km2的跨省河流有108條。 長江生態(tài)敏感區(qū)保護物種種類多、數(shù)量大、分布面積廣，從源頭到河口、從支流到干流都有分布，是我國生態(tài)保護的重點流域， 生態(tài)保護對象、生境類型多樣，生態(tài)需水要求也不盡相同，基于魚類生境維護、重要濕地保護、涉水景觀維護、水華預(yù)防、河口防潮壓咸等保護目標(biāo)的生態(tài)需水目標(biāo)的確定比較復(fù)雜，一些河湖斷面的生態(tài)流量保障目標(biāo)需要科學(xué)合理分析和長期觀測評估， 工作復(fù)雜、難度大。

2.水資源監(jiān)測能力不足，難以滿足管理需求

目前長江流域的水資源監(jiān)測能力建設(shè)主要是基于防汛工作的需求，著重于大江大河的汛期水情信息采集，而非汛期及一些中小河流，特別是省界斷面的水文監(jiān)測能力還有待提升，另外流域現(xiàn)有水資源監(jiān)測信息采集頻次和時段、視頻監(jiān)控、信息報送渠道暢通及枯水期低流量情況下生態(tài)流量精準(zhǔn)監(jiān)控等，還不能全面滿足水資源管理的要求，基于生態(tài)流量監(jiān)管的水資源監(jiān)測要求標(biāo)準(zhǔn)、信息輸送、監(jiān)管信息平臺等能力建設(shè)還需全方位提升。

3.管控體系不完善，亟待建立長效管理機制

目前，長江流域生態(tài)流量監(jiān)管主要結(jié)合水利水電工程的取水許可管理來開展，水利水電工程更多關(guān)注供水、防洪、發(fā)電等效益的發(fā)揮，對河湖生態(tài)流量保障程度不夠重視，水電站的長蓄短發(fā)對下游供水安全和生態(tài)安全不利；流域?qū)τ诤雍鷳B(tài)流量落實不到位的行為， 缺乏及時有效、具有可操作性的應(yīng)急保障和責(zé)任追究制度；生態(tài)流量監(jiān)管存在監(jiān)管主體不明確、責(zé)任落實不到位、監(jiān)督執(zhí)法依據(jù)不足、執(zhí)法能力有待提高等問題。

三、長江流域生態(tài)流量管理全覆蓋總體思路和工作重點

1.總體思路

按照習(xí)近平總書記 “生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開發(fā)”的重要指示精神，踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，落實“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管” 水利改革發(fā)展總基調(diào)，堅持人水和諧、綠色發(fā)展，以水資源與水環(huán)境承載能力為剛性約束，著力“重在保護，要在治理”，以維護河湖生態(tài)系統(tǒng)功能為目標(biāo)，按照上下游協(xié)調(diào)、干支流均衡、科學(xué)合理、積極穩(wěn)妥、可測可管原則，統(tǒng)籌近期與遠期、流域與地方事權(quán)，按流域和區(qū)域分區(qū)分步推進，夯實責(zé)任主體，嚴(yán)格監(jiān)管，重點加強河湖控制斷面生態(tài)流量的保障目標(biāo)確定、保障措施落實、監(jiān)督管理到位，構(gòu)建河湖生態(tài)流量保障目標(biāo)明確、 監(jiān)管有力的管理保障體系，推進長江流域生態(tài)流量全覆蓋管理，維護流域河湖健康生態(tài)。

2.工作重點

（1）夯基礎(chǔ)，有序確定河湖生態(tài)流量控制斷面和目標(biāo)

①確定河湖名錄與控制斷面。以問題和需求為導(dǎo)向， 長江委和流域內(nèi)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）按分區(qū)分級分年度推進原則， 分別確定流域和各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）實施生態(tài)流量監(jiān)管的重點河湖名錄。 在確定重點河湖名錄的基礎(chǔ)上， 按照流域上下游協(xié)調(diào)、干支流均衡的原則，綜合考慮重要生態(tài)敏感區(qū)、 保護對象分布、流域中的重要地位等因素，確定長江流域?qū)嵤┥鷳B(tài)流量監(jiān)管的控制斷面名錄。

②明確控制斷面管理目標(biāo)。 按照科學(xué)合理、積極穩(wěn)妥的原則，結(jié)合相關(guān)規(guī)劃、水量分配方案批復(fù)、環(huán)評批復(fù)等已有成果以及《水利部關(guān)于做好河湖生態(tài)流量確定和保障工作的指導(dǎo)意見》等要求，全面推進河湖生態(tài)流量控制斷面保障目標(biāo)的確定，逐步做到流域干支流全覆蓋，河湖重要水系節(jié)點、省界斷面、重要水利工程斷面、重要城市斷面全覆蓋。

長江委將在2020 年年底提出流域面積在1 000 km2以上的重點跨省河湖主要控制斷面的生態(tài)流量保障目標(biāo)初步成果。 流域各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）擬利用3 年時間，基本完成區(qū)域內(nèi)重點跨區(qū)域河湖重要控制斷面生態(tài)流量保障目標(biāo)確定。

（2）抓落實，持續(xù)推進保障措施落地生效

①強化水資源統(tǒng)一調(diào)度。 以重要水利水電工程和水資源配置工程為重點， 制定河湖生態(tài)流量調(diào)度方案，逐個落實水利水電工程生態(tài)流量下泄措施，明確各個斷面生態(tài)流量保障措施， 編制生態(tài)流量保障實施方案；強化流域水資源統(tǒng)一調(diào)度，深入推進河流水量調(diào)度協(xié)商機制和水量調(diào)度年度計劃管理工作，繼續(xù)開展重點河湖生態(tài)調(diào)度試驗；結(jié)合最嚴(yán)格水資源管理制度、取水許可管理等，確定主要控制斷面以上經(jīng)濟社會用水管控要求；重點加強生態(tài)流量保障措施不足的已建水利水電工程的調(diào)度落實，優(yōu)化調(diào)度方案，確保河湖生態(tài)流量得到保障。

②明確生態(tài)流量監(jiān)測要求。 進一步強化河湖生態(tài)流量監(jiān)測，明確生態(tài)流量監(jiān)測的內(nèi)容、頻次、時段及其信息分析與報送機制，制定預(yù)警閾值及預(yù)警響應(yīng)措施，完善生態(tài)流量監(jiān)測方案與預(yù)警機制。

③制定生態(tài)流量監(jiān)管及考核方案。 明確河湖主要控制斷面生態(tài)流量保障責(zé)任主體、監(jiān)管責(zé)任主體，制定生態(tài)流量保障考核方案；建立生態(tài)流量滿足程度月度評估制度，在長江委門戶網(wǎng)站設(shè)立流域重要控制斷面生態(tài)流量滿足程度公示平臺；結(jié)合最嚴(yán)格水資源管理制度考核和河湖長制管理，將生態(tài)流量保障目標(biāo)滿足程度及相關(guān)工作納入考核指標(biāo)，以考核機制倒逼監(jiān)管落實。

（3）強監(jiān)管，全面提升生態(tài)流量管理能力

①提高生態(tài)流量監(jiān)測能力。 依托現(xiàn)有水文站網(wǎng)和流域與?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）水資源信息報送機制，繼續(xù)擴大河湖斷面水資源監(jiān)測信息的接入范圍， 構(gòu)建把控流域全局的生態(tài)流量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)， 強化主要水利水電工程生態(tài)流量泄放的監(jiān)測， 提高枯水期水文監(jiān)測能力， 提升生態(tài)流量監(jiān)測、 信息輸送、數(shù)據(jù)管理及評估能力，完善長江流域重點河湖生態(tài)流量監(jiān)管平臺。

②建立管理協(xié)調(diào)機制。 建立健全生態(tài)流量預(yù)警和處置機制；建立流域機構(gòu)和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）水行政主管部門、重要水利水電工程業(yè)主生態(tài)流量管理聯(lián)動機制， 完善與交通、電力、生態(tài)環(huán)境等部門的跨部門跨區(qū)域協(xié)調(diào)溝通機制，保障各項工作的流程通暢和信息共享，完善流域水資源統(tǒng)一調(diào)度和配置制度，建立生態(tài)流量調(diào)度管理制度。

四、下一步工作建議

1.加強頂層設(shè)計，合理確定生態(tài)流量指標(biāo)和控制斷面分布，完善評估考核等要求

遵循客觀、歷史、發(fā)展的原則，繼續(xù)深入推進重要江河流域水量分配工作，合理布局流域生態(tài)流量監(jiān)管斷面，把控流域全局；以水資源水環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，科學(xué)合理確定河湖控制斷面和水利水電工程斷面的生態(tài)流量保障目標(biāo)；建立生態(tài)流量保障評估體系，完善考核監(jiān)管要求，強化生態(tài)流量管理頂層設(shè)計。

2.完善生態(tài)流量監(jiān)測體系

建立和完善生態(tài)流量數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系，提出生態(tài)流量監(jiān)測、數(shù)據(jù)傳輸以及分析評估要求，擴展生態(tài)流量監(jiān)測預(yù)警斷面， 加大水文監(jiān)測頻次，加快省界斷面水文站網(wǎng)建設(shè)，提高水資源監(jiān)測的針對性和時效性，采用互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段，建立健全監(jiān)測體系，提升監(jiān)測監(jiān)控能力。 結(jié)合綠色水電認(rèn)證、生態(tài)電價、生態(tài)補償?shù)却胧膭詈鸵龑?dǎo)水利水電工程運行單位做好生態(tài)流量保障工作。

3.強化流域水資源統(tǒng)一調(diào)度，保障生態(tài)安全

聯(lián)合水利、交通、電力、生態(tài)環(huán)境等部門，建立流域水資源統(tǒng)一調(diào)度聯(lián)席會議制度，深化流域水資源統(tǒng)一調(diào)度協(xié)商工作機制，按照生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的要求，加強流域水資源統(tǒng)一調(diào)度，維護河湖生態(tài)流量和生態(tài)水位，保障流域生態(tài)安全和用水安全。

4.開展生態(tài)流量專項監(jiān)督檢查行動，護航綠色發(fā)展

建立和完善日常監(jiān)督檢查和專項監(jiān)督檢查相結(jié)合的監(jiān)督檢查制度，將生態(tài)流量監(jiān)管作為各級政府最嚴(yán)格水資源管理和河湖長制執(zhí)法監(jiān)管工作的重要內(nèi)容； 建立每月生態(tài)流量達標(biāo)通報制度，建立公眾監(jiān)督平臺，接受社會公眾問題反映和監(jiān)督舉報。 探索建立跨部門聯(lián)合執(zhí)法機制，統(tǒng)一部署、聯(lián)合行動，加大執(zhí)法檢查的力度，逐步形成密切協(xié)作的跨部門聯(lián)動機制。 建議水利部聯(lián)合相關(guān)部委和地方政府開展長江經(jīng)濟帶生態(tài)流量監(jiān)督檢查專項行動，健全和完善監(jiān)管機制，為推動長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展保駕護航。

5.加大生態(tài)流量相關(guān)科學(xué)基礎(chǔ)研究力度

切實推進不同生態(tài)保護對象生態(tài)流量保障目標(biāo)確定研究以及生態(tài)流量泄放效果評估，分析不同生態(tài)目標(biāo)與水文過程等特征之間的響應(yīng)關(guān)系，研究不同生態(tài)保護對象的生態(tài)需水特征和目標(biāo)確定方法；開展水庫生態(tài)調(diào)度方式研究，分析提出生態(tài)調(diào)度實施與主要生態(tài)目標(biāo)保護關(guān)系，研究生態(tài)調(diào)度效果監(jiān)測與評估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，優(yōu)化生態(tài)流量調(diào)度方案，筑牢生態(tài)流量管理基石。