論掃黑除惡工作機(jī)制中的配合與制約并重

王飛躍

黨中央作出的在全國開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭的重大決策，在保障人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序、國家長治久安等方面具有重大意義。自該專項(xiàng)斗爭開展以來，全國掃黑除惡工作取得了重大成就。為保障掃黑除惡專項(xiàng)斗爭順利開展、推動(dòng)掃黑除惡專項(xiàng)斗爭向縱深發(fā)展， 2018年《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部關(guān)于辦理黑惡勢(shì)力犯罪案件若干問題的指導(dǎo)意見》(法發(fā)[2018]1號(hào)，以下簡稱“《指導(dǎo)意見》”)、2019年《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部關(guān)于辦理惡勢(shì)力刑事案件若干問題的意見》(法發(fā)[2019]10號(hào))、《國家監(jiān)察委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部關(guān)于在掃黑除惡專項(xiàng)斗爭中分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約嚴(yán)懲公職人員涉黑涉惡違法犯罪問題的通知》均強(qiáng)調(diào)：一方面，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)互相配合，以形成打擊合力；另一方面，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)互相制約、互相監(jiān)督，以保障準(zhǔn)確有效地適用法律。

有關(guān)機(jī)關(guān)如何在掃黑除惡專項(xiàng)斗爭中既做到互相配合，又做到互相制約，不僅涉及相應(yīng)的工作機(jī)制，更涉及相關(guān)的法律規(guī)定，有必要加以討論。

一、配合與制約的內(nèi)容及并重的實(shí)現(xiàn)方式

學(xué)界對(duì)于刑事案件辦理過程中有關(guān)機(jī)關(guān)的“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”原則整體上持支持態(tài)度[1]，但對(duì)于配合與制約的內(nèi)容以及配合與制約的實(shí)現(xiàn)方式存在較大分歧。

(一)配合與制約的內(nèi)容

對(duì)于配合與制約內(nèi)容或者范圍，有學(xué)者認(rèn)為，“搞好本職工作，即為配合”“超出本職工作而去支持其他機(jī)構(gòu)，即為越權(quán)、濫權(quán)”[2]；也有學(xué)者認(rèn)為，在“分權(quán)”的前提下，對(duì)于干預(yù)公民基本權(quán)無關(guān)的事項(xiàng)，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)互相配合以保障效率，對(duì)于干預(yù)公民基本權(quán)的事項(xiàng)，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)互相制約，以保護(hù)權(quán)利[1]。配合與制約看似矛盾甚至水火不容，其實(shí)不然，配合與制約完全可以共存乃至并重的。猶如參與足球比賽的兩支隊(duì)伍，一方面雙方是對(duì)抗關(guān)系，以一決雌雄；另一方面雙方是配合關(guān)系，以保障賽事得以順利進(jìn)行。在掃黑除惡專項(xiàng)斗爭中，“配合”是針對(duì)實(shí)現(xiàn)刑事訴訟目的而言，由此超脫了評(píng)價(jià)有關(guān)機(jī)關(guān)具體工作對(duì)錯(cuò)得失的各自立場(chǎng)，就像比賽中只就賽事順利完成進(jìn)行考察，并不注重誰輸誰贏這一比賽結(jié)果；“制約”是針對(duì)職權(quán)的行使范圍與行使方式而言的，因此應(yīng)當(dāng)遵循法律的規(guī)定，就像比賽中雙方均依據(jù)比賽規(guī)則對(duì)抗另外一方。在掃黑除惡專項(xiàng)斗爭中，有關(guān)機(jī)關(guān)互相配合是為其他機(jī)關(guān)充分行使職權(quán)提供保障和便利，以高效實(shí)現(xiàn)刑事訴訟懲治犯罪、保障權(quán)利(包括保護(hù)被害人權(quán)利與被告人權(quán)利)的目的，而并不關(guān)注法院審理的具體個(gè)案是否構(gòu)成犯罪、是否屬于涉黑涉惡犯罪；有關(guān)機(jī)關(guān)互相制約是監(jiān)督、防止其他機(jī)關(guān)超越職權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡的目的。

由于刑事訴訟目的的實(shí)現(xiàn)以及各機(jī)關(guān)按照法律規(guī)定行使職權(quán)，均在掃黑除惡專項(xiàng)斗爭中處于重要地位，因而二者應(yīng)當(dāng)并重。

(二)配合與制約并重的實(shí)現(xiàn)方式

在掃黑除惡專項(xiàng)斗爭中要實(shí)現(xiàn)配合與制約并重，基本方式為在遵守法律規(guī)定的同時(shí)，建立、健全體系化的工作機(jī)制。一方面，就實(shí)現(xiàn)“制約”而言，由于憲法、刑事訴訟法、監(jiān)察法的相關(guān)規(guī)定已經(jīng)對(duì)各相關(guān)機(jī)關(guān)的職責(zé)進(jìn)行了明確劃分，嚴(yán)格遵照法律規(guī)定執(zhí)行即可。另一方面，由于相關(guān)法律均未對(duì)工作機(jī)制加以規(guī)定，因而需要明確。為推動(dòng)掃黑除惡專項(xiàng)斗爭取得全面勝利，圍繞掃黑除惡專項(xiàng)斗爭中不同機(jī)關(guān)的互相配合，按照前述要求，全國各地黨委(政法委)、監(jiān)察、公安、檢察、法院設(shè)立了檢察院提前介入、案件函詢、案件辦理情況通報(bào)、案件線索移送、聯(lián)合掛牌督辦等多種工作機(jī)制，如湖北省公安、檢察、法院在掃黑除惡專項(xiàng)斗爭中形成了“大三長”和“小三長”會(huì)商協(xié)調(diào)聯(lián)席、“綠色通道”、疑難問題集中研判等工作機(jī)制[3]。湖南省委、省政府出臺(tái)的有關(guān)開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭實(shí)施意見中，就重大案件會(huì)商、定期調(diào)度、督導(dǎo)考核等工作機(jī)制進(jìn)行了規(guī)定[4]。湖南省公安廳、湖南省高級(jí)人民法院、湖南省人民檢察院、湖南省司法廳聯(lián)合制定了《掃黑除惡工作協(xié)作配合機(jī)制的規(guī)定》(湘公發(fā)[2019]29號(hào))，就信息互通機(jī)制、線索對(duì)接移送機(jī)制、聯(lián)合掛牌督辦機(jī)制、提前介入機(jī)制、綠色通道機(jī)制等進(jìn)行了明確規(guī)定。實(shí)踐證明，相關(guān)工作機(jī)制對(duì)于掃黑除惡專項(xiàng)斗爭中打擊合力的形成發(fā)揮了重要作用，并取得了重要成果[5]。

值得重視的是，掃黑除惡專項(xiàng)斗爭開展過程中，存在重視工作機(jī)制而忽視法律規(guī)定的現(xiàn)象。因而，要實(shí)現(xiàn)配合與制約并重，相關(guān)工作機(jī)制的建立與執(zhí)行，以不能違背法律設(shè)定的各有關(guān)機(jī)關(guān)的職能劃分與法律規(guī)則為前提。由于掃黑除惡專項(xiàng)斗爭中的信息共享、溝通協(xié)同、統(tǒng)籌安排等方面的配合，往往通過會(huì)商工作機(jī)制的方式實(shí)現(xiàn)；監(jiān)察調(diào)查權(quán)、刑事偵查權(quán)的行使涉及職能管轄，需要監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)在管轄方面進(jìn)行協(xié)作；涉黑涉惡案件的查辦，在由監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查、公安機(jī)關(guān)偵查后，先后經(jīng)過檢察機(jī)關(guān)的起訴與法院的審理，才能最終實(shí)現(xiàn)刑事訴訟的目的，對(duì)相關(guān)涉案人員如何進(jìn)行審查起訴、審理，需要通過并案處理或者分案處理的方式才能提高刑事訴訟效率、最優(yōu)實(shí)現(xiàn)刑事訴訟目的。因而，會(huì)商工作機(jī)制、管轄協(xié)作機(jī)制、案件分并處理工作機(jī)制在配合的同時(shí)如何進(jìn)行制約的問題尤其突出，這些工作機(jī)制的建立與執(zhí)行、如何遵守法律規(guī)定值得關(guān)注。

二、會(huì)商機(jī)制中的配合與制約

會(huì)商機(jī)制是掃黑除惡專項(xiàng)斗爭中的一個(gè)重要工作機(jī)制。所謂會(huì)商機(jī)制，是指公安、檢察、法院對(duì)案件辦理過程中遇到影響案件辦理進(jìn)度以及定罪量刑發(fā)生重大變化等情形時(shí)，通過召開法院院長、檢察長、公安局局長聯(lián)席會(huì)議(“大三長會(huì)議”)或者刑事法庭庭長、公訴科科長、刑警隊(duì)長聯(lián)席會(huì)議(“小三長會(huì)議”)對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行討論并提出相應(yīng)意見，或者提請(qǐng)黨委政法委組織法院、檢察、公安以及監(jiān)察機(jī)關(guān)相關(guān)人員召開聯(lián)席會(huì)議，就重大、疑難、復(fù)雜案件的相關(guān)問題進(jìn)行研討并提出意見的協(xié)作配合工作機(jī)制。2009年9月22日，中共陜西省委政法委員會(huì)、陜西省高級(jí)人民法院、陜西省人民檢察院、陜西省公安廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于建立法院、檢察、公安三機(jī)關(guān)刑事工作溝通協(xié)調(diào)機(jī)制的暫行辦法》，這一會(huì)商機(jī)制的優(yōu)勢(shì)獲得了不少肯定，此后全國不少地方先后效仿[6]。

會(huì)商機(jī)制往往涉及能否立案、應(yīng)否逮捕、是否并案、如何定性、證據(jù)是否確實(shí)充分、刑罰輕重等影響案件辦理乃至案件最終結(jié)果的關(guān)鍵問題，因而對(duì)會(huì)商的范圍需要加以限制，對(duì)會(huì)商意見的性質(zhì)需要加以明確。

《指導(dǎo)意見》就掃黑除惡刑事司法工作明確提出“堅(jiān)持依法辦案、堅(jiān)持法定標(biāo)準(zhǔn)、堅(jiān)持以審判為中心”的要求，不同機(jī)關(guān)之間互相配合的工作機(jī)制顯然不能違背監(jiān)察行使調(diào)查權(quán)、公安行使偵查權(quán)、檢察行使起訴權(quán)、法院行使審判權(quán)這一基本的職責(zé)劃分。而要堅(jiān)持這一基本的職責(zé)劃分，必然要對(duì)不同機(jī)關(guān)的互相配合機(jī)制設(shè)立相應(yīng)規(guī)則。本文認(rèn)為，會(huì)商工作機(jī)制應(yīng)當(dāng)以“便利工作、研討業(yè)務(wù)”為基本內(nèi)容，同時(shí)執(zhí)行“案商分離”基本規(guī)則。

(一)會(huì)商機(jī)制的基本內(nèi)容

作為會(huì)商工作機(jī)制內(nèi)容之一的“便利工作”，是指不同機(jī)關(guān)在辦理掃黑除惡具體工作之間的互相配合，主要目的在于消除工作銜接障礙、暢通工作承接渠道，以保障案件辦理順利進(jìn)行、提高案件辦理效率。“便利工作”主要是解決案件查辦過程中的事務(wù)性工作，避免不同機(jī)關(guān)因?yàn)榘讣芾怼妇聿牧弦扑偷仁聞?wù)性工作而延誤案件辦理時(shí)間、影響案件辦理質(zhì)量。但“便利工作”并不意味著監(jiān)察、公安、檢察、法院合署辦理案件，如果不同機(jī)關(guān)合署辦理案件，實(shí)際上違背了“分工負(fù)責(zé)”的基本要求：分工負(fù)責(zé)不僅是憲法的基本要求，也是“互相配合”的前提，只有以“分工”為前提，才有“配合”的必要，而合署辦公實(shí)際上違背了“分工”這一前置條件；分工負(fù)責(zé)也是互相制約的基礎(chǔ)，沒有分工也就無所謂互相制約了。

作為會(huì)商工作機(jī)制另一內(nèi)容的“研討業(yè)務(wù)”，是指不同機(jī)關(guān)之間可就辦理案件中的一般性業(yè)務(wù)問題加以探討并可以就某些業(yè)務(wù)問題提出相應(yīng)的觀點(diǎn)、意見，但不能討論具體案件的處理方式和具體結(jié)果。不論是“三長會(huì)議”，還是公檢法案件集中研判，不能就某一具體案件的證據(jù)采納、事實(shí)認(rèn)定、法律適用等直接決定案件結(jié)果的事項(xiàng)進(jìn)行討論并形成意見，而只能就某類案件共同存在的業(yè)務(wù)問題進(jìn)行研討，其理由在于：第一，是庭審中心主義、員額制改革的基本要求。如果對(duì)某一具體案件中直接決定案件結(jié)果的事項(xiàng)進(jìn)行討論并形成意見，必將導(dǎo)致庭審虛化、走過場(chǎng)，不僅違背了憲法關(guān)于法院獨(dú)立行使審判權(quán)的規(guī)定，而且也有悖庭審中心主義、員額制改革。第二，是充分保障辯護(hù)權(quán)的基本要求。不同機(jī)關(guān)之間的互相配合工作機(jī)制，都是在辯方未參與的情形下進(jìn)行的。在辯方未參與、未提出質(zhì)證意見、辯護(hù)意見的情形下，幾個(gè)機(jī)關(guān)共同對(duì)直接決定案件結(jié)果的事項(xiàng)進(jìn)行討論，不僅有“偏聽則暗”之虞，也背離了“控、辯、裁”的刑事訴訟構(gòu)造，而且實(shí)質(zhì)上剝奪了嫌疑人、被告人的辯護(hù)權(quán)。

(二)會(huì)商機(jī)制的基本規(guī)則

會(huì)商工作機(jī)制應(yīng)當(dāng)遵循“案商分離”基本規(guī)則。所謂“案商分離”是指案件的具體承辦人員不應(yīng)參與會(huì)商工作，也即承辦案件的司法工作人員與參與會(huì)商工作的人員應(yīng)當(dāng)分離。之所以要遵循“案商分離”基本規(guī)則，其主要理由在于：第一，“案商分離”能保障法定的職權(quán)劃分得到遵循。如果承辦案件的司法工作人員參與會(huì)商工作，意味著法院審判人員在偵查、審查起訴階段就要對(duì)案件的證據(jù)收集采納、案件事實(shí)認(rèn)定、罪與非罪、此罪與彼罪、一罪與數(shù)罪乃至刑罰輕重提出意見。雖然會(huì)商工作研討不能就某一具體案件的證據(jù)采納、事實(shí)認(rèn)定、法律適用等直接決定案件結(jié)果的事項(xiàng)進(jìn)行討論并形成意見，但會(huì)商工作往往是因?yàn)榫唧w案件遇到重大、疑難、復(fù)雜的情形經(jīng)協(xié)商或者提請(qǐng)而啟動(dòng)的，不可避免地會(huì)涉及由具體案件而引發(fā)的一般業(yè)務(wù)問題的討論。如果承辦案件的司法工作人員特別是承辦法官參與會(huì)商工作，實(shí)質(zhì)上會(huì)導(dǎo)致先判后審的后果。第二，“案商分離”能保證法定職權(quán)得以行使。就會(huì)商工作的條件而言，由于會(huì)商議題往往由偵查人員、審查起訴的檢察官根據(jù)相關(guān)問題提出，審判人員接觸案件的材料有限、時(shí)間較短，很難全面深入地思考具體案件引申的一般業(yè)務(wù)問題，因而參與會(huì)商的法官雖在會(huì)商有限的條件下提出某一觀點(diǎn)，但在真正全面接觸案件材料、聽取辯護(hù)意見后，可能改變?cè)杏^點(diǎn)甚至產(chǎn)生截然相反的觀點(diǎn)。而如果承辦法官參與會(huì)商工作的話，其參與會(huì)商時(shí)提出的觀點(diǎn)，很大程度上制約了其改變觀點(diǎn)的可能性。

會(huì)商工作機(jī)制中的一個(gè)重要結(jié)果往往是“三長會(huì)議”“疑難問題集中研判會(huì)議”“重大案件會(huì)商”等形成的會(huì)商意見。會(huì)商意見對(duì)具體案件的辦理產(chǎn)生什么直接影響，取決于對(duì)會(huì)商意見性質(zhì)、本質(zhì)的判斷。對(duì)于會(huì)商意見的性質(zhì)，可以從兩個(gè)方面進(jìn)行界定：就便利工作形成的會(huì)商意見，屬于內(nèi)部規(guī)定，具體案件辦理中的事務(wù)性工作應(yīng)當(dāng)予以遵守；就研討業(yè)務(wù)而形成的會(huì)商意見，本質(zhì)上屬于專家意見，可以作為辦理具體案件的參考，但不能直接決定具體案件的處理結(jié)果。

就便利工作形成的會(huì)商意見應(yīng)當(dāng)作為內(nèi)部規(guī)定，對(duì)具體案件的辦理應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生相應(yīng)的約束作用，理由在于：第一，案件辦理有管理工作需要完成。案件辦理工作除了刑事司法業(yè)務(wù)工作以外，還包括案件受理、材料移送、排期開庭、法庭安排、安全保障、旁聽組織、新聞宣傳等諸多案件管理工作、庭審輔助工作，這些工作均需要公安、檢察、法院等不同機(jī)關(guān)溝通、協(xié)調(diào)。第二，會(huì)商參與人員有行政管理職權(quán)?！按笕L聯(lián)席會(huì)”“小三長聯(lián)席會(huì)議”等會(huì)商工作參與人員都有一定的行政職務(wù)，因而其對(duì)于案件辦理工作有相應(yīng)的管理職權(quán)，在遵守法律規(guī)定的情形下，有關(guān)便利工作的會(huì)商意見，應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶裾請(qǐng)?zhí)行，這是管理職責(zé)的當(dāng)然要求。

就業(yè)務(wù)研討形成的會(huì)商意見可以作為辦理具體案件的參考，但不能直接決定具體案件的處理結(jié)果，理由在于：第一，關(guān)于研討業(yè)務(wù)的會(huì)商意見本質(zhì)上屬于司法機(jī)關(guān)內(nèi)部專家意見。雖然參與會(huì)商的“大三長”或者“小三長”人員在相應(yīng)機(jī)關(guān)都屬于不同層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)，其業(yè)務(wù)水平較高，但由于參與會(huì)商的領(lǐng)導(dǎo)既不是在行使參與審委會(huì)、檢委會(huì)的職責(zé)，不是對(duì)具體案件的結(jié)果行使表決權(quán)，也不屬于按照法定職責(zé)制定規(guī)范性法律文件，因而研討業(yè)務(wù)會(huì)商工作中相關(guān)人員發(fā)表的觀點(diǎn)、提出的意見，均只能定性為內(nèi)部專家意見。這些內(nèi)部專家意見本質(zhì)上與專家論證意見相同，屬于辦理具體案件的特殊參考資料[7]。不過，與專家論證意見相比，由于會(huì)商參與人員并非受當(dāng)事人之托，其中立性更強(qiáng)、參考意義更大。第二，會(huì)商工作機(jī)制不是直接行使職權(quán)的行為。會(huì)商工作機(jī)制是公安、檢察、法院或者政法委、監(jiān)察機(jī)關(guān)共同解決案件辦理相關(guān)工作的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，其本身不具備偵查、審查起訴、審判的法定職權(quán)，不能以會(huì)商的工作替代偵查工作，更不能替代審查起訴職權(quán)和審判職權(quán)。第三，會(huì)商意見不能直接發(fā)生法律效果。會(huì)商意見如果決定具體案件的處理結(jié)果，必然導(dǎo)致會(huì)商機(jī)制僭越審委會(huì)、檢委會(huì)職權(quán)。對(duì)于重大、疑難、復(fù)雜案件，在審查起訴階段應(yīng)當(dāng)由檢察委員會(huì)集體研究決定，在審判階段應(yīng)當(dāng)由審判委員會(huì)集體研究決定，如果會(huì)商意見直接決定具體案件的處理結(jié)果，意味著審委會(huì)、檢委會(huì)的職權(quán)被會(huì)商制度僭越，會(huì)商參與人員行使了審委會(huì)委員、檢委會(huì)委員應(yīng)當(dāng)行使的職權(quán)。

三、管轄協(xié)作機(jī)制中的配合與制約

管轄涉及監(jiān)察、公安、檢察、法院等不同機(jī)關(guān)之間的職能管轄，也涉及同一系統(tǒng)不同級(jí)別機(jī)關(guān)之間的級(jí)別管轄。管轄因?yàn)樯婕靶淌伦吩V的發(fā)動(dòng)，而且涉及律師能否會(huì)見(因?yàn)楸O(jiān)察調(diào)查階段律師不能會(huì)見，而涉黑涉惡案件律師可以會(huì)見)、嫌疑人的羈押期限等諸多問題，因而至關(guān)重要。管轄協(xié)作工作機(jī)制涉及兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是解決管轄沖突的基本規(guī)則；二是解決協(xié)作過程中相關(guān)問題的具體方式。

(一)解決管轄沖突的基本規(guī)則

涉黑涉惡案件辦理過程中，造成管轄沖突的原因主要有以下幾個(gè)方面：第一，由于不少涉黑涉惡案件犯罪行為地分布區(qū)域廣，涉及的受害人多，特別是通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)施的犯罪，受害人可能分布全國甚至涉及境外，這些因素會(huì)導(dǎo)致不同地區(qū)的管轄沖突。第二，涉黑涉惡案件往往涉及“保護(hù)傘”，而“保護(hù)傘”大多因?yàn)樯嫦迂澪圪V賂犯罪或者司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，導(dǎo)致涉黑涉惡案件除涉及公安、海關(guān)等偵查這一職能管轄之外，還涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查、檢察院偵查，有時(shí)還涉及法院直接受理的自訴案件，也即職能管轄沖突。

對(duì)于職能管轄，《刑事訴訟法》第19條就公安機(jī)關(guān)偵查、檢察機(jī)關(guān)偵查以及法院直接受理自訴案件進(jìn)行了規(guī)定。涉黑涉惡案件中，主要涉及公安機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能管轄問題?！侗O(jiān)察法》第34條對(duì)法院、檢察院、公安等國家機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪線索的移送進(jìn)行了規(guī)定，并且規(guī)定“被調(diào)查人既涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助”。從全國各地掃黑除惡過程中對(duì)“保護(hù)傘”的查處來看，做法不一：有的“保護(hù)傘”案件由監(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查，有的案件由公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?。如原安徽省靈璧縣人民法院民二庭審判員陳某某作為“保護(hù)傘”縱容黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪、受賄一案由公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹棰伲欢笔野踩珡d三總隊(duì)一支隊(duì)黃某某作為“保護(hù)傘”開設(shè)賭場(chǎng)、行賄一案由監(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查②；作為“保護(hù)傘”的公安干警叢某某販賣毒品、敲詐勒索一案由公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹棰?。職能管轄涉及并案調(diào)查(偵查)還是分案調(diào)查(偵查)、如果分案是先偵查還是先調(diào)查等幾個(gè)方面的問題。

對(duì)于職能管轄關(guān)聯(lián)案件(也稱為牽連案件)[8]，理論界有“并案?jìng)刹?調(diào)查)”[9]“分案?jìng)刹?調(diào)查)”[10]以及“并案為主，分案為輔”[11]等多種觀點(diǎn)。解決黑惡案件職能管轄問題，本文認(rèn)為：首先，應(yīng)當(dāng)分案調(diào)查(偵查)、合并起訴。因?yàn)椋旱谝?，公安偵查與監(jiān)察調(diào)查是兩種不同的職權(quán)，不能因?yàn)榘讣窟B而由公安機(jī)關(guān)行使監(jiān)察調(diào)查權(quán)，或者由監(jiān)察機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)。第二，《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》對(duì)于犯罪嫌疑人、被調(diào)查人規(guī)定的強(qiáng)制措施、羈押期限以及律師能否會(huì)見等有不同的規(guī)定，不論由哪一機(jī)關(guān)并案，都存在法律適用的困難。只有在案件調(diào)查終結(jié)、偵查終結(jié)后，再由檢察院并案審查起訴。其次，對(duì)于此類案件是先公安偵查還是監(jiān)察調(diào)查，宜采用“主案先行、輔案并行、適當(dāng)分案”規(guī)則。所謂“主案先行、輔案并行”是指如果監(jiān)察調(diào)查的案件系主案，則先開展監(jiān)察調(diào)查，適用《監(jiān)察法》的規(guī)定采取留置措施、適用留置期限；在此期限內(nèi)，公安機(jī)關(guān)對(duì)涉黑涉惡案件展開偵查活動(dòng)，如果監(jiān)察調(diào)查終結(jié)后還需開展偵查活動(dòng)的，公安機(jī)關(guān)繼續(xù)開展偵查活動(dòng)，適用《刑事訴訟法》關(guān)于強(qiáng)制措施、律師會(huì)見等規(guī)定。反之，如果公安偵查的案件系主案，則由公安機(jī)關(guān)先立案?jìng)刹?，適用《刑事訴訟法》關(guān)于強(qiáng)制措施、律師會(huì)見等規(guī)定；在此期限內(nèi)，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)人員犯罪案件展開調(diào)查活動(dòng)，如果偵查終結(jié)后還需開展調(diào)查活動(dòng)的，監(jiān)察機(jī)關(guān)繼續(xù)開展調(diào)查活動(dòng)，適用《監(jiān)察法》關(guān)于留置措施、留置期限等規(guī)定。所謂“適當(dāng)分案”，是指如果被調(diào)查對(duì)象涉嫌重大貪污賄賂等犯罪不宜安排律師會(huì)見的，宜將涉嫌重大貪污賄賂等犯罪的數(shù)個(gè)被調(diào)查人單獨(dú)成案，其他未涉及重大貪污賄賂等犯罪的犯罪嫌疑人另案?jìng)刹?，盡可能保障其他犯罪嫌疑人的律師會(huì)見權(quán)。

就地區(qū)管轄沖突也即幾個(gè)地區(qū)的機(jī)關(guān)都有權(quán)管轄的案件而言，《刑事訴訟法》及相關(guān)司法解釋規(guī)定了先受理機(jī)關(guān)管轄、主要犯罪地機(jī)關(guān)管轄以及爭議案件共同上級(jí)機(jī)關(guān)指定管轄等幾種處理規(guī)則。應(yīng)當(dāng)說，前述規(guī)則能夠應(yīng)對(duì)一般的地區(qū)管轄沖突問題。但自《監(jiān)察法》實(shí)施后，前述規(guī)則可能無法解決涉黑涉惡案件可能存在地區(qū)管轄與職能管轄問題交織的情形?！度嗣駲z察院直接受理立案?jìng)刹槁殑?wù)犯罪案件管轄規(guī)定》(高檢發(fā)反貪[2013]2號(hào))第4條規(guī)定：“國家工作人員的職務(wù)犯罪案件，由犯罪嫌疑人工作單位所在地的人民檢察院管轄；由其他人民檢察院管轄更為適宜的，可以由其他人民檢察院管轄?！倍侗O(jiān)察法》第16條“各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限管轄本轄區(qū)內(nèi)本法第十五條規(guī)定的人員所涉監(jiān)察事項(xiàng)”的規(guī)定，延續(xù)了前述檢察機(jī)關(guān)就職務(wù)犯罪案件確定地區(qū)管轄的規(guī)則，監(jiān)察調(diào)查案件應(yīng)當(dāng)由被調(diào)查人工作單位所在地監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄，而涉黑涉惡案件按照《刑事訴訟法》及司法解釋的規(guī)定，按照“犯罪地管轄為主、住所地為輔”的規(guī)則確定管轄。因而對(duì)于涉及“保護(hù)傘”的案件，就會(huì)出現(xiàn)被調(diào)查人工作單位所在地監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄與涉黑涉惡案件犯罪地沖突的問題，如前面提及的原安徽省靈璧縣人民法院民二庭審判員陳某某縱容黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪、受賄一案，按照《監(jiān)察法》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由安徽省靈璧縣監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄，但該案卻由浙江省杭州市公安機(jī)關(guān)管轄④。當(dāng)監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查管轄出現(xiàn)沖突時(shí)，爭議案件共同上級(jí)機(jī)關(guān)指定管轄規(guī)則也存在適用障礙，因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)沒有共同的上級(jí)機(jī)關(guān)。對(duì)于此類問題，宜采用分別偵查(調(diào)查)、審查起訴并案的規(guī)則。也即，公安機(jī)關(guān)對(duì)其管轄的案件立案?jìng)刹椤⒈O(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)其管轄的職務(wù)犯罪立案調(diào)查，待移送審查起訴后，再由兩地檢察院共同的上級(jí)檢察院確定管轄。

(二)實(shí)現(xiàn)管轄協(xié)作的具體方式

在分案?jìng)刹?、調(diào)查的情形下，應(yīng)當(dāng)建立完善的溝通協(xié)作工作機(jī)制，主要有互相支持機(jī)制與互相配合機(jī)制。所謂互相支持機(jī)制，是指保障公安偵查與監(jiān)察調(diào)查信息共享、效果最優(yōu)的工作機(jī)制。如有關(guān)犯罪線索、證據(jù)線索等應(yīng)當(dāng)共享，不論是公安偵查還是監(jiān)察調(diào)查的時(shí)候，對(duì)偵破全案、指控所有犯罪都有利的證據(jù)應(yīng)當(dāng)及時(shí)收集、固定。例如，如果公安人員在訊問犯罪嫌疑人時(shí)，犯罪嫌疑人提到行賄受賄相關(guān)事實(shí)的，公安人員應(yīng)當(dāng)及時(shí)以筆錄的形式予以固定，而后及時(shí)銜接監(jiān)察人員進(jìn)行證據(jù)轉(zhuǎn)換。所謂互相配合機(jī)制，是指保障全案快速高質(zhì)量完成偵查、調(diào)查的工作機(jī)制。此類案件在辦理過程中，公安機(jī)關(guān)開展偵查工作、監(jiān)察機(jī)關(guān)開展調(diào)查工作應(yīng)當(dāng)考慮另一方的辦案進(jìn)度，并適時(shí)調(diào)整工作方案、工作安排。目前，一些地方采取“專案組”“聯(lián)席會(huì)議”“檢察監(jiān)督”[9]以及“聯(lián)合掛牌督辦”等具體工作機(jī)制，這些工作機(jī)制都有一定的效果，當(dāng)然相關(guān)具體工作機(jī)制尚待進(jìn)一步摸索、創(chuàng)新。

四、案件分并處理工作機(jī)制中的配合與制約

涉黑涉惡案件往往涉及人數(shù)眾多，因而案件究竟是并案處理還是分案處理是一個(gè)重要的問題。并案處理雖有能節(jié)省所費(fèi)時(shí)間、使判決一致等優(yōu)點(diǎn)，但并案處理還是分案處理不僅僅涉及由哪個(gè)機(jī)關(guān)具體辦理案件的問題，還涉及諸多程序和實(shí)體問題，所以對(duì)于有礙訴訟功能發(fā)揮、有礙訴訟參與人權(quán)利保障等情形的案件，都應(yīng)當(dāng)分案處理[12]。但分案處理過程中，又存在案件事實(shí)認(rèn)定不一致(如行賄人的行賄金額與受賄人的受賄金額不一致)、罪名認(rèn)定不一致等問題⑤，因此分案處理過程中也需要相應(yīng)的工作機(jī)制。

應(yīng)當(dāng)說，我國對(duì)于并案處理、分案處理或者另案處理都有比較全面深入的研究，《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關(guān)于辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙等刑事案件適用法律若干問題的意見》對(duì)于并案?jìng)刹榈臈l件、《最高人民檢察院、公安部關(guān)于規(guī)范刑事案件“另案處理”適用的指導(dǎo)意見》對(duì)于“另案處理”的條件都做了全面細(xì)致的規(guī)定，當(dāng)下需要解決的是當(dāng)事人可否就并案處理或者分案處理提出申請(qǐng)、法院是否有權(quán)對(duì)檢察院起訴的案件進(jìn)行分案或者并案處理的問題。

(一)當(dāng)事人的主張權(quán)與異議權(quán)

本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人就并案或者分案處理提出主張的權(quán)利，理由在于：第一，案件并案或者分案處理，涉及諸多實(shí)體和程序問題，包括但不限于以下問題：①公開開庭。某一不能公開開庭的原因會(huì)影響并案處理所有案件的公開開庭。②訴訟期限。某一人的犯罪事實(shí)需要補(bǔ)充偵查、補(bǔ)充調(diào)查，并案處理的人員都得經(jīng)歷補(bǔ)充調(diào)查、補(bǔ)充偵查。③上訴。一人上訴，并案處理的其他人員都得被動(dòng)進(jìn)入二審程序。④律師會(huì)見。一人因案件性質(zhì)原因律師不能會(huì)見，可能影響并案的所有人員律師均不得會(huì)見。⑤刑罰裁量。對(duì)于并案案件，如果一人從嚴(yán)懲處，考慮到全案刑罰裁量均衡，不屬于從嚴(yán)處罰范疇的被告人的刑罰可能也會(huì)受到影響。此外，可以不并案的當(dāng)事人，還會(huì)因?yàn)樗税讣枰a(bǔ)充調(diào)查、補(bǔ)充偵查，或者需要經(jīng)過檢委會(huì)、審委會(huì)集體討論案件拖長案件辦理時(shí)間，從而拖長未決羈押期限，而羈押期限可能間接加重刑罰，因?yàn)槲礇Q羈押的期限使得刑罰加重的現(xiàn)象并不鮮見[13]。而且案件辦結(jié)時(shí)間也影響減刑的啟動(dòng)，因?yàn)椤蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于辦理減刑、假釋案件具體應(yīng)用法律的規(guī)定》(法釋[2016]23號(hào))第6條規(guī)定：被判處五年以下有期徒刑的罪犯，執(zhí)行一年以上方可減刑；判處五年以上不滿十年有期徒刑的，執(zhí)行一年六個(gè)月以上方可減刑；判處十年以上有期徒刑的，執(zhí)行二年以上方可減刑，因而原本與他人案件并無實(shí)際關(guān)聯(lián)但被并案的，因?yàn)檠娱L羈押期限、案件辦結(jié)時(shí)間以及被動(dòng)上訴而延長的時(shí)間，必然影響減刑的啟動(dòng)。對(duì)于不應(yīng)并案的當(dāng)事人而言，前述因素均為案外因素影響其程序權(quán)利和實(shí)體權(quán)利，因而應(yīng)當(dāng)賦予相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)利。第二，法律已經(jīng)賦予了當(dāng)事人不公開開庭的申請(qǐng)權(quán)、賦予了當(dāng)事人是否上訴的決定權(quán)，因而對(duì)于限制甚至實(shí)質(zhì)上剝奪其權(quán)利行使的案外因素，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的補(bǔ)救措施。第三，賦予當(dāng)事人就并案或者分案提出主張的權(quán)利，還有利于減少訴累、節(jié)約司法資源。如對(duì)于原本不上訴的當(dāng)事人而言，如果允許其就分案提出申請(qǐng)并得以準(zhǔn)許，二審的當(dāng)事人就大大減少，從而減輕二審法官的工作負(fù)荷。因?yàn)椤缎淌略V訟法》第233條規(guī)定，二審實(shí)行全面審查、不受上訴或者抗訴范圍的限制，如果應(yīng)該分案的沒有分案，使得二審法官不得不對(duì)原本不需要上訴的當(dāng)事人的犯罪事實(shí)認(rèn)定和法律適用進(jìn)行審查，而如果允許當(dāng)事人提出分案申請(qǐng)且能夠準(zhǔn)許，將會(huì)大大減輕二審法官的審查任務(wù)。對(duì)于當(dāng)事人提出并案或者分案申請(qǐng)的，本文認(rèn)為可以設(shè)置為當(dāng)事人在審查起訴階段或者一審階段有權(quán)提出，其權(quán)利類型可以設(shè)置為申請(qǐng)權(quán)和異議權(quán)。申請(qǐng)權(quán)就是當(dāng)事人有權(quán)向辦案機(jī)關(guān)提出并案或者分案的申請(qǐng)；異議權(quán)就是對(duì)辦案機(jī)關(guān)的不當(dāng)并案或者分案，有權(quán)提出異議。

(二)法院案件分并處理決定權(quán)

對(duì)于法院是否有權(quán)對(duì)相應(yīng)案件并案或者分案，現(xiàn)行法律沒有規(guī)定。本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)賦予法院并案或者分案的權(quán)力，理由在于：第一，對(duì)于案件如何審理，法院有權(quán)決定。例如，法院對(duì)于二審案件就有權(quán)決定書面審理還是開庭審理，因而對(duì)于一審案件，應(yīng)當(dāng)賦予法院是作為一案還是數(shù)案審理的權(quán)力。司法實(shí)踐中，對(duì)于公安將沒有任何關(guān)聯(lián)的當(dāng)事人并案、人為“擴(kuò)大”掃黑除惡戰(zhàn)果的情形為數(shù)不少，如果法院沒有決定并案或者分案的權(quán)力，只能被動(dòng)地按照檢察院移送的一案或者數(shù)案進(jìn)行審理，會(huì)造成偵查權(quán)、審查起訴權(quán)對(duì)審判權(quán)的鉗制，也會(huì)對(duì)審理工作帶來被動(dòng)，因?yàn)閿?shù)十人甚至上百人的案件審理，在被告人提押、審判庭安排、旁聽組織、辯護(hù)人座席等方面都會(huì)產(chǎn)生問題。第二，法律已經(jīng)一定程度上賦予法院分案的權(quán)力，如《刑事訴訟法》第104條規(guī)定，如果附帶民事訴訟會(huì)導(dǎo)致刑事案件審判過分遲延的，可以先對(duì)刑事案件進(jìn)行審理、宣判。在死刑復(fù)核過程中，高級(jí)法院、最高法院也僅復(fù)核被判處死刑、死刑緩期執(zhí)行的當(dāng)事人的事實(shí)、證據(jù)及法律適用，對(duì)其他同案被告人的材料不予審查。因而這一做法適當(dāng)推廣是完全可行的。

當(dāng)然，在分案處理的情形下，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的工作機(jī)制保障案件能夠得到公正處理：一是分案并案溝通機(jī)制。如果法院將檢察院起訴的一個(gè)案件分為數(shù)個(gè)案件審理，應(yīng)當(dāng)與檢察院溝通，確定由原來一個(gè)案件的公訴人擔(dān)任數(shù)個(gè)案件的出庭公訴工作；將原來數(shù)個(gè)案件合并為一個(gè)案件審理的，由原來數(shù)個(gè)案件的公訴人共同擔(dān)任并案后一個(gè)案件的出庭公訴工作。二是訴訟文書共享機(jī)制。為避免不同的檢察院、法院、不同的檢察官、法官對(duì)同一事實(shí)作出不同的認(rèn)定，針對(duì)關(guān)聯(lián)案件的法律文書應(yīng)設(shè)立共享制度，應(yīng)當(dāng)將送達(dá)相關(guān)訴訟文書作為一項(xiàng)工作要求，以便所有參與關(guān)聯(lián)案件辦理的司法人員能夠及時(shí)掌握相關(guān)情況。三是案件分歧消除機(jī)制。對(duì)于不同的檢察院、不同的檢察官、不同的法院、不同的法官對(duì)于證據(jù)采納、事實(shí)認(rèn)定、罪名適用、刑罰裁量存在分歧的，應(yīng)當(dāng)通過檢委會(huì)、審委會(huì)集體研究，或者請(qǐng)示共同的上級(jí)司法機(jī)關(guān)等方式消除案件分歧。

注釋：

① 參見浙江省杭州市中級(jí)人民法院(2019)浙01刑終449號(hào)刑事裁定書。

② 參見湖北省武漢市新洲區(qū)人民法院(2019)鄂0117刑初94號(hào)刑事判決書。

③ 參見內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市中級(jí)人民法院(2019)內(nèi)07刑終104號(hào)刑事裁定書。

④ 參見浙江省杭州市中級(jí)人民法院(2019)浙01刑終449號(hào)刑事裁定書。

⑤ 如同一事實(shí)，有的認(rèn)為構(gòu)成私分國有資產(chǎn)罪，有的認(rèn)為構(gòu)成貪污罪。參見湖南省懷化市溆浦縣人民檢察院湘溆檢公訴刑訴[2015]265號(hào)起訴書、湖南省懷化市人民檢察院懷檢刑訴[2016]5號(hào)起訴書。