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    政府環(huán)境治理能力:影響因素及其評(píng)價(jià)體系

    2020-05-06 05:46:52郭鑫鑫鄭石明
    關(guān)鍵詞:環(huán)境治理主體政府

    盧 青,郭鑫鑫,鄭石明

    一、問(wèn)題的提出

    自20世紀(jì)七八十年代改革開放以來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展,工業(yè)化、城市化不斷推進(jìn),人民生活水平不斷提高,但同時(shí),環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問(wèn)題也不斷凸顯。特別是近年來(lái),隨著大眾傳媒的不斷發(fā)展,霧霾、酸雨、水體污染等環(huán)境污染事件不斷進(jìn)入大眾的視線,時(shí)刻警醒公眾我國(guó)依然面臨著嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)。政府作為環(huán)境保護(hù)的直接主體,擔(dān)負(fù)著保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源的職能,隨著環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重,公眾對(duì)政府環(huán)境治理能力的要求也會(huì)隨之越來(lái)越高?,F(xiàn)階段,盡管政府為解決環(huán)境問(wèn)題采取了一系列措施,比如,不斷提升環(huán)境指標(biāo)在干部考核指標(biāo)體系中的重要性;相繼頒布了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》等文件,等等。但這些還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到公眾對(duì)政府環(huán)境治理能力的要求。因此,對(duì)政府環(huán)境治理能力進(jìn)行深入研究,對(duì)政府解決環(huán)境問(wèn)題、建立科學(xué)的干部考核指標(biāo)體系以及提高大眾對(duì)政府的滿意度等都有著重要的意義,這些也是研究政府環(huán)境治理能力的現(xiàn)實(shí)意義。

    研究政府環(huán)境治理能力還具有很強(qiáng)的理論意義。十九屆四中全會(huì)明確提出要堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化,而作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分,政府治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化具有重要意義。本文對(duì)政府環(huán)境治理能力的研究作為政府治理能力在環(huán)境領(lǐng)域的體現(xiàn)也順應(yīng)了黨提出的國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的大趨勢(shì)。但同時(shí),縱觀有關(guān)學(xué)者對(duì)環(huán)境治理領(lǐng)域的研究可以發(fā)現(xiàn),現(xiàn)階段,對(duì)政府環(huán)境治理能力的研究甚少,極少有學(xué)者研究政府在環(huán)境治理中應(yīng)該具備怎樣的能力,如何測(cè)量這種能力以及怎樣提升等。因此,本文對(duì)政府環(huán)境治理能力的研究,將有利于豐富相關(guān)領(lǐng)域的研究成果,為未來(lái)政府環(huán)境治理能力的進(jìn)一步研究打下一定的基礎(chǔ)。此外,由于政府環(huán)境治理能力主要是探索政府在環(huán)境治理中應(yīng)該具備怎樣的能力,是治理理論與環(huán)境保護(hù)和環(huán)境問(wèn)題的解決相結(jié)合的產(chǎn)物,是治理理論在環(huán)境領(lǐng)域中的具體要求之一,因此,對(duì)這種理論的探討將會(huì)為政府在解決其他領(lǐng)域問(wèn)題時(shí)提供一定的借鑒和更多的解決思路。

    那么,什么是政府環(huán)境治理能力?影響政府環(huán)境治理能力的因素有哪些?如何評(píng)價(jià)這種治理能力?這些都是本文探討的重點(diǎn),希望通過(guò)這些內(nèi)容的探討能為政府提高環(huán)境治理能力、改善人民生活環(huán)境提供可資參考的建議。

    二、概念界定與文獻(xiàn)述評(píng)

    1.政府環(huán)境治理能力概念界定

    對(duì)政府環(huán)境治理能力的不同理解將對(duì)后續(xù)影響因素和評(píng)價(jià)體系的研究產(chǎn)生很大影響,因此,對(duì)政府環(huán)境治理能力的研究應(yīng)該以定義為基礎(chǔ),在明確有關(guān)定義的基礎(chǔ)上再進(jìn)行相關(guān)影響因素的探討以及評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建。而由于政府環(huán)境治理能力是政府治理能力在環(huán)境領(lǐng)域的體現(xiàn),與政府治理能力共同屬于國(guó)家治理能力,因此,政府環(huán)境治理能力的定義應(yīng)該基于政府治理能力和國(guó)家治理能力的定義。

    對(duì)于國(guó)家治理,俞可平認(rèn)為國(guó)家治理的理想狀態(tài)是善治,其本質(zhì)特征就是國(guó)家與社會(huì)處于最佳狀態(tài),是政府與公民對(duì)社會(huì)政治事務(wù)的協(xié)同治理,在善治的眾多的權(quán)力主體中,政府起著決定性作用[1]。而對(duì)于政府治理,王浦劬則更強(qiáng)調(diào)是一種政府作為社會(huì)管理的主體,在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與和法治保障的基本格局下,對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的管理活動(dòng)[2]。因此,在國(guó)家治理和政府治理中,都強(qiáng)調(diào)了一種國(guó)家或者政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的格局。對(duì)于這種格局,王詩(shī)宗做了一個(gè)更具體的描述,他認(rèn)為國(guó)家或政府的能力將主要體現(xiàn)在整合、動(dòng)員、把握進(jìn)程和管制等方面,而公民則成為積極的決策參與者、公共事務(wù)的管理者和社會(huì)政策的執(zhí)行者[3]。因此,在環(huán)境治理中,也處于政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的格局之下,在這種格局中政府更多地發(fā)揮著一種整合、動(dòng)員或者協(xié)調(diào)指揮的作用。最終,本文在上述前提下提出了政府環(huán)境治理能力的內(nèi)涵。所謂政府環(huán)境治理能力是指政府通過(guò)各種手段動(dòng)員、協(xié)調(diào)各社會(huì)有關(guān)主體參與環(huán)境保護(hù)、解決環(huán)境問(wèn)題的能力。這個(gè)定義有以下三層含義:一是政府環(huán)境治理能力是一種解決環(huán)境問(wèn)題的能力,最終目的是解決環(huán)境問(wèn)題,保護(hù)生態(tài)環(huán)境;二是在環(huán)境治理中,政府并不是唯一主體,除政府外還包括環(huán)保組織、私人部門等其他社會(huì)有關(guān)主體;三是政府環(huán)境治理能力也是政府在環(huán)境領(lǐng)域的一種組織動(dòng)員和協(xié)調(diào)指揮的能力,政府在環(huán)境治理中更多的是起到整合、動(dòng)員、把握進(jìn)程和管制等作用。

    2.研究述評(píng)

    對(duì)于政府環(huán)境治理能力,國(guó)內(nèi)少部分學(xué)者也曾有過(guò)這方面的研究,提出過(guò)一些相關(guān)的定義及其影響因素。但國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于政府環(huán)境治理能力的定義,大多偏向于強(qiáng)調(diào)解決環(huán)境問(wèn)題的能力,如劉程利等認(rèn)為政府環(huán)境治理能力是政府及其相關(guān)職能部門在環(huán)境保護(hù)過(guò)程中,通過(guò)運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、行政以及道德等手段來(lái)履行職責(zé),發(fā)揮政府作用,以實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的一種能力[4];相似的,鄧集文強(qiáng)調(diào)政府環(huán)境治理能力是指為完成政府環(huán)保職能規(guī)范的目標(biāo)和任務(wù),擁有一定的公共權(quán)力的政府組織所具有的維持本組織的穩(wěn)定存在和發(fā)展,并有效地治理環(huán)境的能量和力量的總和[5]。僅有小部分學(xué)者提到了社會(huì)參與,如肖建華等強(qiáng)調(diào)政府環(huán)境治理能力可理解為以政府為主導(dǎo)的各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)在管理生態(tài)環(huán)境公共事務(wù)過(guò)程中所實(shí)際擁有的能量和能力[6]。相較于中國(guó)學(xué)者,西方學(xué)者在政府環(huán)境治理能力方面的研究還很少,他們作得更多的是關(guān)于環(huán)境治理方面的研究。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署將環(huán)境治理定義為通過(guò)規(guī)則、實(shí)踐、政策和體系來(lái)塑造人類和環(huán)境相互影響的方式,在此基礎(chǔ)上Nidhi Mittal等人進(jìn)一步闡釋了城市環(huán)境治理的定義,即公共的、私人的、公民的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)通過(guò)正式的或非正式的計(jì)劃形成城市環(huán)境可持續(xù)性的規(guī)則、實(shí)踐[7];Wei Li認(rèn)為環(huán)境治理就像治理一樣是一個(gè)決策被制定的過(guò)程和一個(gè)決策被執(zhí)行的過(guò)程,而政府即是決策的制定者之一也是執(zhí)行者之一[8];Colleen George等認(rèn)為環(huán)境治理就是一個(gè)多方共同管理模型,在這個(gè)模型中,利益相關(guān)者和持有人一起來(lái)形成決策,解決環(huán)境問(wèn)題,其中利益相關(guān)者是指可以影響決策和被決策影響的人,而持有人則是指政府[9]。Foo Katherine提出環(huán)境治理的主題就是公民通過(guò)伙伴關(guān)系而進(jìn)行的領(lǐng)導(dǎo),即解決環(huán)境問(wèn)題主要靠社會(huì)大眾,政府發(fā)揮的作用比較小[10]。相較于政府環(huán)境治理能力的定義,國(guó)內(nèi)研究影響這種能力的因素的學(xué)者則更少,且不同學(xué)者還有著不同的看法。肖建華等認(rèn)為影響我國(guó)地方政府環(huán)境治理能力的因素主要有地方政府環(huán)境責(zé)任意識(shí)、地方政府環(huán)境權(quán)能、地方政府環(huán)境政策工具、府際環(huán)境合作、環(huán)境社會(huì)資本、企業(yè)環(huán)境責(zé)任、環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新[6]。李敏等將環(huán)保體制是否健全、環(huán)保政策是否完善、環(huán)保評(píng)估制度是否規(guī)范、法律制度是否完善作為影響解決環(huán)境問(wèn)題的四大因素[11]。而西方學(xué)者Stefan Walter并沒(méi)有具體地提到影響政府環(huán)境治理能力的因素,只是從大的方向上提出,信任度、愿意合作的程度對(duì)于政府環(huán)境治理能力的形成有著重大影響[12]。至于政府環(huán)境治理能力的評(píng)價(jià)體系方面的研究,則可以說(shuō)是一片空白,并沒(méi)有學(xué)者對(duì)這方面進(jìn)行深入的探討。

    以上綜述反映了國(guó)內(nèi)外有關(guān)政府環(huán)境治理能力的研究還處于發(fā)展階段,對(duì)這種能力的理解還不是很清晰,在界定內(nèi)涵時(shí)存在著很大的局限性:一是沒(méi)有將政府環(huán)境治理能力與政府治理能力和國(guó)家治理能力連接起來(lái),僅僅是片面強(qiáng)調(diào)政府參與,并沒(méi)有探討其他社會(huì)主體的作用,同時(shí)也與西方學(xué)者的環(huán)境治理觀念相沖突;二是提到了社會(huì)參與,但將政府與其他社會(huì)主體等同化,認(rèn)為政府在環(huán)境治理中僅僅是其中的普通一員,具有可代替性,忽視了政府的特殊性和不可替代性。同時(shí),由于大多數(shù)學(xué)者都是在研究環(huán)境治理時(shí)簡(jiǎn)單提到政府環(huán)境治理能力,導(dǎo)致研究政府環(huán)境治理的影響因素的相關(guān)文獻(xiàn)很少,且由于對(duì)內(nèi)涵理解的局限性,導(dǎo)致相關(guān)影響因素的研究也存在著很大的局限性。最后,遺憾的是,并沒(méi)有學(xué)者進(jìn)行過(guò)評(píng)價(jià)體系方面的研究。因此,本文對(duì)影響政府環(huán)境治理能力的因素以及相關(guān)評(píng)價(jià)體系方面的研究就非常有必要。

    三、政府環(huán)境治理能力的影響因素

    了解政府環(huán)境治理能力的影響因素是提升政府環(huán)境治理能力、解決環(huán)境問(wèn)題的必要途徑。在上述探討政府環(huán)境治理能力時(shí),本文將其定義為既是一種解決環(huán)境問(wèn)題的能力又是一種政府在環(huán)境領(lǐng)域的組織動(dòng)員和指揮協(xié)調(diào)能力,因此,在探討影響因素時(shí)應(yīng)該兩方面兼顧。其中,解決環(huán)境問(wèn)題的能力是以結(jié)果為導(dǎo)向,而組織動(dòng)員和指揮協(xié)調(diào)能力是以過(guò)程為導(dǎo)向,因此,在實(shí)際探討的過(guò)程中,主要控制過(guò)程,以探討影響社會(huì)主體參與的因素為主,同時(shí)也不能忽視客觀環(huán)境因素對(duì)治理結(jié)果的影響。社會(huì)主體的參與程度首先與社會(huì)主體自身的意愿相關(guān),同時(shí),政府作為環(huán)境治理的主要負(fù)責(zé)人,是否為社會(huì)主體提供參與的環(huán)境和激勵(lì)也影響著社會(huì)主體的參與程度。由于社會(huì)主體自身和政府都與人的意愿息息相關(guān),在短時(shí)間內(nèi)具有可變性,因此,本文將這兩方面因素歸為主觀因素。而人對(duì)于環(huán)境技術(shù)水平和區(qū)域承載力等社會(huì)環(huán)境、自然環(huán)境因素的影響相對(duì)較小,在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)不會(huì)發(fā)生變化,因此本文將環(huán)境因素歸為客觀因素。最終,本文將影響政府環(huán)境治理能力的因素分為主觀因素和客觀因素,其中主觀因素主要探討影響社會(huì)主體參與的因素,主要是政府層面和社會(huì)層面兩方面,客觀因素就是影響最終治理結(jié)果的環(huán)境因素。具體影響因素見表1。

    1.政府層面

    政府層面的影響因素主要包括三部分,分別是政府對(duì)環(huán)境的重視程度、政府的簡(jiǎn)政放權(quán)程度以及地方政府的環(huán)境財(cái)政能力。政府擁有保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源的職能,在環(huán)境保護(hù)和治理中承擔(dān)著不可或缺的角色[4],因此,政府對(duì)環(huán)境的重視程度將直接影響政府環(huán)境治理能力的發(fā)揮。近年來(lái),特別是十九大以來(lái),黨中央對(duì)環(huán)境問(wèn)題的重視程度越來(lái)越高,甚至提出環(huán)境考核與官員的升遷相掛鉤,這對(duì)解決環(huán)境問(wèn)題、提高政府環(huán)境治理能力有著重要的促進(jìn)作用,但同時(shí),環(huán)境考核與官員的升遷相掛鉤,會(huì)導(dǎo)致部分政府官員在任期的開始和結(jié)束時(shí)出現(xiàn)行為偏差,產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。政府的簡(jiǎn)政放權(quán)程度是另一個(gè)政府層面的影響因素。簡(jiǎn)政放權(quán)的程度關(guān)系著社會(huì)主體參與環(huán)境治理的程度,只有讓社會(huì)各個(gè)主體都能參與到環(huán)境治理中去,社會(huì)中的各項(xiàng)資源才能得到充分的利用,政府的環(huán)境治理成果才能顯著提升,政府的環(huán)境治理能力也才能提高。政府的環(huán)境財(cái)政能力是第三個(gè)政府層面的影響因素,主要是指政府愿意為解決環(huán)境問(wèn)題而投入的資金。由于財(cái)政分權(quán),地方政府財(cái)政大多來(lái)源于地方的企業(yè),因此,地方政府有強(qiáng)烈的動(dòng)力將財(cái)政資金投入到能擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模的項(xiàng)目上去,而這對(duì)于解決環(huán)境問(wèn)題是一個(gè)不利的因素[13]。

    表1 政府環(huán)境治理能力的影響因素

    2.社會(huì)層面

    社會(huì)層面的影響因素也主要包括三部分,分別是社會(huì)主體的環(huán)保意識(shí)、參與環(huán)境保護(hù)的意識(shí)以及責(zé)任意識(shí)。環(huán)保意識(shí)的高低是一切的基礎(chǔ),只有社會(huì)各界真正認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性,才會(huì)積極參與到環(huán)境治理與保護(hù)中去。因此,社會(huì)主體環(huán)保意識(shí)的高低將對(duì)社會(huì)主體參與環(huán)境治理產(chǎn)生重大影響,并最終影響著政府環(huán)境治理能力的提升。特別的,如果公共人物擁有良好的環(huán)保意識(shí),也會(huì)對(duì)普通居民環(huán)保意識(shí)的樹立發(fā)揮良好的引領(lǐng)作用。但同時(shí)我們也該認(rèn)識(shí)到直接影響社會(huì)主體參與到環(huán)境治理過(guò)程中的因素是其參與意識(shí),有些社會(huì)主體盡管已有了環(huán)境保護(hù)意識(shí),但他們還是不一定參與到環(huán)境治理中去,這一方面與其自身的想法和參與意識(shí)相關(guān),另一方面也與政府相關(guān),是否通過(guò)有利政策形成拉力幫助部分社會(huì)主體參與到環(huán)境治理中去。最后,以企業(yè)為代表的社會(huì)主體的責(zé)任意識(shí)對(duì)于政府環(huán)境治理能力也有重要的影響。一方面,環(huán)境污染具有負(fù)的外部性,在企業(yè)的生產(chǎn)中,他們考慮的是如何降低成本,提高利潤(rùn),而對(duì)于造成的污染,大部分企業(yè)都不會(huì)為高昂的治理成本買單[4],因此,企業(yè)作為排污的一個(gè)重要主體,其社會(huì)責(zé)任意識(shí)的強(qiáng)弱將對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的好壞產(chǎn)生直接影響。而另一方面,一些社會(huì)主體作為環(huán)境治理中的重要成員,承擔(dān)著直接治理環(huán)境的重任,其責(zé)任感的高低將對(duì)環(huán)境問(wèn)題的治理成果產(chǎn)生重要的影響。除此之外,社會(huì)主體參與環(huán)境治理也應(yīng)該包括環(huán)境治理成果檢測(cè)這環(huán)境治理的最后一環(huán),因此,最終社會(huì)主體責(zé)任感的高低,對(duì)環(huán)境成果的質(zhì)量和后續(xù)環(huán)境的保護(hù)有著直接的影響。

    3.環(huán)境因素

    首先,作為一種客觀因素,環(huán)境技術(shù)水平的高低對(duì)政府環(huán)境治理能力有著重大的影響??茖W(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力,與環(huán)境領(lǐng)域相關(guān)的科學(xué)技術(shù)更是對(duì)環(huán)境的治理有著重要的推動(dòng)作用。現(xiàn)階段,我國(guó)還處于社會(huì)主義初級(jí)階段,部分領(lǐng)域的核心技術(shù)還沒(méi)有達(dá)到國(guó)際領(lǐng)先水平,特別是環(huán)境技術(shù),這將對(duì)我國(guó)的環(huán)境治理產(chǎn)生一定的制約。其次,一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生重要的、持續(xù)的影響,相較于第一產(chǎn)業(yè)為主或第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)來(lái)說(shuō),以第二產(chǎn)業(yè)為主特別是以資源的開采為主要經(jīng)濟(jì)支柱的地區(qū)環(huán)境問(wèn)題會(huì)比較突出,治理難度也會(huì)更大,且這種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)會(huì)對(duì)地方的環(huán)境治理產(chǎn)生持續(xù)的影響。最后,相較于相關(guān)環(huán)境技術(shù)水平和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)這種社會(huì)環(huán)境影響因素,區(qū)域環(huán)境承載力則可以說(shuō)是自然環(huán)境因素,所謂區(qū)域環(huán)境承載力是指在一定區(qū)域內(nèi)環(huán)境對(duì)開發(fā)活動(dòng)的強(qiáng)度和規(guī)模的可承受能力,區(qū)域承載力強(qiáng)的地區(qū),其環(huán)境治理會(huì)比較弱的地區(qū)容易。

    環(huán)境治理是一個(gè)多主體共治的過(guò)程,而政府環(huán)境治理能力從某方面來(lái)說(shuō)是一種組織、協(xié)調(diào)能力,二者都涉及政府的開放與社會(huì)主體參與的過(guò)程。在上述所提到的影響因素中,政府層面的影響因素更多地涉及政府開放的問(wèn)題,而社會(huì)層面的影響因素更多地涉及社會(huì)參與的部分。作為一種客觀因素的環(huán)境因素,則對(duì)于環(huán)境治理的方向和結(jié)果有著重要的影響。因此,無(wú)論是主觀因素,還是客觀因素,都是影響政府環(huán)境治理能力的重要因素,沒(méi)有重要性先后之分,都不可忽視。

    四、政府環(huán)境治理能力評(píng)價(jià)體系

    評(píng)價(jià)是一種導(dǎo)向,一方面政府環(huán)境治理能力評(píng)價(jià)體系為政府推進(jìn)環(huán)境治理、解決環(huán)境問(wèn)題提供了方向;另一方面,評(píng)價(jià)的結(jié)果又會(huì)促使政府提高對(duì)環(huán)境治理方面的重視,進(jìn)而提高治理能力。因此,建立一套具體完整的評(píng)價(jià)體系對(duì)各級(jí)政府環(huán)境治理能力的發(fā)揮有著重要的作用。

    1.評(píng)價(jià)政府環(huán)境治理能力的維度

    上文提到鮮有學(xué)者對(duì)政府環(huán)境治理能力評(píng)價(jià)體系進(jìn)行過(guò)相關(guān)研究,因此,本文在構(gòu)建評(píng)價(jià)體系時(shí)以與之相關(guān)的政府治理能力評(píng)價(jià)體系作為參考。關(guān)于政府治理能力評(píng)價(jià)體系的研究有很多,其中大多數(shù)是以結(jié)果為導(dǎo)向,如世界銀行的世界治理指標(biāo)(WGI)將評(píng)價(jià)維度分為表達(dá)權(quán)與問(wèn)責(zé)、政治穩(wěn)定性、腐敗控制、政府績(jī)效、監(jiān)管質(zhì)量、法治水平這六個(gè);俞可平在其提出的具有中國(guó)本土特色的治理評(píng)估框架中,將評(píng)價(jià)維度分為公民參與、人權(quán)與公民權(quán)、黨內(nèi)民主、法治、合法性、社會(huì)公正、社會(huì)穩(wěn)定、政務(wù)公開、行政效益、政府責(zé)任、公共服務(wù)、廉政這十二個(gè)[14];包雅均提出的中國(guó)社會(huì)治理評(píng)估框架則將評(píng)價(jià)維度分為七個(gè),分別是:社區(qū)治理、社會(huì)組織發(fā)展、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、公民權(quán)利、社會(huì)公平維護(hù)、政治社會(huì)穩(wěn)定和民眾主觀幸福感[15],等等。上述學(xué)者在評(píng)估時(shí)都或多或少提到了社會(huì)參與程度,因此,本文將社會(huì)參與程度作為評(píng)價(jià)政府環(huán)境治理能力的一級(jí)指標(biāo)之一。同時(shí),本文也借鑒上述學(xué)者的思路,以治理的結(jié)果為導(dǎo)向,將環(huán)境治理成果作為另外一個(gè)一級(jí)指標(biāo)。但與此同時(shí)我們也應(yīng)該看到,上述學(xué)者構(gòu)建的指標(biāo)體系大部分都是原則性的評(píng)價(jià)維度,實(shí)際操作性不強(qiáng),涉及面太廣,難以構(gòu)建全面的具體性的指標(biāo)體系,且對(duì)于環(huán)境領(lǐng)域的應(yīng)用仍有很大的不適應(yīng)性等缺點(diǎn)。

    而由于本文構(gòu)建的一級(jí)指標(biāo)環(huán)境治理成果又與環(huán)境績(jī)效很相似,所謂環(huán)境績(jī)效,是指特定管理對(duì)象或者區(qū)域環(huán)境管理活動(dòng)所產(chǎn)生的環(huán)境成績(jī)、效果和水平[16]。因此,在構(gòu)建環(huán)境治理成果的二級(jí)指標(biāo)時(shí),本文參考了環(huán)境績(jī)效評(píng)估的評(píng)價(jià)維度。對(duì)于環(huán)境績(jī)效的評(píng)價(jià)體系,部分學(xué)者進(jìn)行了深入的研究,如王婷等在對(duì)江蘇省進(jìn)行環(huán)境績(jī)效評(píng)估研究時(shí),將環(huán)境評(píng)估的具體維度分為環(huán)境效率、環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境治理這三種[17];楊麗瓊等在對(duì)西雙版納進(jìn)行環(huán)境績(jī)效的研究時(shí),則是從驅(qū)動(dòng)、壓力、狀態(tài)、影響、響應(yīng)五個(gè)方面進(jìn)行,主要包括污染排放量、污染控制以及生態(tài)環(huán)境質(zhì)量三方面[18];曹東等將環(huán)境健康和生態(tài)系統(tǒng)的生命力作為評(píng)價(jià)維度[19];蘇韻琿等在研究廣東省環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)將污染排放總量、資源消耗、污染控制和生態(tài)環(huán)境優(yōu)化作為評(píng)價(jià)維度[20],等等。上述學(xué)者在構(gòu)建評(píng)價(jià)體系時(shí)對(duì)污染物排放量、污染控制以及生態(tài)環(huán)境質(zhì)量這三方面都有所涉及,但遺憾的是,都沒(méi)有涉及時(shí)間的變遷。因此,本文以上述的評(píng)價(jià)維度為參考,結(jié)合時(shí)間的變遷,將年污染物減少比例、年污染控制提高比例和年生態(tài)環(huán)境改善程度作為環(huán)境治理成果這個(gè)一級(jí)指標(biāo)之下的二級(jí)指標(biāo)。

    對(duì)于社會(huì)參與程度這個(gè)一級(jí)指標(biāo),本文首先以社會(huì)主體的實(shí)際參與情況來(lái)衡量,同時(shí),與上文影響社會(huì)主體參與環(huán)境治理的主觀因素相結(jié)合,探索政府是否積極促進(jìn)社會(huì)主體參與到環(huán)境治理中以及社會(huì)主體自身的參與意愿,將環(huán)保意識(shí)水平和環(huán)保制度完善程度作為社會(huì)參與程度的二級(jí)指標(biāo)。因此,在社會(huì)參與程度方面,以環(huán)保意識(shí)水平、環(huán)保制度完善程度和社會(huì)主體實(shí)際參與情況這三者為二級(jí)指標(biāo)。

    最后,在整個(gè)評(píng)價(jià)體系中,共有六個(gè)二級(jí)指標(biāo),分別是年污染物減少比例、年污染控制提高比例、年生態(tài)環(huán)境改善程度、環(huán)保意識(shí)水平、環(huán)保制度完善程度和社會(huì)主體實(shí)際參與情況。其中,年污染物減少比例和年生態(tài)環(huán)境改善程度是評(píng)價(jià)政府環(huán)境治理能力的重要內(nèi)容,其不僅是解決環(huán)境問(wèn)題能力的具體體現(xiàn),還是組織、協(xié)調(diào)能力最終效果的體現(xiàn),對(duì)政府環(huán)境治理能力的界定有著重要的意義。

    2.政府環(huán)境能力的具體評(píng)價(jià)指標(biāo)

    為了衡量政府環(huán)境治理能力,需要將其轉(zhuǎn)化為具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)。在環(huán)境治理成果方面,年污染物減少比例方面的具體指標(biāo)可分為農(nóng)業(yè)、生活、工業(yè)三部分。其中,農(nóng)業(yè)主要污染物是化學(xué)需氧量(COD)、總氮、總磷,由于工業(yè)方面也有化學(xué)需氧量方面的排放,所以將兩類化學(xué)需氧量合并成一類;而生活部分主要是生活污水的排放;工業(yè)部分主要是指固體廢棄物、廢水、廢氣三部分,同時(shí)工業(yè)廢氣又可細(xì)分為許多種類,如二氧化硫(SO2)、氮氧化物(NOX)等。因此具體來(lái)說(shuō),年污染物減少比例方面的具體指標(biāo)主要有年總氮排放量減少比例、年總磷排放量減少比例、年生活污水排放量減少比例、年工業(yè)廢水排放量減少比例、年工業(yè)固定廢棄物減少比例、年SO2排放量減少比例、年NOX排放量減少比例、年COD排放量減少比例。而年污染控制提高比例主要是指污染物處理情況,現(xiàn)階段,我國(guó)污染物處理主要集中在生活和工業(yè)污染物處理上,農(nóng)業(yè)污染物極少,而生活和工業(yè)污染物主要可分為固體污染和水污染,因此,年污染物控制提高比例主要包括年生活污水處理提高比例、年生活垃圾處理提高比例、年工業(yè)固體廢物綜合利用提高比例和年工業(yè)污水處理提高比例這四種。至于年生態(tài)環(huán)境改善程度則是從與人們生活息息相關(guān)的大氣、水和土壤這三方面進(jìn)行具體的衡量[17]。

    在社會(huì)參與程度方面,本文分別從問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)、投入、過(guò)程、產(chǎn)出四方面來(lái)對(duì)環(huán)保意識(shí)水平、環(huán)保制度完善情況、社會(huì)主體實(shí)際參與情況進(jìn)行測(cè)量,以社會(huì)主體實(shí)際參與情況為例,評(píng)價(jià)指標(biāo)主要分為政府立項(xiàng)解決的環(huán)境問(wèn)題由社會(huì)主體反映的比例、社會(huì)主體為解決環(huán)境問(wèn)題所參與的程度、政府環(huán)境問(wèn)題外包比例、社會(huì)主體參與環(huán)境治理成果檢測(cè)和后續(xù)環(huán)境保護(hù)的程度四部分。

    最后,環(huán)境改善程度和社會(huì)參與程度兩方面具體指標(biāo)相結(jié)合共同構(gòu)建了表2的評(píng)價(jià)政府環(huán)境治理能力的指標(biāo)體系。

    表2 政府環(huán)境治理能力評(píng)價(jià)體系

    五、提升政府環(huán)境治理能力的途徑

    對(duì)政府環(huán)境治理能力的研究,不可避免地會(huì)提到如何提升這種能力,這也是本研究最重要的現(xiàn)實(shí)意義之一,對(duì)政府相關(guān)能力的提升有著重要的意義。本文最終將提高政府環(huán)境治理能力的途徑歸納為以下四點(diǎn):

    1.建立健全政府與社會(huì)協(xié)同治理機(jī)制

    在環(huán)境治理的過(guò)程中,政府、有關(guān)市場(chǎng)主體和社會(huì)組織必須協(xié)同起來(lái),才能提供跨越政府組織層級(jí)、公共部門界限、公私領(lǐng)域范圍的有效治理[21]。實(shí)際上,政府和市場(chǎng)各自的局限性也決定著建立政府與社會(huì)協(xié)同治理機(jī)制是必由之舉。而建立健全政府與社會(huì)協(xié)同治理機(jī)制,一方面需要加強(qiáng)政府工作人員的環(huán)境保護(hù)意識(shí)以及普及相關(guān)治理的理念,同時(shí),政府要實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán),為其他社會(huì)主體的參與提供客觀條件,在環(huán)境治理的領(lǐng)域努力形成“小政府、大社會(huì)”的格局,積極促進(jìn)有關(guān)社會(huì)主體參與到環(huán)境治理中去,提高環(huán)境治理的質(zhì)量;另一方面可以充分利用電視、電腦等大眾傳媒的優(yōu)勢(shì),多種渠道、多種方式地對(duì)社會(huì)主體進(jìn)行宣傳教育,提高他們的環(huán)境保護(hù)意識(shí)、參與意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。

    2.大力扶植與環(huán)境治理相關(guān)的企業(yè)的發(fā)展

    通過(guò)政府采購(gòu)和政府外包的形式來(lái)進(jìn)行環(huán)境治理,勢(shì)必要通過(guò)專門從事環(huán)境治理的相關(guān)企業(yè)來(lái)進(jìn)行,但目前,我國(guó)相關(guān)的企業(yè)并不多,這對(duì)政府采購(gòu)和政府外包具有一定的制約作用。因此,政府相關(guān)單位要大力扶持與環(huán)境治理相關(guān)的企業(yè)的發(fā)展。這一方面要求政府要積極建立健全政府與社會(huì)協(xié)同治理機(jī)制,給予相關(guān)企業(yè)發(fā)展的市場(chǎng);另一方面,要通過(guò)相應(yīng)的制度安排,給予有關(guān)企業(yè)以制度支持,幫助這些企業(yè)發(fā)展,進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)行業(yè)的發(fā)展。如此,最終將有利于提高政府采購(gòu)與政府外包的水平,進(jìn)而提升政府環(huán)境治理能力。

    3.大力發(fā)展相關(guān)環(huán)境技術(shù)

    環(huán)境技術(shù)是影響政府環(huán)境治理能力的客觀因素,直接影響著環(huán)境治理的效率和質(zhì)量。在世界各國(guó)普遍開始重視環(huán)境保護(hù)的情況下,我國(guó)政府更應(yīng)該加大相關(guān)領(lǐng)域的投入,給予相關(guān)研究人員物質(zhì)或精神上的獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí),由于我國(guó)在技術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)新大多集中于與政府有關(guān)的研究機(jī)構(gòu),在企業(yè)等社會(huì)領(lǐng)域很少,所以政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變思路,加大對(duì)企業(yè)等社會(huì)主體參與技術(shù)創(chuàng)新的支持,激發(fā)社會(huì)參與創(chuàng)新的活力。除此,環(huán)境技術(shù)的發(fā)展還與社會(huì)風(fēng)氣和相關(guān)的制度支持息息相關(guān),為環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新創(chuàng)造一個(gè)良好的社會(huì)氛圍,鼓勵(lì)、支持、保護(hù)創(chuàng)新,同時(shí)加強(qiáng)相關(guān)制度的建設(shè),將會(huì)極大促進(jìn)環(huán)境技術(shù)的發(fā)展。

    4.促進(jìn)環(huán)境治理與互聯(lián)網(wǎng)的結(jié)合

    2015年7月4日,國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》,積極推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和一些產(chǎn)業(yè)的融合,促進(jìn)這些產(chǎn)業(yè)的升級(jí)發(fā)展。在環(huán)境治理方面,也可以借鑒這方面的經(jīng)驗(yàn),與時(shí)俱進(jìn),加快環(huán)境治理與互聯(lián)網(wǎng)的結(jié)合,充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢(shì),讓互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)在環(huán)境治理領(lǐng)域也能發(fā)揮巨大的作用。

    提升政府環(huán)境治理能力的核心就是如何讓更多的社會(huì)主體更好地參與到環(huán)境治理當(dāng)中去,這涉及政府的開放和社會(huì)的參與兩方面。因此,勢(shì)必要建立健全政府與社會(huì)協(xié)同治理機(jī)制,提高政府在環(huán)境領(lǐng)域的開放程度,同時(shí)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)社會(huì)主體的宣傳教育,動(dòng)員社會(huì)主體參與到環(huán)境治理中去。大力扶植與環(huán)境治理相關(guān)的企業(yè)的發(fā)展,培育社會(huì)治理的力量,是政府與社會(huì)協(xié)同治理機(jī)制得以運(yùn)行的重要基礎(chǔ)。同時(shí),環(huán)境治理也會(huì)受到環(huán)境技術(shù)水平高低的影響,因此大力發(fā)展環(huán)境技術(shù)是必不可少的。最后,促進(jìn)環(huán)境治理與互聯(lián)網(wǎng)的結(jié)合,是社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果,二者的結(jié)合必將有效提升政府的環(huán)境治理能力。

    六、總結(jié)與展望

    近年來(lái),隨著環(huán)境污染的日益嚴(yán)重,我國(guó)政府對(duì)環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越重視,環(huán)境也成為評(píng)估政府績(jī)效的一個(gè)方面,在這個(gè)過(guò)程中,政府環(huán)境治理能力就顯得越來(lái)越重要,但目前,關(guān)于政府環(huán)境治理能力這個(gè)概念卻鮮有學(xué)者研究,本文正是在這樣的背景下,在明晰概念的基礎(chǔ)上對(duì)其影響因素及評(píng)價(jià)體系進(jìn)行探討并總結(jié)出以下研究成果。

    1.政府環(huán)境治理能力是指政府通過(guò)各種手段動(dòng)員、協(xié)調(diào)社會(huì)各有關(guān)主體參與環(huán)境保護(hù)、解決環(huán)境問(wèn)題的能力。其具有以下三個(gè)特性:一是政府環(huán)境治理能力是一種解決環(huán)境問(wèn)題的能力,最終目的是解決環(huán)境問(wèn)題,保護(hù)生態(tài)環(huán)境;二是在環(huán)境治理中,政府并不是唯一主體,除政府外還包括環(huán)保組織、私人部門等其他社會(huì)有關(guān)主體;三是政府環(huán)境治理能力也是一種組織、動(dòng)員能力,政府在環(huán)境治理中更多的是起到一種整合、動(dòng)員、把握進(jìn)程和管制等作用。

    2.政府環(huán)境治理能力受到主客觀因素的影響。具體說(shuō),影響政府環(huán)境治理能力的主觀因素可分為政府層面和社會(huì)層面兩部分,而客觀因素則是指環(huán)境因素。其中政府層面的影響因素主要包括政府對(duì)環(huán)境的重視程度、政府的簡(jiǎn)政放權(quán)程度和政府環(huán)境財(cái)政能力,而社會(huì)層面的影響因素則是指居民的環(huán)保意識(shí)、社會(huì)主體參與環(huán)境保護(hù)的意識(shí)和社會(huì)主體的責(zé)任意識(shí),最后,客觀因素分別是環(huán)保技術(shù)水平、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和區(qū)域環(huán)境承載力。

    3.對(duì)于政府環(huán)境治理能力的評(píng)價(jià)主要從環(huán)境治理成果和社會(huì)參與程度兩方面進(jìn)行。其中,環(huán)境改善程度可從年污染物減少比例、年污染控制提高比例和年生態(tài)環(huán)境改善程度這三方面進(jìn)行衡量,社會(huì)參與程度可從環(huán)保意識(shí)水平、環(huán)保制度完善程度以及社會(huì)主體實(shí)際參與情況這三方面進(jìn)行衡量。

    4.提升環(huán)境治理能力的途徑主要分為建設(shè)協(xié)同治理機(jī)制、扶植相關(guān)企業(yè)、提高環(huán)境技術(shù)水平及促進(jìn)與互聯(lián)網(wǎng)的結(jié)合四大方向。其中,建立健全政府與社會(huì)的協(xié)同治理機(jī)制,有利于更好地動(dòng)員社會(huì)主體參與到環(huán)境治理中去,也為社會(huì)主體參與治理提供了一條路徑,是提高政府環(huán)境治理能力的核心;扶持相關(guān)環(huán)境治理企業(yè),則是培育社會(huì)治理力量的重要步驟,也是政府和社會(huì)協(xié)同治理的基礎(chǔ);而環(huán)境技術(shù)水平的提升將影響環(huán)境治理的效率和質(zhì)量;最后,與互聯(lián)網(wǎng)的結(jié)合將是未來(lái)環(huán)境治理的重要方向。

    隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,人們對(duì)環(huán)境的要求會(huì)越來(lái)越高,相應(yīng)地,對(duì)政府環(huán)境治理能力的要求也會(huì)越來(lái)越高,在這種情況下,相關(guān)學(xué)者必定會(huì)將目光轉(zhuǎn)移到政府環(huán)境治理能力的研究上來(lái)。在這種趨勢(shì)下,相應(yīng)的研究成果將會(huì)逐漸出現(xiàn),而在這個(gè)過(guò)程中,勢(shì)必會(huì)對(duì)政府環(huán)境治理能力的概念產(chǎn)生爭(zhēng)論:有的學(xué)者會(huì)將其看作是政府解決環(huán)境問(wèn)題的一種能力;有的學(xué)者則會(huì)更進(jìn)一步,將其與治理理論相結(jié)合,認(rèn)為政府在其中發(fā)揮著舉足輕重的作用,但同時(shí)也支持社會(huì)力量的參與;也許有的學(xué)者會(huì)認(rèn)同本文的觀點(diǎn),認(rèn)為政府的環(huán)境治理能力是一種組織、協(xié)調(diào)能力,政府在參與環(huán)境治理中只起著協(xié)調(diào)社會(huì)主體參與的作用,社會(huì)主體將在環(huán)境治理中發(fā)揮越來(lái)越大的作用。但最終,隨著多元治理理論的興起,會(huì)有越來(lái)越多的學(xué)者認(rèn)識(shí)到社會(huì)主體的作用,并最終向本文所提出的定義靠近。在認(rèn)識(shí)一致的情況下,對(duì)于政府環(huán)境治理能力影響因素的研究也會(huì)趨于一致,越來(lái)越多的學(xué)者將會(huì)從政府的開放、社會(huì)的參與以及影響環(huán)境的客觀因素出發(fā),來(lái)更深入地探究影響這種能力的因素,隨著相關(guān)理論的發(fā)展,最終會(huì)得出更加豐富的答案。隨著定義的逐漸一致與影響因素的發(fā)展,對(duì)這種能力評(píng)價(jià)體系的研究,也會(huì)越來(lái)越具體、越來(lái)越豐富,并在環(huán)境治理成果和社會(huì)參與程度這兩條主線上,探究出更多的支線,最終為建立健全政府與社會(huì)的協(xié)同治理機(jī)制提供更多的借鑒,探究出更多提升環(huán)境治理能力的路徑,使理論能夠指導(dǎo)實(shí)際,這也是政府環(huán)境治理能力研究的現(xiàn)實(shí)意義和最終目的。而且,隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展以及大數(shù)據(jù)、云計(jì)算的興起,政府環(huán)境治理能力將越來(lái)越多地與這二者聯(lián)系起來(lái)。

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