樂(lè)山市農(nóng)村飲水安全工程建管對(duì)策探討

陳明進(jìn)

（四川省樂(lè)山市水務(wù)局，614000，樂(lè)山）

四川省樂(lè)山市地形為平壩區(qū)、丘陵區(qū)和山地區(qū)，山地居多，地勢(shì)西南高、東北低，高低懸殊。 全市農(nóng)村地域廣闊、人居分散，水資源時(shí)空分布不均，平壩區(qū)部分地方硝含量高，丘陵地區(qū)旱山村、苦咸水區(qū)較多，山區(qū)水源受季節(jié)、降雨影響易枯竭，農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)與管理難度仍然較大。 如何全面提升農(nóng)村飲水安全工程建管水平，確保工程建得起、管得好、長(zhǎng)受益，是值得研究的問(wèn)題。

一、飲水安全工程現(xiàn)狀

1.建設(shè)情況

新中國(guó)成立以來(lái)，樂(lè)山市農(nóng)村飲水先后經(jīng)歷了自然發(fā)展、農(nóng)村飲水、飲水解困、 飲水安全、 鞏固提升五個(gè)階段。 “十一五”和“十二五”期間，全市農(nóng)村飲水工程累計(jì)投入資金10.075億元，基本解決了全市237萬(wàn)農(nóng)村人口飲水安全問(wèn)題。 “十三五”期間，樂(lè)山市全面實(shí)施農(nóng)村飲水鞏固提升工程，截至2018年年底，共計(jì)投入2.686億元，全市41.69萬(wàn)農(nóng)村人口飲水安全問(wèn)題得到鞏固提升（其中包括5.05萬(wàn)建檔立卡貧困人口），按“十三五”確定的集中供水工程（20 人以上供水工程）指標(biāo)要求，全市農(nóng)村集中供水率達(dá)到84.55%，農(nóng)村自來(lái)水普及率達(dá)到84.4%。 全市各類(lèi)供水工程共計(jì)84 468 處，其中：供水規(guī)模大于等于1 000 m3/d 的工程占0.02%，100~1 000 m3/d 的 占0.29%，10~100 m3/d 的 占2.41%，小于10 m3/d 的占97.3%，覆蓋人口分別占農(nóng)村供水人口的37.01%、20.7%、19.36%和23%。

2015年年底，樂(lè)山市共計(jì)投資1 050.05萬(wàn)元 （其中中央資金792萬(wàn)元，地方配套258.05萬(wàn)元）建成11個(gè)縣級(jí)水質(zhì)檢測(cè)中心，其中獨(dú)立建設(shè)的2個(gè)，依托規(guī)?；畯S的6個(gè)，依托供水總站或公司的1個(gè)，依托衛(wèi)生疾控的2個(gè)； 具備42項(xiàng)及以上檢測(cè)能力的10個(gè)，具備31～41項(xiàng)檢測(cè)能力的1個(gè)；共計(jì)落實(shí)專(zhuān)業(yè)檢測(cè)人員39 人，全市落實(shí)年度運(yùn)行經(jīng)費(fèi)203萬(wàn)元，其中納入財(cái)政的檢測(cè)中心9個(gè)。 各水質(zhì)檢測(cè)中心均承擔(dān)全縣水質(zhì)檢測(cè)任務(wù)。

2.運(yùn)行管理情況

截至2019年4月， 全市各區(qū)縣已按要求落實(shí)千人以上工程（供水規(guī)模100 m3/d 及以上工程）政府主體責(zé)任人、部門(mén)行業(yè)監(jiān)管責(zé)任人、供水運(yùn)營(yíng)單位管理責(zé)任人的 “三個(gè)責(zé)任人”，四川省水利廳統(tǒng)一在省級(jí)主要媒體上進(jìn)行公示。 截至2019年12月， 全市11個(gè)縣（市、區(qū)）均成立了農(nóng)村飲水安全縣級(jí)管理機(jī)構(gòu)，出臺(tái)了縣級(jí)農(nóng)村供水工程運(yùn)行管理辦法，基本建立了縣級(jí)農(nóng)村飲水工程運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)。

全市千人以上供水工程除金口河區(qū)外均收取水費(fèi)，水費(fèi)收取率在30%～100%，65%千噸萬(wàn)人工程水費(fèi)收取率可達(dá)80%及以上。全市水價(jià)類(lèi)型主要有單一制水價(jià)、兩部制水價(jià)、階梯水價(jià)和固定水價(jià)， 千噸萬(wàn)人工程主要以階梯水價(jià)和固定水價(jià)為主，其余千人以上工程以固定水價(jià)和單一制水價(jià)為主。 目前全市執(zhí)行水價(jià)在0.5～3 元/m3，平均全成本水價(jià)為0.5～3.5 元/m3，平均運(yùn)行成本水價(jià)為0.5～2.9 元/m3，其中4個(gè)區(qū)縣執(zhí)行水價(jià)低于平均全成本水價(jià)。 全市農(nóng)村飲水安全工程用電價(jià)格絕大部分已按居民生活用電價(jià)格0.522 7 元/kWh 執(zhí)行， 但個(gè)別工程執(zhí)行工業(yè)或商業(yè)用電價(jià)格， 為0.83元/kWh。

制定《樂(lè)山市脫貧攻堅(jiān)農(nóng)村飲水安全考核實(shí)施細(xì)則》， 量化水量、水質(zhì)、方便程度、保證率4項(xiàng)指標(biāo)，全面滿足脫貧考核要求。 組建技術(shù)幫扶組，對(duì)金口河區(qū)、峨邊縣和馬邊縣開(kāi)展重點(diǎn)幫扶，有效推進(jìn)深度貧困縣農(nóng)村飲水安全工作， 并在2019年落實(shí)專(zhuān)人進(jìn)駐峨邊和馬邊，全面指導(dǎo)農(nóng)村飲水脫貧相關(guān)事宜，有效助推脫貧攻堅(jiān)工作。

二、建設(shè)與管理存在的問(wèn)題

1.建設(shè)存在的問(wèn)題

（1）設(shè)計(jì)規(guī)模偏大，供水能力偏小設(shè)計(jì)用水人口與實(shí)際用水人口偏差較大。 供水工程在規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，設(shè)計(jì)用水人口往往按在冊(cè)人口和人口自然增長(zhǎng)率來(lái)計(jì)算，而現(xiàn)實(shí)是隨著城市化進(jìn)程不斷加快，新城、新街、新區(qū)、新居“四新”建設(shè)蓬勃發(fā)展，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不斷深入，舉家外遷和外出務(wù)工人員不斷增加，人口呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)趨勢(shì)，長(zhǎng)期居住在本地的實(shí)際人口數(shù)量明顯呈遞減趨勢(shì)，因而設(shè)計(jì)供水人數(shù)大于實(shí)際供水人數(shù)的現(xiàn)象較為普遍。

對(duì)群眾用水量取值過(guò)高，供水工程規(guī)模偏大，難以充分發(fā)揮供水工程效益。 工程的設(shè)計(jì)使用年限、用水定額、時(shí)變系數(shù)、凈水構(gòu)筑物、調(diào)節(jié)池（塔）等均按相關(guān)規(guī)定的上限值計(jì)算，個(gè)別畜禽飼養(yǎng)等也計(jì)算了用水量。 因此，工程設(shè)計(jì)規(guī)模偏大的現(xiàn)象較為普遍。 根據(jù)農(nóng)村飲水工程現(xiàn)狀，供水規(guī)模100~1 000 m3/d 的供水工程，人均供水規(guī)模為103.61 L/d； 供水規(guī)模10~100 m3/d 的供水工程， 人均供水規(guī)模甚至達(dá)265.59 L/d， 遠(yuǎn)超設(shè)計(jì)定額標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致工程運(yùn)行十分不經(jīng)濟(jì)。

（2）城鄉(xiāng)一體化和規(guī)?；泄┧什桓?/p>

水利部明確“十四五”期間將集中供水工程標(biāo)準(zhǔn)由供水人口20 人以上提高到100 人以上。 樂(lè)山市境內(nèi)地形環(huán)境復(fù)雜，人口居住較分散，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，受歷史、資金等多方因素影響，供水工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)普遍不高， 供水規(guī)模小于10 m3/d 的工程（即供水人口100 人以下） 占全市供水工程的97.3%，覆蓋人口占農(nóng)村供水人口供水規(guī)模的23%，這部分工程亟待提標(biāo)升級(jí)改造，以滿足新標(biāo)準(zhǔn)。

構(gòu)建從“水源頭”到“水龍頭”安全可靠、保質(zhì)保量的農(nóng)村供水工程和管理體系，國(guó)家鼓勵(lì)推行城鄉(xiāng)供水一體化，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水同質(zhì)同服務(wù)。除金口河、沙灣和峨邊外，其余區(qū)縣均依托縣城水廠通過(guò)管網(wǎng)延伸對(duì)周邊有條件的農(nóng)村人口進(jìn)行覆蓋， 市中區(qū)依托樂(lè)山第五自來(lái)水廠， 犍為縣依托河?xùn)|水廠和犀牛沱水廠等千噸萬(wàn)人供水工程在行政區(qū)域范圍內(nèi)大力推行城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)。目前，全市城鄉(xiāng)供水一體化工程覆蓋行政村比例不足50%，距離國(guó)家要求還有差距。

2.管理存在的問(wèn)題

（1）部分工程權(quán)屬不明，責(zé)任落實(shí)不到位；運(yùn)行機(jī)制不健全，維修管護(hù)難落實(shí)

截至目前，全市千人以上集中供水工程已落實(shí)“三個(gè)責(zé)任人”，千人以下供水工程（占全市供水工程比例超99%）建成之后尚有部分工程未完善產(chǎn)權(quán)移交手續(xù)，工程權(quán)屬不明晰，責(zé)任分工不明確， 建后管理責(zé)任落實(shí)不到位， 具體管理和運(yùn)行方案缺失，存在“有人用而無(wú)人管”的尷尬局面。

部分區(qū)縣未建立健全農(nóng)村飲水安全工程運(yùn)行管理的體制機(jī)制，運(yùn)行管理制度未健全。 一是缺少規(guī)范化且具有可操作性的管理模式；二是縣級(jí)農(nóng)村飲水安全工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)未全面落實(shí)到位， 不能保證工程日常維修養(yǎng)護(hù)工作正常開(kāi)展。

（2）運(yùn)行成本偏高，管網(wǎng)漏損率高，水價(jià)偏低

一是用電量偏大， 電價(jià)偏高，電費(fèi)偏多。 大多數(shù)農(nóng)村供水工程受區(qū)域和水源條件等限制（集鎮(zhèn)周邊水源不符合源水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)要求，季節(jié)性河流旱季用水保證率低等）致使水源工程遠(yuǎn)離集鎮(zhèn)，不僅增加了取水距離和取水管道的長(zhǎng)度，而且增大了水泵揚(yáng)程和電機(jī)功率。 以犍為為例，雖然水廠電價(jià)已按當(dāng)?shù)鼐用裆钣秒姷臉?biāo)準(zhǔn)計(jì)價(jià)收費(fèi)，但電費(fèi)支出仍占水廠運(yùn)行費(fèi)用的32%，個(gè)別水廠高達(dá)50%，占售水收入的40%左右。 水廠用電量大，電價(jià)偏高，電費(fèi)偏多，是導(dǎo)致水廠運(yùn)行成本增大的重要原因之一。

二是管網(wǎng)漏損率高，存在偷水現(xiàn)象。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市管網(wǎng)漏損率達(dá)25%～35%，對(duì)水廠盈虧影響較大。如羅城水廠年均制水69.35萬(wàn)m3， 售水48.53萬(wàn)m3，損耗20.82萬(wàn)m3，損耗率高達(dá)30.0%。 造成上述問(wèn)題的主要原因：①先期建設(shè)的集中供水工程標(biāo)準(zhǔn)較低，且已運(yùn)行10 余年， 基本達(dá)到或接近工程規(guī)劃設(shè)計(jì)的最高使用年限，管道銹蝕、老化，跑、冒、滴、漏現(xiàn)象嚴(yán)重，不僅造成水量損失，也面臨二次污染問(wèn)題； ②現(xiàn)有水表大多安設(shè)在室內(nèi)，不利于監(jiān)督運(yùn)行管理， 調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各地均有偷水現(xiàn)象存在；③用戶水表計(jì)量設(shè)施老化失靈，加之部分用戶有放“滴滴水” 的習(xí)慣， 水表無(wú)法準(zhǔn)確計(jì)量，數(shù)據(jù)失真。 據(jù)實(shí)際調(diào)查，部分5 口之家用水戶每月用水量計(jì)量?jī)H1～3 m3，按農(nóng)村人口生活飲用水60～120 L/（人·d）標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，正常用水量應(yīng)為9～18 m3，實(shí)際用水量?jī)H占標(biāo)準(zhǔn)數(shù)的11%～16%。由此可見(jiàn)，管網(wǎng)漏損現(xiàn)象嚴(yán)重，水量損失大，直接威脅農(nóng)村供水工程的生存發(fā)展。

三是考慮農(nóng)村居民收入低、承受能力有限，水價(jià)定價(jià)偏低。 根據(jù)《四川省村鎮(zhèn)供水條例》規(guī)定，村鎮(zhèn)供水工程屬公益性基礎(chǔ)設(shè)施，承擔(dān)的是社會(huì)公益性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水，服務(wù)對(duì)象又是廣大農(nóng)村群眾，在核定水價(jià)時(shí)，各級(jí)政府主要考慮的是當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和群眾承受能力等問(wèn)題，部分工程實(shí)際水價(jià)低于供水成本價(jià)，導(dǎo)致水價(jià)長(zhǎng)期偏離正常軌道運(yùn)行。

（3）宣傳不到位，水商品意識(shí)淡薄，安全飲水概念不清

飲水安全宣傳工作不到位，群眾仍未樹(shù)立起“水是商品”的意識(shí)，盼望吃“福利水”的心理普遍存在。 群眾長(zhǎng)期使用不交錢(qián)的田凼水或山溪水，而用自來(lái)水要花錢(qián)， 觀念一時(shí)難以轉(zhuǎn)變。 部分農(nóng)村居民認(rèn)為看上去清澈的水就是合格、安全的飲用水，井水好喝還不要錢(qián)， 不愿意使用自來(lái)水，或者僅僅是吃水使用自來(lái)水，洗衣和牲畜用水等均由自備水源解決，導(dǎo)致實(shí)際用水量遠(yuǎn)小于設(shè)計(jì)用水量，而且自備水源往往與集中供水管網(wǎng)相連，存在水質(zhì)污染安全隱患。

三、對(duì)策與建議

1.實(shí)事求是，合理規(guī)劃，科學(xué)設(shè)計(jì)，確保工程發(fā)揮效益

加強(qiáng)有關(guān)方針政策學(xué)習(xí)和理解，加大技術(shù)人員培訓(xùn)力度，提高工程規(guī)劃設(shè)計(jì)人員技術(shù)水平。 在按技術(shù)規(guī)范設(shè)計(jì)前提下，注重實(shí)際調(diào)查，科學(xué)合理預(yù)測(cè)需水量， 合理規(guī)劃供水規(guī)模；精心組織設(shè)計(jì)和施工， 應(yīng)用新科技、新成果降低建設(shè)費(fèi)用，并充分考慮建后生產(chǎn)運(yùn)行成本，選取適宜的供水方案，如泵站由一級(jí)提升改為多級(jí)提升等經(jīng)濟(jì)合理的方式；準(zhǔn)確把握水利部對(duì)“十四五”農(nóng)村飲水安全供水保障的新要求，明確發(fā)展方向，創(chuàng)造條件，大力發(fā)展城鄉(xiāng)供水一體化工程，通過(guò)延伸管網(wǎng)增加供水范圍等降低供水成本的辦法，切實(shí)提高農(nóng)村飲水工程效益。

2.全面落實(shí)農(nóng)村飲水安全管理“三個(gè)責(zé)任”，健全完善農(nóng)村飲水工程運(yùn)行管理“三項(xiàng)制度”

進(jìn)一步梳理千人以下集中供水工程，全面落實(shí)政府主體責(zé)任、部門(mén)行業(yè)監(jiān)管責(zé)任、供水運(yùn)營(yíng)單位管理責(zé)任，明確分工，責(zé)任到人，全面改善有人用無(wú)人管局面。

健全完善縣級(jí)農(nóng)村飲水工程運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)、運(yùn)行管理辦法和運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)“三項(xiàng)制度”。 一是成立縣級(jí)農(nóng)村飲水工程運(yùn)行專(zhuān)管機(jī)構(gòu)；二是制定農(nóng)村飲水工程運(yùn)行管理辦法，明晰工程產(chǎn)權(quán),因地制宜，分類(lèi)管理；三是建立縣級(jí)維修養(yǎng)護(hù)基金，確保運(yùn)行管理有經(jīng)費(fèi)。

創(chuàng)新農(nóng)村飲水工程運(yùn)行管理模式。 一是鼓勵(lì)有條件的區(qū)縣，以縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元， 探索政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、政府與社會(huì)資本合作、 租賃承包等方式，推行專(zhuān)業(yè)化管理和服務(wù)；二是對(duì)村鎮(zhèn)規(guī)模較小的供水工程， 充分利用農(nóng)村設(shè)立公益性崗位的政策， 落實(shí)管理人員,由縣級(jí)專(zhuān)管機(jī)構(gòu)提供技術(shù)支持，縣級(jí)維修資金提供經(jīng)費(fèi)保障， 確保正常運(yùn)行。

3.全面落實(shí)電價(jià)優(yōu)惠政策，降低管網(wǎng)漏損率，減少運(yùn)行成本

建議各縣組成聯(lián)合調(diào)查組，對(duì)縣域內(nèi)農(nóng)村飲水工程生產(chǎn)用水、用電等情況進(jìn)行摸底調(diào)查。 在摸清各水廠供用水人口數(shù)量、用水量、機(jī)電設(shè)備功率等基本情況的前提下， 實(shí)行供水工程用電申報(bào)制度。通過(guò)測(cè)算，在核定基本用水量情況下， 核定各水廠基本用電量， 對(duì)基本用電量享受優(yōu)惠的供電價(jià)格或財(cái)政補(bǔ)貼。 落實(shí)此優(yōu)惠政策不僅可解決長(zhǎng)期存在的用電價(jià)格偏高、電費(fèi)偏多的問(wèn)題， 而且會(huì)倒逼供水單位加強(qiáng)人員隊(duì)伍綜合素質(zhì)建設(shè)， 提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理水平等。

全面實(shí)施農(nóng)村飲水鞏固提升工程， 逐步更換損毀老化的供水管網(wǎng)，從硬件上降低管網(wǎng)漏損率；組織專(zhuān)管人員定期巡視維護(hù)，杜絕管網(wǎng)意外損毀及人為偷水等造成的管網(wǎng)漏損，降低生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本。

4.完善水費(fèi)計(jì)量收費(fèi)方式，確定合理水價(jià)，規(guī)范供水市場(chǎng)，提高水費(fèi)回收率，實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)轉(zhuǎn)

科學(xué)合理測(cè)算生產(chǎn)成本，采取聽(tīng)證會(huì)形式，依法核定水價(jià)，在保本微利經(jīng)營(yíng)的前提下發(fā)展農(nóng)村供水事業(yè)。 同時(shí)關(guān)愛(ài)低收入家庭等弱勢(shì)群體，在服務(wù)上給予更多關(guān)心，在水價(jià)上給予更多政策支持（如只收取基本水費(fèi)等優(yōu)惠政策）。加大執(zhí)法力度，嚴(yán)格規(guī)范供水市場(chǎng)，打擊偷漏水和“私拉亂接”等危害行為，進(jìn)一步提高水費(fèi)收取率， 堅(jiān)決杜絕在已安裝供水管網(wǎng)的區(qū)域內(nèi)私自開(kāi)采地下水等現(xiàn)象發(fā)生。

加強(qiáng)宣傳，增強(qiáng)群眾對(duì)供水工程規(guī)劃建設(shè)和運(yùn)行管理的參與權(quán)、知情權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，樹(shù)立“水是商品，需有償使用”理念，明確“安全飲水”概念，倡導(dǎo)用水戶節(jié)約用水；組織采購(gòu)和安裝高性能、高精度電子計(jì)量水表，確保計(jì)量公開(kāi)、公正和準(zhǔn)確。