長三角一體化戰(zhàn)略下的知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法協(xié)作機制研究

馬忠法，謝迪揚

(復(fù)旦大學(xué) 法學(xué)院，上海 200438)

長三角地區(qū)知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機制主要指在上海市、江蘇省、浙江省、安徽省(以下簡稱三省一市)政府之間，在知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法時所形成的用以協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)省(直轄市)級橫向關(guān)系的制度安排，使之分工明確、權(quán)責(zé)清晰、相互配合、消除地方保護主義壁壘并提高整體效能。[1](P.73)這是長三角一體化戰(zhàn)略中營造良好的營商及創(chuàng)新環(huán)境的重要保障，也是促進知識產(chǎn)權(quán)在長三角地區(qū)保護、流轉(zhuǎn)、運用和實現(xiàn)價值的有力措施；而且知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法一體化機制的建立和完善有助于長三角一體化戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展已上升為國家戰(zhàn)略，同京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略等相互支撐，形成了新時代中國改革開放在空間上的戰(zhàn)略新布局。作為創(chuàng)新發(fā)展的動力源泉，知識產(chǎn)權(quán)保護工作不容忽視，在長三角區(qū)域一體化發(fā)展格局的構(gòu)建中，應(yīng)逐步探索合適的知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法區(qū)域協(xié)調(diào)機制，為創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的貫徹實施保駕護航。

一、 長三角知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法協(xié)作機制已經(jīng)初步形成

(一)跨區(qū)域知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作機制的產(chǎn)生

由于知識產(chǎn)權(quán)具有專業(yè)性、技術(shù)性和無形性等特點，侵犯知識產(chǎn)權(quán)的行為往往不限于一個特定地區(qū)，呈現(xiàn)出跨區(qū)域特征。當(dāng)今社會網(wǎng)絡(luò)普及率高、虛擬技術(shù)發(fā)達，這又進一步加強了知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)案件的擴散性。基于異地侵權(quán)案件的復(fù)雜性，其行政執(zhí)法機制應(yīng)相對于傳統(tǒng)機制有所區(qū)別。近年來，由若干區(qū)域內(nèi)知識產(chǎn)權(quán)部門牽頭，已經(jīng)形成了相應(yīng)的知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作圈，(1)實踐中形成的執(zhí)法協(xié)作圈有：“長三角專利行政執(zhí)法協(xié)作”“泛珠三角區(qū)域?qū)＠麍?zhí)法協(xié)作”“武漢城市圈專利行政執(zhí)法協(xié)作”以及“閩浙贛皖四省九市專利執(zhí)法協(xié)作”等等。使得跨區(qū)域執(zhí)法有了實體上的規(guī)范和程序上的保障，能夠促進區(qū)域內(nèi)知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法機制的進一步完善[2](P.30)，并有效推進知識產(chǎn)權(quán)政策的協(xié)同頒布。這類執(zhí)法協(xié)作機制的特征主要有以下三點：

第一，以執(zhí)法協(xié)作協(xié)議為基礎(chǔ)。協(xié)作協(xié)議是區(qū)域知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法的法律基礎(chǔ)和依據(jù)。在上述執(zhí)法協(xié)作圈的構(gòu)建過程中，執(zhí)法合作協(xié)議的簽署都是具有里程碑意義的重要環(huán)節(jié)，通過有約束力的協(xié)議來約束各方，加強執(zhí)法合作，提高執(zhí)法質(zhì)量和效率。

第二，簽訂和實施協(xié)議的主體具有平等性和專業(yè)性。行政執(zhí)法協(xié)議的簽署主體是平級的知識產(chǎn)權(quán)局，彼此之間無隸屬關(guān)系，協(xié)議締結(jié)程序是按照平等自愿的原則協(xié)商訂立的。但作為公權(quán)力機關(guān)，其簽訂協(xié)議不能完全按照私法領(lǐng)域的“意思自治”原則，要受制于法律的規(guī)定，執(zhí)法中仍要遵守“法未授權(quán)不可為”。

第三，協(xié)議內(nèi)容覆蓋面廣，重點在于消除地方壁壘。大部分跨區(qū)域知識產(chǎn)權(quán)協(xié)作協(xié)議的核心內(nèi)容集中于區(qū)域之間案件移送、委托送達、協(xié)助調(diào)查、協(xié)助執(zhí)行等方面的協(xié)作事項。

(二)長三角地區(qū)的知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法協(xié)作已有實踐

長三角地區(qū)作為國內(nèi)經(jīng)濟最具活力、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強的區(qū)域之一，也是知識產(chǎn)權(quán)最密集的區(qū)域。早在2003年，長三角地區(qū)就初步形成了專利行政執(zhí)法協(xié)作機制，與國內(nèi)其他知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法協(xié)作圈相比，長三角地區(qū)的執(zhí)法協(xié)作機制起步較早。在該執(zhí)法協(xié)議的框架下，長三角各地區(qū)每年都會派代表參加聯(lián)席會議，根據(jù)實際情況修訂協(xié)作機制。因此在中國范圍內(nèi)，長三角地區(qū)的專利執(zhí)法協(xié)作最具典型性，并且已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗。

2005年9月23日，長三角地區(qū)專利交易合作網(wǎng)正式開通。通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、即時通訊技術(shù)等手段，建立了一個專利技術(shù)可視洽談系統(tǒng)，可實現(xiàn)網(wǎng)上專利洽談、可視協(xié)同信息發(fā)布與業(yè)務(wù)磋商等功能。(2)參見李偉生、穆洪文《長三角專利交易合作網(wǎng)開通》，《中國知識產(chǎn)權(quán)報》，載http://news.eastday.com/eastday/node80772/node80773/node88516/userobject1ai1483698.html，最后訪問日期：2020年4月22日。2009年，浙、蘇、滬兩省一市達成共識，簽署了《長三角地區(qū)知識產(chǎn)權(quán)發(fā)展與保護合作框架協(xié)議書》，三地在案件移送、委托送達、技術(shù)支持、協(xié)助調(diào)查、協(xié)助執(zhí)行等方面，建立了共通共享的協(xié)作機制。(3)參見《長三角吹響知識產(chǎn)權(quán)保護“集結(jié)號” 浙江打算這么干》，世界浙商網(wǎng)，載http://www.wzs.org.cn/hg/201904/t 2019 0420_300089.shtml，最后訪問日期：2020年1月15日。2015年，在江蘇、浙江、上海等地區(qū)的推動下，長三角版權(quán)執(zhí)法協(xié)作機制初步形成。[3](PP.6-8)2016年，跨區(qū)域商標(biāo)執(zhí)法協(xié)作得以大力推進，長三角區(qū)域召開了商標(biāo)行政執(zhí)法區(qū)域協(xié)作座談會。2017年，針對網(wǎng)絡(luò)知識產(chǎn)權(quán)保護的問題，蘇浙滬三地知識產(chǎn)權(quán)聯(lián)席會議成員單位發(fā)布《長三角三省(市)電子商務(wù)領(lǐng)域知識產(chǎn)權(quán)保護倡議書》，提出形成三省(市)協(xié)作聯(lián)動、快速打擊的知識產(chǎn)權(quán)保護網(wǎng)絡(luò)。(4)參見俞陶然《電商平臺賣假貨的顫抖吧！長三角建知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作機制》，《上觀新聞》，載https://www.jfdaily.com/news/detail？id=50059，最后訪問日期：2020年4月22日。2018年，安徽省正式成為長三角知識產(chǎn)權(quán)保護區(qū)的新成員。同年4月20日，蘇、浙、滬、皖四地知識產(chǎn)權(quán)聯(lián)席會議辦公室共同在上海簽署了以“繼續(xù)推進知識產(chǎn)權(quán)保護”為核心的《長三角地區(qū)知識產(chǎn)權(quán)一體化發(fā)展合作框架協(xié)議》。(5)參見鄒碧穎《蘇浙滬皖簽訂〈長三角地區(qū)知識產(chǎn)權(quán)一體化發(fā)展合作框架協(xié)議〉》，《中國知識產(chǎn)權(quán)報》，載http://ip.people.com.cn/n1/2018/0427/c179663-29953542.html，最后訪問日期：2020年4月22日。該框架協(xié)議為后期在特定知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的進一步合作打下基礎(chǔ)。2019年，蘇浙滬皖三省一市簽訂了《長三角地區(qū)共同優(yōu)化知識產(chǎn)權(quán)營商環(huán)境合作意向書》，推動長三角地區(qū)知識產(chǎn)權(quán)海外資源共享。(6)參見郭敬丹、趙久龍《長三角地區(qū)將建立知識產(chǎn)權(quán)保護協(xié)作機制》，載 http://www.xinhuanet.com/2019-04/19/c_1124390480.htm，最后訪問日期：2020年4月20日。同年7月3日，上海、浙江、江蘇、安徽共同建立的長三角地區(qū)市場監(jiān)管執(zhí)法聯(lián)動機制首次聯(lián)合執(zhí)法。(7)參見晏如《長三角積極推動建立聯(lián)動執(zhí)法協(xié)作機制》，《中國知識產(chǎn)權(quán)報》，載http://www.cipnews.com.cn/Index_NewsContent.aspx?NewsId=117139，最后訪問日期：2020年4月22日。10月26日，上海市、江蘇省、浙江省、安徽省的知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心簽署了《長三角地區(qū)知識產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)合作框架協(xié)議》，進一步推動了長三角知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)的一體化進程。(8)參見杜康《長三角知識產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)加快一體化》，載http://news.10jqka.com.cn/20191026/c614679524.shtml，最后訪問日期：2020年4月20日。這一系列活動都說明長三角地區(qū)知識產(chǎn)權(quán)部門對知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法合作的重視程度，并反映了執(zhí)法協(xié)作的重大意義。

二、長三角知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法協(xié)作機制的缺陷及內(nèi)在原因

(一)長三角知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法協(xié)作機制的缺陷

1．行政執(zhí)法協(xié)作機制的法律強制力較弱

由于長三角三省一市在行政級別上處于平等位置，它們之間形成的行政執(zhí)法文件多為基于各方意愿簽署的區(qū)域性執(zhí)法合作協(xié)議或意向書，(9)下文關(guān)于執(zhí)法協(xié)作協(xié)議的具體信息來自《長三角區(qū)域知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作協(xié)議書》(2019年)。這容易導(dǎo)致相關(guān)文件的執(zhí)行缺少有效的強制手段。

首先，協(xié)議簽訂主體之間不存在強制力的約束。《長三角區(qū)域知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作協(xié)議書》的簽訂主體是三省一市的知識產(chǎn)權(quán)局，具有相同的行政級別，彼此之間不存在命令與服從的關(guān)系。在執(zhí)法協(xié)作過程中，難免會出現(xiàn)損害部分地區(qū)利益的情況，此時若該地區(qū)的執(zhí)法機關(guān)不愿繼續(xù)協(xié)作，其他地區(qū)也無權(quán)強行推進。況且協(xié)作協(xié)議中并未規(guī)定拒絕協(xié)作的條件，也不涉及無正當(dāng)理由拒絕協(xié)作的法律責(zé)任。這些內(nèi)容的缺失將給執(zhí)法協(xié)作的有序推進增加阻礙。

其次，執(zhí)法工作協(xié)調(diào)小組的法律地位和工作內(nèi)容缺乏具體規(guī)定。《長三角區(qū)域知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作協(xié)議書》第四條設(shè)立了“長三角區(qū)域知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作工作協(xié)調(diào)小組”，其成員是三省一市知識產(chǎn)權(quán)局局長和分管執(zhí)法工作的副局長，組長和副組長分別由局長和副局長輪流擔(dān)任，可見協(xié)調(diào)小組具有較強的行動能力。但該小組的法律地位尚不明確，是否具有實質(zhì)性的行政執(zhí)法權(quán)也不清楚，而且其工作內(nèi)容僅限于執(zhí)法活動策劃和議決事項的實施，并未規(guī)定執(zhí)法活動和議決會議的召開頻率，也未具體落實三省一市的輪值順序、多長時間一換。強制力欠佳的執(zhí)法協(xié)議，導(dǎo)致協(xié)調(diào)小組的活躍度不高，執(zhí)法權(quán)未高效利用。

最后，信息共享機制缺乏強制性的規(guī)定。雖然《長三角區(qū)域知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作協(xié)議書》第五條第八款規(guī)定“不定時舉辦執(zhí)法經(jīng)驗交流會和疑難案例研討活動”，但并未規(guī)定這些活動的舉辦時間和頻率，存在缺乏強制力的問題。而且信息共享不應(yīng)當(dāng)局限于經(jīng)驗交流，更重要的是預(yù)警信息的強制發(fā)布和案件處理進程的強制披露。目前雖然倡導(dǎo)各地區(qū)執(zhí)法部門及時上傳執(zhí)法信息，但并未強制要求上傳，上傳的時間也沒有明確限制，這就造成了執(zhí)法部門信息共享不及時、選擇性共享、共享內(nèi)容不規(guī)范等問題。

2．協(xié)議在內(nèi)容上的缺陷

當(dāng)前的協(xié)議在形式上較為零散，沒有形成相對統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法合作體系。在內(nèi)容上還存在以下不足：第一，缺乏爭議解決辦法。由于知識產(chǎn)權(quán)案件的專業(yè)性和復(fù)雜性，各地區(qū)多部門執(zhí)法協(xié)作過程發(fā)生爭議在所難免，因此執(zhí)法協(xié)作協(xié)議中應(yīng)當(dāng)規(guī)定相應(yīng)的爭議解決辦法，以及時解決爭議，保證執(zhí)法效率，并提高執(zhí)法質(zhì)量。第二，缺乏執(zhí)法責(zé)任分配辦法。在一區(qū)域委托另一區(qū)域全權(quán)執(zhí)法的情況中，全權(quán)執(zhí)法的機構(gòu)應(yīng)負(fù)主要責(zé)任；多個區(qū)域共同執(zhí)法，沒有明確的主次之分時，各區(qū)域應(yīng)平均分擔(dān)執(zhí)法責(zé)任，但有明顯過錯方的情況除外。第三，缺乏執(zhí)法費用分擔(dān)方案。一個不甚公平的費用分擔(dān)方案，會使得各地區(qū)的執(zhí)法部門對執(zhí)法協(xié)作產(chǎn)生抵觸心理，最終有害于執(zhí)法協(xié)作協(xié)議的實施。第四，缺乏對行政相對人的救濟途徑。行政相對人對執(zhí)法行為可能會有異議，但由于執(zhí)法行為是由多個主管部門協(xié)作完成的，行政相對人在提出異議時就可能出現(xiàn)主管部門相互推脫責(zé)任的現(xiàn)象，不利于對錯誤執(zhí)法行為的糾正，也不利于行政相對人利益的保護。第五，缺乏對協(xié)議的修訂程序。雖然長三角地區(qū)的知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作協(xié)議事實上每年都有修訂，但負(fù)責(zé)修訂的部門和修訂的程序沒有在協(xié)議中具體規(guī)定。執(zhí)法部門在協(xié)作執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)協(xié)議的問題，沒有明確的反映渠道。

3．協(xié)議在實施中的不足

其一，協(xié)作過于偏重專利執(zhí)法。長三角地區(qū)2003年首次簽訂的執(zhí)法協(xié)作協(xié)議僅針對專利權(quán)，而未涉及版權(quán)和商標(biāo)權(quán)。這是由于當(dāng)時簽訂的主體為各地區(qū)知識產(chǎn)權(quán)局，而根據(jù)政府部門的權(quán)責(zé)劃分，其只具有專利方面的執(zhí)法權(quán)力和職責(zé)，而無權(quán)進行商標(biāo)、版權(quán)等方面的執(zhí)法。直到2009年，執(zhí)法協(xié)作的范圍才從“專利權(quán)”擴展至“知識產(chǎn)權(quán)”，但主要內(nèi)容依舊是專利執(zhí)法協(xié)作。商標(biāo)侵權(quán)案件則主要由各地的工商系統(tǒng)來負(fù)責(zé)，由于其在性質(zhì)上屬于市場監(jiān)管者，行政執(zhí)法能力強，因此涉及商標(biāo)、地理標(biāo)志、商業(yè)秘密的案件，執(zhí)法情況秩序井然，[4](PP.65-66)但地方壁壘問題嚴(yán)重，跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作力度不足。版權(quán)方面，因為部分涉及版權(quán)的執(zhí)法行為同時也是意識形態(tài)管理工作的一部分，版權(quán)的管理工作更具特殊性和復(fù)雜性。相對來講，版權(quán)相關(guān)執(zhí)法部門在執(zhí)法協(xié)作的參與度上也有待提高。

其二，運動式執(zhí)法弊端明顯。全國性的知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法運動自2008年《國家知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略綱要》頒布實施后進入高潮，這些專項執(zhí)法活動對反復(fù)侵權(quán)案件、群體性侵權(quán)案件及跨區(qū)域假冒行為，有計劃、有重點地在執(zhí)法方面強化了知識產(chǎn)權(quán)的保護。雖然在各類知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域均開展了豐富的執(zhí)法活動，在跨部門協(xié)作方面積累了充足的經(jīng)驗，但運動性執(zhí)法、集中性執(zhí)法有一個弊病不得不引起重視，即執(zhí)法運動并未統(tǒng)一各地區(qū)的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，而且由于執(zhí)法運動開展期間的執(zhí)法力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于平時，導(dǎo)致執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)在時間上也有起有伏。長遠(yuǎn)來看，這不利于在知識產(chǎn)權(quán)方面形成穩(wěn)健、可持續(xù)的執(zhí)法機制；對社會公眾來說，也無法對其行為的法律后果形成準(zhǔn)確的預(yù)估。因此，專項執(zhí)法運動所帶來的間歇性、局部性、短期性的強力執(zhí)法，反而會在日后的知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法工作中埋下隱患，對知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的“長治久安”帶來負(fù)面影響。

(二)長三角知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法協(xié)作缺陷的內(nèi)在原因

1．知識產(chǎn)權(quán)協(xié)同執(zhí)法的內(nèi)生動力不足

長三角各地區(qū)執(zhí)法部門對知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法的內(nèi)生動力普遍不足，這是開展知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法協(xié)作工作的一個重大阻礙。這主要有兩方面的因素：一方面是因為知識產(chǎn)權(quán)保護與公眾利益相對立的錯誤觀念根深蒂固。知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法部門作為國家的公權(quán)力部門，具有天然的保護公眾利益的使命感和責(zé)任感，而知識產(chǎn)權(quán)作為一種私權(quán)，往往被錯誤地放在公眾利益的對立面。[5](P.72)因此在實踐中，執(zhí)法部門認(rèn)定知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)的門檻普遍偏高，而且一個地區(qū)認(rèn)定侵權(quán)的案件，在另一地區(qū)不一定能得出相同的結(jié)論，這就形成了知識產(chǎn)權(quán)區(qū)域執(zhí)法協(xié)作的隔閡。另一方面，知識產(chǎn)權(quán)保護與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展仍存在一定沖突。目前長三角地區(qū)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型尚未完成，本土科技創(chuàng)新對經(jīng)濟的拉動作用還不明顯。在這種背景下，知識產(chǎn)權(quán)保護的“經(jīng)濟決定論”在一定程度上影響了執(zhí)法政策和執(zhí)法力度。該理論認(rèn)為，知識產(chǎn)權(quán)保護水平應(yīng)與國家經(jīng)濟實力發(fā)展相協(xié)調(diào)，如果知識產(chǎn)權(quán)保護力度高于經(jīng)濟發(fā)展水平，那么經(jīng)濟發(fā)展必然會受到阻礙。[6](PP.213-218)這種理論在實踐中則轉(zhuǎn)化為嚴(yán)重的地方保護壁壘，有的地方知識產(chǎn)權(quán)局為了保護本地企業(yè)，對外地企業(yè)的申訴以各種理由推諉、拖延，有的甚至成了包庇本地侵權(quán)企業(yè)的保護傘，(10)參見胡美東《福建省人大代表林善平：知識產(chǎn)權(quán)局應(yīng)加強對專利的保護》，載http://fj.chinadaily.com.cn/a/202001/13/WS5e1c4c13a3107bb6b5799af3.html，最后訪問日期：2020年4月17日。這無疑阻礙了區(qū)域性執(zhí)法協(xié)作的推進。

2．區(qū)域協(xié)作的法制化程度有待提高

目前，我國跨區(qū)域行政機構(gòu)設(shè)置、人事調(diào)配、財政支持等方面的工作，仍主要停留在政策層面，其效力并未上升到法律層級，法制化程度有待提高。首先在實體規(guī)定方面，我國《組織法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律并沒有確認(rèn)跨區(qū)域行政機構(gòu)的性質(zhì)，甚至其是否屬于合法的行政主體也沒有明確的定論。有學(xué)者認(rèn)為，長三角區(qū)域合作辦公室、長三角區(qū)域知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作工作協(xié)調(diào)小組等機構(gòu)，乃是由“君子協(xié)定”產(chǎn)生的臨時性的聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)議事機構(gòu)，在法理上并不具有行政機構(gòu)的性質(zhì)，不具備正式發(fā)文的權(quán)限，執(zhí)法效能被大幅削減。[7](P.142)其次，在程序規(guī)定方面，我國現(xiàn)有法律并未詳加規(guī)定跨區(qū)域協(xié)作機構(gòu)的具體設(shè)置辦法，以及跨區(qū)域執(zhí)法政策的制定與審批程序?？傮w看來，跨區(qū)域行政執(zhí)法協(xié)作的法律認(rèn)可度不高，與實踐相比存在嚴(yán)重脫節(jié)。再次，執(zhí)法權(quán)的設(shè)置不夠集中也是各類知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作不能齊頭并進的一個重要原因。在行政體系的建設(shè)上，我國早期知識產(chǎn)權(quán)的行政體系就過于依附科技管理部門和市場監(jiān)督部門，缺乏獨立性、系統(tǒng)性和主體意識。(11)授權(quán)和登記部門有前農(nóng)業(yè)部、前林業(yè)局、前新聞出版廣電總局、文化部、前工商總局、前質(zhì)檢總局6家，另加海關(guān)(邊境執(zhí)法)和公安部門(刑事執(zhí)法)，共有8家。各類知識產(chǎn)權(quán)的多頭管理、交叉管理，極大地影響了執(zhí)法效率和質(zhì)量，同時也阻礙了執(zhí)法協(xié)作的推進。

3．鄰近效應(yīng)的疲軟及負(fù)面影響

異質(zhì)主體之間的多維鄰近性對協(xié)同績效的影響是近年來管理學(xué)的熱門話題之一。在跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作這一問題上，討論較多的鄰近性包括地理鄰近、制度鄰近、技術(shù)鄰近等等。學(xué)界一般認(rèn)為，鄰近性與協(xié)同績效呈正相關(guān)，也即地理距離越近、制度相似性越高、技術(shù)水平越相近的區(qū)域，協(xié)同績效表現(xiàn)得越好。[8](PP.120-123)但與一般預(yù)期不符的是，新近研究結(jié)果顯示，制度鄰近對協(xié)同績效的促進作用并不顯著；隨著網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)的發(fā)展，地理鄰近拉動協(xié)同績效的作用也不大；一定程度的技術(shù)鄰近能促進協(xié)同績效，但過多的技術(shù)鄰近則阻礙了其發(fā)展。[9](PP.782-785)這種技術(shù)鄰近過強帶來的負(fù)面影響尤為值得關(guān)注，技術(shù)鄰近往往也意味著侵權(quán)行為的相似，各地區(qū)侵權(quán)主體之間存在錯綜復(fù)雜的利益紐帶，這在一定程度上導(dǎo)致了知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法及執(zhí)法協(xié)作的阻力成倍增長。長三角區(qū)域大力推進知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作，其本意在于發(fā)揮鄰近效應(yīng)的積極作用，以全面提高區(qū)域內(nèi)知識產(chǎn)權(quán)保護水平。然而近年來鄰近效應(yīng)的疲軟甚至負(fù)面影響則表明，長三角知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作需要在更大程度上依賴自上而下的法律規(guī)制和政策引導(dǎo)。

三、改進執(zhí)法協(xié)作機制的必要性

(一)知識產(chǎn)權(quán)主管部門職能的變遷

《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》已經(jīng)于2018年出臺，它整合了國家知識產(chǎn)權(quán)局的職責(zé)、國家工商行政管理總局的商標(biāo)管理職責(zé)、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的原產(chǎn)地地理標(biāo)志管理職責(zé)，重新組建了國家知識產(chǎn)權(quán)局，由國家市場監(jiān)督管理總局管理。隨著上述改革方案的實施，國家知識產(chǎn)權(quán)局的管理范圍有相當(dāng)程度地擴大，除了著作權(quán)、相鄰權(quán)之外的其他主要知識產(chǎn)權(quán)多屬于國家知識產(chǎn)權(quán)局的管理范圍。與此相應(yīng)，地方執(zhí)法機構(gòu)也作出了類似的調(diào)整。因此，由各地知識產(chǎn)權(quán)局牽頭訂立的區(qū)域化執(zhí)法協(xié)作協(xié)議的內(nèi)容與管理范圍，也將隨著知識產(chǎn)權(quán)局職權(quán)的擴大而有所調(diào)整和改進，以便進一步推進、完善區(qū)域化執(zhí)法協(xié)作機制。

(二)知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)案件的特殊性

知識產(chǎn)權(quán)是人們依法對自己的特定智力成果、商譽和其他特定客體享有的權(quán)利，是一種無形的財產(chǎn)權(quán)。其無形性導(dǎo)致了侵權(quán)行為極易跨省市、跨區(qū)域發(fā)生，如制假販假行為在一省或市，而銷售行為在其他省市等，且侵權(quán)行為成本較為低廉。如果不法分子利用信息網(wǎng)絡(luò)等便利條件，則知識產(chǎn)權(quán)的侵權(quán)案件就具有耗時短、傳播速度快、蔓延地域廣等特點?？鐓^(qū)域執(zhí)法協(xié)作可以有針對性地打擊知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為，因為在跨區(qū)域協(xié)作協(xié)議的基礎(chǔ)上，執(zhí)法部門受理案件的地域限制大大降低，被侵權(quán)人可以就近提交處理申請，執(zhí)法部門內(nèi)部可以移交案卷，侵權(quán)行為地的執(zhí)法部門接收后就能及時執(zhí)法。在侵權(quán)行為涉及多個區(qū)域時，被侵權(quán)人無需奔波于各地的執(zhí)法部門，只需在一處提交處理申請，各相關(guān)部門就會收到請求，及時對各地的侵權(quán)行為做出處理。這也加快了執(zhí)法反應(yīng)速度，在最大程度上控制了侵權(quán)行為的蔓延，減少了被侵權(quán)人的損失。

(三)長三角區(qū)域一體化的發(fā)展趨勢

自37年前首次提出以來，長三角一體化的戰(zhàn)略不僅在概念上經(jīng)歷了諸多變遷，在空間范圍上也一再擴張。最新的長三角一體化概念出現(xiàn)在2018年進博會的開幕儀式上，習(xí)近平總書記在發(fā)言中正式將“長三角一體化”確立為國家戰(zhàn)略之一。(12)參見辛園《長三角區(qū)域一體化上升為國家戰(zhàn)略，又一個大灣區(qū)呼之欲出》，《界面》，載https://baijiahao.baidu.com/s?id=1616278286341106787&wfr=spider&for=pc，最后訪問日期：2020年4月22日。2018年7月，《長三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動計劃(2018-2020年)》正式下發(fā)，計劃明確到2020年，長三角地區(qū)要基本形成世界級城市群框架。該三年計劃包含了12個合作專題、7個重點領(lǐng)域，覆蓋了社會生活的方方面面。[10]知識產(chǎn)權(quán)保護乃是創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的一大重點，須賦予足夠的重視，完善長三角區(qū)域執(zhí)法協(xié)作機制，有助于知識產(chǎn)權(quán)的跨區(qū)域聯(lián)動保護，打擊侵權(quán)行為，鼓勵創(chuàng)新，為深化長三角一體化創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略保駕護航。

四、國外相關(guān)經(jīng)驗的借鑒

(一)日本跨行政區(qū)協(xié)作的經(jīng)驗

日本不論在國家結(jié)構(gòu)形式(單一制國家)還是在法律體系(成文法國家)方面，均與我國較為接近，其在跨行政區(qū)執(zhí)法協(xié)作方面也有上百年的歷史，部分法律規(guī)定值得我國借鑒。比如日本《地方自治法》(2000年)對地方政府間執(zhí)法合作的法律性質(zhì)進行了規(guī)定。按照該法，日本政府處理跨區(qū)域行政事務(wù)的方式主要有四種，即事務(wù)委托、設(shè)立部分事務(wù)組合、設(shè)立協(xié)議會、共同設(shè)立相關(guān)機構(gòu)。[11](P.25)其中，事務(wù)委托不會形成新的行政機構(gòu)；事務(wù)組合將形成特別地方公共團體，這在日本法律中屬于正式的行政機構(gòu)，與各級地方政府(普通地方公共團體)相并列；協(xié)議會不具有法人資格，不屬于行政機構(gòu)；共同機構(gòu)屬于行政機構(gòu)，但主要適用于行政負(fù)擔(dān)不重的部門，設(shè)立目的在于精兵簡政，減少行政支出。此外，日本地方政府在執(zhí)法協(xié)作中同時轉(zhuǎn)移執(zhí)法費用和執(zhí)法責(zé)任的做法，對促進協(xié)作開展也能起到一定的積極作用。日本《地方自治法》第225條第14款規(guī)定，地方政府可以將一部分事務(wù)委托給另一地方的政府處理，同時，委托方須將必要費用、權(quán)力和責(zé)任也同時轉(zhuǎn)移給受托方。[11](P.28)這種“權(quán)責(zé)資”一體轉(zhuǎn)移的制度設(shè)計，有利于排除執(zhí)法協(xié)作中的權(quán)限障礙和資金問題，值得我國參考借鑒。目前長三角知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)調(diào)中心的性質(zhì)更加類似于上述四種合作類型中的協(xié)議會，其權(quán)力范圍和行政效能遠(yuǎn)低于事務(wù)組合。在將來的立法過程中，可明確長三角知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)調(diào)中心的行政主體地位和具體工作內(nèi)容，并增設(shè)“權(quán)責(zé)資”一體轉(zhuǎn)移的制度設(shè)計，這將大幅增強跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作協(xié)議的強制力。

(二)歐盟國際知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作的經(jīng)驗

歐盟作為一個超國家組織，其在不同成員之間的知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法合作方面也有可供借鑒之處。歐盟內(nèi)部知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作主要體現(xiàn)為各國海關(guān)在打擊國際侵權(quán)貨物方面的協(xié)作，其中也有不少制度設(shè)計能給我國帶來啟示。首先，在執(zhí)法協(xié)作啟動機制的設(shè)置上，2014年出臺的《歐盟知識產(chǎn)權(quán)海關(guān)執(zhí)法條例》設(shè)置了兩大類執(zhí)法啟動機制：一是海關(guān)發(fā)現(xiàn)一定違法跡象后，可以主動暫停放行或者扣留貨物，并通知貨物所有人；二是相關(guān)權(quán)利人認(rèn)為知識產(chǎn)權(quán)有被侵犯的可能性時，可以向歐盟邊境海關(guān)提出執(zhí)法申請。這在以往法律的基礎(chǔ)上，進一步擴寬了跨國海關(guān)保護的申請人范圍。有關(guān)人員、使用者、生產(chǎn)者等等，只要有知識產(chǎn)權(quán)司法保護的訴訟主體地位，都被賦予了請求海關(guān)保護的資格。[12](P.65)并且該條例還針對申請人國籍和被申請海關(guān)所在地設(shè)置了具體規(guī)定，兩者屬于同一國家的適用國內(nèi)申請程序，不同國家的則適用聯(lián)盟申請程序。[13](PP.159-160)其次，在提高執(zhí)法效率方面，該條例還規(guī)定各國適用簡易程序：“海關(guān)已扣留或者中止放行具有侵權(quán)嫌疑的貨物后，在權(quán)利人同意的情況下，成員國可以根據(jù)簡易程序，使涉嫌侵權(quán)的貨物放棄給海關(guān)，在海關(guān)監(jiān)管下銷毀，無須根據(jù)國內(nèi)法判定這些貨物是否侵權(quán)?！盵14](P.60)這個規(guī)定不僅能大大提高各國海關(guān)的執(zhí)法效力，而且還有助于減少各國在“貨物侵權(quán)與否”這一問題上的爭議。再次，《歐盟知識產(chǎn)權(quán)海關(guān)執(zhí)法條例》中關(guān)于信息披露的規(guī)定同樣值得我們借鑒。該條例規(guī)定，在不違背歐盟數(shù)據(jù)保護規(guī)定的前提下，歐盟委員會和成員國的海關(guān)應(yīng)促進彼此之間及與第三國有關(guān)部門的信息共享，包括涉案貨物的性質(zhì)和數(shù)量、知識產(chǎn)權(quán)類型、貨物起運地和目的地等方面的信息，以共同打擊國際貿(mào)易中的知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為。[15](P.33)

(三)美國州際合作及非政府組織活動的經(jīng)驗

雖然美國作為一個復(fù)合制(聯(lián)邦制)國家在國家結(jié)構(gòu)形式上與我國不同，但其州與州之間的行政合作對我國區(qū)域性執(zhí)法也有可供參考之處。美國各州之間的行政協(xié)調(diào)與合作主要有兩種方式：一是州際協(xié)定，這種方式一般用于重大的、長期的合作項目，在法律強制力上大多采取剛性的合作機制；二是行政協(xié)議，這種方式則是用于解決簡易的行政問題，或是處理緊急的、臨時的事項，具體條款的強制程度則相對較弱。[16](P.87)上述兩種并行機制的設(shè)置，有助于各州根據(jù)實際需要，選取合適的合作方式，對我國也有一定啟發(fā)。此外，美國聯(lián)邦層面的法律還確定了州際合作的法律性質(zhì)和效力，并具體規(guī)定了達成合作的程序，以及爭端的解決辦法。[17](PP.88-91)比如美國《聯(lián)邦條約》第6條規(guī)定，兩個及以上的州可以簽訂州際協(xié)定，但必須經(jīng)過美國國會的同意，并具體說明該協(xié)定的目的以及持續(xù)的時間。同時，該法第9條規(guī)定，對于現(xiàn)存的或今后發(fā)生的州際爭端，美國國會有最終的裁決權(quán)。雖然時至今日《聯(lián)邦條約》已經(jīng)失效，但上述條款的精神為美國憲法所繼承，也成為了各州在實踐中普遍遵守的慣例。這種程序上的規(guī)定，以及爭端解決辦法的設(shè)置，有助于深化跨行政區(qū)執(zhí)法協(xié)作的法制化改革，我國相關(guān)法律中也可以增設(shè)類似條款。

另一方面則須重視知識產(chǎn)權(quán)社會組織對跨區(qū)域知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作的促進作用。這里可以參考美國非政府組織參與州際知識產(chǎn)權(quán)保護的相關(guān)經(jīng)驗。首先，美國有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)保護的社會組織類型豐富，活動范圍廣闊，較少局限于一個州的地域之內(nèi)，包括國際知識產(chǎn)權(quán)聯(lián)盟、國際商標(biāo)協(xié)會等，還有一些行業(yè)協(xié)會、律師協(xié)會也具有部分保護知識產(chǎn)權(quán)的職能。[18](P.67)其次，美國知識產(chǎn)權(quán)社會組織重視與政府部門的合作，他們通過派員參與、游說等活動來影響政府的立法、執(zhí)法工作，有助于縮小州際知識產(chǎn)權(quán)法律實施的差距。[19](PP.85-88)再次，美國知識產(chǎn)權(quán)社會組織還注重打造自身堅實的群眾基礎(chǔ)，在活動中不斷加強與企業(yè)、社會公眾之間的溝通聯(lián)系，旨在實現(xiàn)信任基礎(chǔ)上的多元共贏。社會組織是政府和公眾之間溝通的橋梁，三大主體之間的良性互動對消除地域保護壁壘、促進協(xié)同發(fā)展具有積極作用。

五、長三角知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法協(xié)作機制的完善

(一)全面加強協(xié)作協(xié)議的強制力

1.明確執(zhí)法協(xié)調(diào)中心的法律地位和具體工作內(nèi)容

為加強跨區(qū)域協(xié)作協(xié)議的強制力，首先須完善協(xié)作協(xié)議與行政立法之間的對接，明確跨區(qū)域執(zhí)法機構(gòu)的法律地位、設(shè)置方法、組織規(guī)則和管理權(quán)限。[7](P.135)對此可以借鑒日本和美國的相關(guān)立法經(jīng)驗，在我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》或其他相關(guān)法律中確認(rèn)地方政府間行政合作的法律性質(zhì)，以及依據(jù)行政合作協(xié)議所產(chǎn)生的執(zhí)法協(xié)調(diào)中心的法律地位。同時，還可在達成行政合作的程序、爭議解決辦法等方面，做出指導(dǎo)性的規(guī)定。另一方面，則須明確執(zhí)法協(xié)調(diào)中心的具體工作內(nèi)容，加強相關(guān)協(xié)調(diào)機制的強制力和執(zhí)行力。區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)中心的工作內(nèi)容可以有：第一，統(tǒng)一長三角地區(qū)的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。因為各地區(qū)執(zhí)法部門對知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法的尺度都有一定的自由裁量空間，容易造成區(qū)域內(nèi)執(zhí)法尺度不統(tǒng)一的局面，也容易導(dǎo)致民眾對自身行為的合法性缺乏準(zhǔn)確的預(yù)估。因此統(tǒng)一執(zhí)法尺度是構(gòu)建區(qū)域執(zhí)法協(xié)作機制中十分重要的一環(huán)；第二，促進執(zhí)法信息共享。知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為一般都具有較強的擴散性，很多大型案件中，侵權(quán)行為地都不局限于一個地區(qū)。當(dāng)侵權(quán)行為在一個地區(qū)有所抬頭時，當(dāng)?shù)氐膱?zhí)法部門可以借助區(qū)域執(zhí)法協(xié)調(diào)中心對其他可能蔓延到的地區(qū)發(fā)出預(yù)警信息，以便及時打擊侵權(quán)分子，保護知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利人的權(quán)益；第三，調(diào)配執(zhí)法資源?；谥R產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為的專業(yè)性、技術(shù)性，一個地區(qū)的執(zhí)法力量難以配備各方各面的專家，此時執(zhí)法專家的資源調(diào)配就尤為重要，而執(zhí)法協(xié)調(diào)中心正能起到這一作用；第四，協(xié)調(diào)開展跨區(qū)域執(zhí)法活動。執(zhí)法協(xié)調(diào)中心可以將國家層面的執(zhí)法活動落實到位，也可以根據(jù)長三角區(qū)域的發(fā)展情況，自行組織與發(fā)展階段相切合的知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法活動。與地方各自開展執(zhí)法活動相比，長三角執(zhí)法協(xié)調(diào)中心牽頭開展的活動參與人數(shù)更多、執(zhí)法力量更強、影響力更廣，有利于全面提高長三角區(qū)域知識產(chǎn)權(quán)保護的綜合實力。

2.規(guī)定具體的協(xié)作啟動條件

長三角區(qū)域執(zhí)法協(xié)作協(xié)議規(guī)定的協(xié)作啟動條件較為籠統(tǒng)，這使得執(zhí)法協(xié)議的執(zhí)行力欠佳。實踐中，各地區(qū)的執(zhí)法部門在決定是否啟動跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作時，全憑經(jīng)驗個案決定，這無疑降低了協(xié)作的穩(wěn)定性和可預(yù)測性。因此，可以將執(zhí)法協(xié)作的啟動條件細(xì)化，何時必須啟動、何時可以啟動、何時不能啟動，分類規(guī)定這些先決性的條件。在有些情況中，雖然符合了啟動條件，但不適合執(zhí)法協(xié)作的，也應(yīng)反向規(guī)定禁止協(xié)作的條件。(13)比如，應(yīng)當(dāng)提供協(xié)作的事項有：1.案件復(fù)雜，執(zhí)法部門無法獨立完成的；2.無法自行調(diào)查專利案件中所需要的材料的；3.由被請求協(xié)作部門執(zhí)行任務(wù)會更經(jīng)濟；4.對行政相對人有利的。禁止協(xié)作的情形可以是：1.被請求協(xié)作的具體情形為憲法、法律所禁止的行為；2.請求協(xié)作的事項是應(yīng)當(dāng)保密的內(nèi)容；3.提供協(xié)作會導(dǎo)致?lián)p害國家利益、公共利益或個人利益；4.請求協(xié)作的任務(wù)超出了被請求機關(guān)的職權(quán)范圍。參見嚴(yán)丹《論跨區(qū)域?qū)＠姓?zhí)法協(xié)作機制的完善》，《新余高專學(xué)報》，2009年第5期，第31頁。另一方面，目前跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作只能由行政部門自發(fā)啟動，沒有設(shè)置適用于行政相對人的外部啟動機制，這會影響協(xié)作機制的靈活性。在符合一定條件的情形中，若行政部門沒有啟動協(xié)作程序，則行政相對人可以主動申請，以及時控制外地的侵權(quán)行為。例如四川省宜賓市舶雅股份有限公司向四川省知識產(chǎn)權(quán)局提出處理山東濰坊海龍股份有限公司專利侵權(quán)糾紛一案，由于被請求人住所地和侵權(quán)行為發(fā)生地均不在四川行政轄區(qū)內(nèi)，四川省知識產(chǎn)權(quán)局本無管轄權(quán)，但基于協(xié)議的規(guī)定，在請求人的主動申請下，四川省知識產(chǎn)權(quán)局先受理了此案，及時移送山東省知識產(chǎn)權(quán)局處理。[2](PP.30-32)按照普通程序，被侵權(quán)人需趕赴侵權(quán)人住所地，向當(dāng)?shù)匦姓C關(guān)提出處理請求，費時費力，且不能及時控制侵權(quán)損害后果。但在跨區(qū)域協(xié)作協(xié)議的基礎(chǔ)上，被侵權(quán)人可以就近尋求行政部門維權(quán)，該部門受理案件后，再移送給具有管轄權(quán)的外地行政部門，便于當(dāng)事人及時解決糾紛，減少經(jīng)濟損失。

3.強化執(zhí)法信息的披露

《長三角區(qū)域知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作協(xié)議書》中的信息共享機制只涉及執(zhí)法協(xié)作工作年會、執(zhí)法經(jīng)驗交流會、疑難案例研討會，對真正能促進區(qū)域性執(zhí)法協(xié)作的執(zhí)法信息卻沒有規(guī)定共享機制。參照《歐盟知識產(chǎn)權(quán)海關(guān)執(zhí)法條例》，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)強化披露的執(zhí)法信息有兩類：一是執(zhí)法預(yù)警信息；二是案件處理進程信息。信息披露的內(nèi)容、時效性要求和披露流程都應(yīng)在協(xié)議中詳細(xì)規(guī)定，以加強協(xié)議對區(qū)域內(nèi)執(zhí)法信息共享機制的約束力。知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)案件在區(qū)域間具有相當(dāng)程度的擴散性，因此在各地區(qū)執(zhí)法部門之間建設(shè)案件材料移送、證據(jù)信息傳遞、案件處理進程共享等機制尤為重要。當(dāng)違法行為在某地區(qū)有所抬頭，但其他區(qū)域沒有掌握違法犯罪的具體信息之時，可以在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布相關(guān)的執(zhí)法信息，或者在執(zhí)法協(xié)作平臺上及時同步立案信息，對擴散可能性高的案件進行標(biāo)注，以發(fā)布信息預(yù)警，提醒其他區(qū)域的相關(guān)部門注意。

(二)協(xié)作協(xié)議內(nèi)容的完善

1.對爭議、異議的處理

由于協(xié)作協(xié)議的簽訂主體具有平等的法律地位，協(xié)議的各方參與者對協(xié)作事項的爭議、協(xié)作協(xié)議的異議等，理論上都有平等的處理權(quán)利。參照行政法的一般規(guī)定，本文建議，當(dāng)各地執(zhí)法部門對協(xié)作事項發(fā)生爭議時，首先應(yīng)當(dāng)由參與協(xié)作的執(zhí)法部門平等協(xié)商，盡可能解決爭議；如果實在無法解決，可提交爭議各方的共同上級機關(guān)裁決。在協(xié)作協(xié)議的落實過程中，有時會出現(xiàn)對協(xié)議本身的異議。對此類異議，可以在下一年度的長三角知識產(chǎn)權(quán)聯(lián)席會議中解決，需要緊急處理的，可以由長三角執(zhí)法協(xié)調(diào)中心作為召集人，召開臨時會議，由各地知識產(chǎn)權(quán)局派員參會，以及時處理異議的問題。經(jīng)過討論，如果認(rèn)為確有必要修訂協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)及時暫停異議部分的適用，并按照程序修訂協(xié)議。由于跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作協(xié)議是平等開放的，滿足一定條件時可以按照程序接納新的地區(qū)作為協(xié)議成員，滿足一定條件時原成員也可以選擇退出協(xié)議。

2.行政責(zé)任的分擔(dān)和行政相對人的救濟

在跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作過程中對行政相對人和第三人造成損害時，其責(zé)任應(yīng)當(dāng)由涉案各執(zhí)法部門承擔(dān)。但由于執(zhí)法協(xié)作案件涉及多個執(zhí)法部門，其責(zé)任的分擔(dān)問題應(yīng)在協(xié)議中詳細(xì)規(guī)定。在執(zhí)法協(xié)作中，每個案件都應(yīng)有負(fù)主要責(zé)任的部門，在執(zhí)法部門內(nèi)部啟動執(zhí)法協(xié)作的案件中，啟動執(zhí)法協(xié)作的部門應(yīng)負(fù)主要責(zé)任，在行政相對人外部啟動執(zhí)法協(xié)作的案件中，行政相對人住所地的執(zhí)法部門應(yīng)負(fù)主要責(zé)任。負(fù)主要責(zé)任的部門在執(zhí)法過程中居主導(dǎo)地位，其他參與執(zhí)法協(xié)作的部門應(yīng)聽其部署，予以協(xié)助，若不履行協(xié)作義務(wù)，或在協(xié)作過程中違反主導(dǎo)部門的安排而造成他人損失的，該部門應(yīng)承擔(dān)與其過錯相適應(yīng)的責(zé)任?？鐓^(qū)域執(zhí)法協(xié)作協(xié)議也應(yīng)規(guī)定對行政相對人的救濟辦法，以避免在行政相對人因執(zhí)法不當(dāng)而遭受損害時，各地的執(zhí)法部門以執(zhí)法協(xié)作為由相互推諉責(zé)任，最終導(dǎo)致無人對行政相對人進行救濟。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)執(zhí)法協(xié)作的模式，分情況詳細(xì)規(guī)定對行政相對人的救濟辦法，還應(yīng)規(guī)定一個兜底的部門，以全面保護行政相對人的權(quán)益。

(三)協(xié)作協(xié)議實施的建議

1.完善常設(shè)機構(gòu)，將執(zhí)法運動日常化

現(xiàn)階段長三角區(qū)域執(zhí)法協(xié)作需要進一步加強，長三角一體化戰(zhàn)略實施期間是完善執(zhí)法常設(shè)機構(gòu)的最佳時機，以協(xié)調(diào)地區(qū)之間的執(zhí)法協(xié)作事項。這個機構(gòu)需由區(qū)域間的各參與方聯(lián)合組建，可以采取靈活的組織方式，主要負(fù)責(zé)知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法協(xié)作中的立法交流、執(zhí)法查處、執(zhí)法資源共享與協(xié)調(diào)等等，重點解決執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)差異、執(zhí)法爭議、執(zhí)法難等問題。[20](PP.24-26)目前跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作多以運動式執(zhí)法的形式推進，但運動式執(zhí)法有執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、執(zhí)法效果難維持、民眾的可預(yù)見性低等缺陷，在常設(shè)機構(gòu)的組織下，可逐步將執(zhí)法運動日常化，構(gòu)建穩(wěn)定、高效的跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作機制。

2.加強跨區(qū)域執(zhí)法，完善兩法銜接機制

我國知識產(chǎn)權(quán)保護體系在世界范圍內(nèi)獨具特色，形成了三管齊下的知識產(chǎn)權(quán)保護體系：一是民事訴訟，二是刑事司法，三是行政執(zhí)法。其中行政執(zhí)法部分既可以作為民事訴訟的補充，也可以作為刑事司法的輔助力量。因此，行政執(zhí)法不能孤立看待，應(yīng)當(dāng)與刑事執(zhí)法、民刑司法一同構(gòu)建知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)案件的縱向辦理體系。在執(zhí)行跨區(qū)域執(zhí)法任務(wù)時，也應(yīng)注重理順行政執(zhí)法與民刑司法之間的關(guān)系，形成優(yōu)勢互補、有機銜接的案件處理模式。在處理案件的過程中，對不同的案件應(yīng)在行政、司法兩個處理途徑中選擇合適的途徑，各區(qū)域的執(zhí)法人員應(yīng)及時交換案件進展信息，對到刑事起罪點的案件，都應(yīng)及時、同步移交公安處理，盡可能杜絕一個地區(qū)走行政程序、另一個地區(qū)升級成為刑事案件的不均衡的現(xiàn)象。特別是在案件移送的過程中，要注意管轄的合法性，盡可能避免爭著管、全不管的極端現(xiàn)象。同時，在信息傳遞與共享方面，可以積極利用我國檢察院牽頭搭建的“兩法銜接”信息共享平臺，及時錄入案件信息，及時瀏覽、交換，在區(qū)域內(nèi)形成互通有無的協(xié)同辦案局面。(14)根據(jù)設(shè)在商務(wù)部的全國打擊侵犯知識產(chǎn)權(quán)和制售假冒偽劣商品工作領(lǐng)導(dǎo)小組提供的信息，全國“兩法銜接”信息共享系統(tǒng)中央平臺正式上線運行，全國30個省區(qū)市已建成“兩法銜接”信息共享平臺，實現(xiàn)中央、省、市、縣四級行政執(zhí)法與刑事司法案件信息互聯(lián)共享，已錄入案件信息45萬余條。通過近年我國知識產(chǎn)權(quán)“兩法銜接”工作的有序開展，知識產(chǎn)權(quán)刑事案件的移送在量上總體有所增長。在2008-2016年間，各級行政執(zhí)法部門向公安機關(guān)移送涉嫌案件高達36810件。

3.探索建立區(qū)域多元化糾紛解決機制

對于知識產(chǎn)權(quán)爭端解決，可以建立跨區(qū)域的多元化糾紛解決機制。如果將司法途徑作為知識產(chǎn)權(quán)糾紛解決的唯一途徑，那么會產(chǎn)生諸多弊端，如“時間長、舉證難、成本高、賠償?shù)汀薄摆A了官司、丟了市場”等等。因此，單一的司法保護無法適應(yīng)當(dāng)前社會發(fā)展的現(xiàn)實，應(yīng)當(dāng)積極探索多元化的知識產(chǎn)權(quán)保護渠道，選擇幾種保護途徑加以重點扶持，這樣才能夠提高知識產(chǎn)權(quán)糾紛解決的效率，在保護知識產(chǎn)權(quán)的同時，把對技術(shù)成果轉(zhuǎn)化的影響降到最低。本文建議構(gòu)建以司法保護為核心、行政保護和行業(yè)保護為輔助、仲裁調(diào)解和司法援助為延伸的協(xié)同保護機制，推動司法保護機制一體化建設(shè)不斷發(fā)展。[21](PP.89-90)行政調(diào)解也是行政執(zhí)法的重要一環(huán)，基于上海自貿(mào)區(qū)多元解決機制及其實踐的成功，對于非授權(quán)性的知識產(chǎn)權(quán)糾紛案件，可以考慮設(shè)立長三角地區(qū)知識產(chǎn)權(quán)爭端解決調(diào)解中心，以便相關(guān)當(dāng)事人及時解決糾紛。該調(diào)解中心可以設(shè)在上海，調(diào)解員名單來自三省一市。跨區(qū)域調(diào)解中心的設(shè)立，有利于提高爭端解決的效率，減少司法資源的占用，降低爭議造成的損失，將知識產(chǎn)權(quán)的權(quán)益最大化。

4.鼓勵設(shè)立跨區(qū)域知識產(chǎn)權(quán)民間機構(gòu)，發(fā)揮其監(jiān)督和服務(wù)職能

本文建議在長三角地區(qū)鼓勵設(shè)立跨區(qū)域的知識產(chǎn)權(quán)民間機構(gòu)，利用其中立性質(zhì)，加強其知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法監(jiān)督和提供社會服務(wù)的職能。參照美國等發(fā)達國家的經(jīng)驗，利用知識產(chǎn)權(quán)方面的非政府組織服務(wù)我國的企業(yè)和政府，以真正發(fā)揮知識產(chǎn)權(quán)的效能。例如，上海已經(jīng)設(shè)立了海外知識產(chǎn)權(quán)維權(quán)基地，利用其已有的經(jīng)驗，可以為長三角地區(qū)的企業(yè)在一帶一路倡議及其他“走出去”活動中提供服務(wù)。此外，還可以設(shè)立諸如知識產(chǎn)權(quán)交易或轉(zhuǎn)化服務(wù)機構(gòu)，或?qū)F(xiàn)有的三省一市相關(guān)知識產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)進行整合，形成跨區(qū)域的統(tǒng)一機構(gòu)，這有助于集中優(yōu)秀人才以提供高水平的交易服務(wù)。為充分利用行業(yè)協(xié)會所發(fā)揮的積極作用，可以考慮建立長三角知識產(chǎn)權(quán)(保護)協(xié)會，來協(xié)調(diào)、處理知識產(chǎn)權(quán)合作研發(fā)、交易、非確權(quán)爭端及其他方面的事宜，以提高知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造與運用的效率，降低解決爭端的成本。再如，設(shè)立跨區(qū)域的知識產(chǎn)權(quán)民間監(jiān)督機構(gòu)，對三省一市的知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法進行監(jiān)督，以減少地方保護主義的影響等等。

六、結(jié)語

長三角區(qū)域一體化發(fā)展已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，跨區(qū)域知識產(chǎn)權(quán)保護機制的構(gòu)建也應(yīng)緊跟國家戰(zhàn)略的腳步。執(zhí)法作為知識產(chǎn)權(quán)保護的重要一環(huán)，應(yīng)建立在三省一市協(xié)作協(xié)議的基礎(chǔ)上，進一步推進跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作。在協(xié)作協(xié)議的內(nèi)容上，應(yīng)填充切實可行的實體條款和程序規(guī)則，保障協(xié)議內(nèi)容在實踐中落實到位，謹(jǐn)防執(zhí)法協(xié)作停留在口號式的文本上，或是止步于大而化之的原則層面。在執(zhí)法協(xié)作的推進過程中，應(yīng)盡快設(shè)置跨區(qū)域執(zhí)法常設(shè)機構(gòu)，并在其指導(dǎo)下開展穩(wěn)定、統(tǒng)一、高效的執(zhí)法協(xié)作；加強執(zhí)法信息共享，及時發(fā)布預(yù)警信息。在區(qū)域化過程中，除了對侵權(quán)行為的打擊，長三角各地區(qū)行政部門還應(yīng)注重授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一、授權(quán)信息的共享與維護、知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)平臺的構(gòu)建、執(zhí)法經(jīng)驗的交流等等，完善長三角地區(qū)兩法銜接機制，完善知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)中心，并建立爭端解決調(diào)解中心，鼓勵設(shè)立跨區(qū)域知識產(chǎn)權(quán)民間機構(gòu)，發(fā)揮其監(jiān)督和服務(wù)職能。上述舉措均有助于全方位提高知識產(chǎn)權(quán)保護水平，深入貫徹創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，將長三角打造成為知識產(chǎn)權(quán)營商法治環(huán)境優(yōu)良的地區(qū)，培育一個或多個科技先進、文明法治、創(chuàng)新不斷的“東方硅谷”。