政府環(huán)境治理能力：影響因素及其評(píng)價(jià)體系

盧 青，郭鑫鑫,鄭石明

一、問(wèn)題的提出

自20世紀(jì)七八十年代改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，工業(yè)化、城市化不斷推進(jìn)，人民生活水平不斷提高，但同時(shí)，環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問(wèn)題也不斷凸顯。特別是近年來(lái)，隨著大眾傳媒的不斷發(fā)展，霧霾、酸雨、水體污染等環(huán)境污染事件不斷進(jìn)入大眾的視線，時(shí)刻警醒公眾我國(guó)依然面臨著嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)。政府作為環(huán)境保護(hù)的直接主體，擔(dān)負(fù)著保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源的職能，隨著環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，公眾對(duì)政府環(huán)境治理能力的要求也會(huì)隨之越來(lái)越高?，F(xiàn)階段，盡管政府為解決環(huán)境問(wèn)題采取了一系列措施，比如，不斷提升環(huán)境指標(biāo)在干部考核指標(biāo)體系中的重要性；相繼頒布了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》等文件，等等。但這些還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到公眾對(duì)政府環(huán)境治理能力的要求。因此，對(duì)政府環(huán)境治理能力進(jìn)行深入研究，對(duì)政府解決環(huán)境問(wèn)題、建立科學(xué)的干部考核指標(biāo)體系以及提高大眾對(duì)政府的滿意度等都有著重要的意義，這些也是研究政府環(huán)境治理能力的現(xiàn)實(shí)意義。

研究政府環(huán)境治理能力還具有很強(qiáng)的理論意義。十九屆四中全會(huì)明確提出要堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，而作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，政府治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化具有重要意義。本文對(duì)政府環(huán)境治理能力的研究作為政府治理能力在環(huán)境領(lǐng)域的體現(xiàn)也順應(yīng)了黨提出的國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的大趨勢(shì)。但同時(shí)，縱觀有關(guān)學(xué)者對(duì)環(huán)境治理領(lǐng)域的研究可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段，對(duì)政府環(huán)境治理能力的研究甚少，極少有學(xué)者研究政府在環(huán)境治理中應(yīng)該具備怎樣的能力，如何測(cè)量這種能力以及怎樣提升等。因此，本文對(duì)政府環(huán)境治理能力的研究，將有利于豐富相關(guān)領(lǐng)域的研究成果，為未來(lái)政府環(huán)境治理能力的進(jìn)一步研究打下一定的基礎(chǔ)。此外，由于政府環(huán)境治理能力主要是探索政府在環(huán)境治理中應(yīng)該具備怎樣的能力，是治理理論與環(huán)境保護(hù)和環(huán)境問(wèn)題的解決相結(jié)合的產(chǎn)物，是治理理論在環(huán)境領(lǐng)域中的具體要求之一，因此，對(duì)這種理論的探討將會(huì)為政府在解決其他領(lǐng)域問(wèn)題時(shí)提供一定的借鑒和更多的解決思路。

那么，什么是政府環(huán)境治理能力？影響政府環(huán)境治理能力的因素有哪些？如何評(píng)價(jià)這種治理能力？這些都是本文探討的重點(diǎn)，希望通過(guò)這些內(nèi)容的探討能為政府提高環(huán)境治理能力、改善人民生活環(huán)境提供可資參考的建議。

二、概念界定與文獻(xiàn)述評(píng)

1.政府環(huán)境治理能力概念界定

對(duì)政府環(huán)境治理能力的不同理解將對(duì)后續(xù)影響因素和評(píng)價(jià)體系的研究產(chǎn)生很大影響，因此，對(duì)政府環(huán)境治理能力的研究應(yīng)該以定義為基礎(chǔ)，在明確有關(guān)定義的基礎(chǔ)上再進(jìn)行相關(guān)影響因素的探討以及評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建。而由于政府環(huán)境治理能力是政府治理能力在環(huán)境領(lǐng)域的體現(xiàn)，與政府治理能力共同屬于國(guó)家治理能力，因此，政府環(huán)境治理能力的定義應(yīng)該基于政府治理能力和國(guó)家治理能力的定義。

對(duì)于國(guó)家治理，俞可平認(rèn)為國(guó)家治理的理想狀態(tài)是善治，其本質(zhì)特征就是國(guó)家與社會(huì)處于最佳狀態(tài)，是政府與公民對(duì)社會(huì)政治事務(wù)的協(xié)同治理，在善治的眾多的權(quán)力主體中，政府起著決定性作用[1]。而對(duì)于政府治理，王浦劬則更強(qiáng)調(diào)是一種政府作為社會(huì)管理的主體，在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與和法治保障的基本格局下，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的管理活動(dòng)[2]。因此，在國(guó)家治理和政府治理中，都強(qiáng)調(diào)了一種國(guó)家或者政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的格局。對(duì)于這種格局，王詩(shī)宗做了一個(gè)更具體的描述，他認(rèn)為國(guó)家或政府的能力將主要體現(xiàn)在整合、動(dòng)員、把握進(jìn)程和管制等方面，而公民則成為積極的決策參與者、公共事務(wù)的管理者和社會(huì)政策的執(zhí)行者[3]。因此，在環(huán)境治理中，也處于政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的格局之下，在這種格局中政府更多地發(fā)揮著一種整合、動(dòng)員或者協(xié)調(diào)指揮的作用。最終，本文在上述前提下提出了政府環(huán)境治理能力的內(nèi)涵。所謂政府環(huán)境治理能力是指政府通過(guò)各種手段動(dòng)員、協(xié)調(diào)各社會(huì)有關(guān)主體參與環(huán)境保護(hù)、解決環(huán)境問(wèn)題的能力。這個(gè)定義有以下三層含義：一是政府環(huán)境治理能力是一種解決環(huán)境問(wèn)題的能力，最終目的是解決環(huán)境問(wèn)題，保護(hù)生態(tài)環(huán)境；二是在環(huán)境治理中，政府并不是唯一主體，除政府外還包括環(huán)保組織、私人部門等其他社會(huì)有關(guān)主體；三是政府環(huán)境治理能力也是政府在環(huán)境領(lǐng)域的一種組織動(dòng)員和協(xié)調(diào)指揮的能力，政府在環(huán)境治理中更多的是起到整合、動(dòng)員、把握進(jìn)程和管制等作用。

2.研究述評(píng)

對(duì)于政府環(huán)境治理能力，國(guó)內(nèi)少部分學(xué)者也曾有過(guò)這方面的研究，提出過(guò)一些相關(guān)的定義及其影響因素。但國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于政府環(huán)境治理能力的定義，大多偏向于強(qiáng)調(diào)解決環(huán)境問(wèn)題的能力，如劉程利等認(rèn)為政府環(huán)境治理能力是政府及其相關(guān)職能部門在環(huán)境保護(hù)過(guò)程中，通過(guò)運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、行政以及道德等手段來(lái)履行職責(zé)，發(fā)揮政府作用，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的一種能力[4]；相似的，鄧集文強(qiáng)調(diào)政府環(huán)境治理能力是指為完成政府環(huán)保職能規(guī)范的目標(biāo)和任務(wù)，擁有一定的公共權(quán)力的政府組織所具有的維持本組織的穩(wěn)定存在和發(fā)展，并有效地治理環(huán)境的能量和力量的總和[5]。僅有小部分學(xué)者提到了社會(huì)參與，如肖建華等強(qiáng)調(diào)政府環(huán)境治理能力可理解為以政府為主導(dǎo)的各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)在管理生態(tài)環(huán)境公共事務(wù)過(guò)程中所實(shí)際擁有的能量和能力[6]。相較于中國(guó)學(xué)者，西方學(xué)者在政府環(huán)境治理能力方面的研究還很少，他們作得更多的是關(guān)于環(huán)境治理方面的研究。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署將環(huán)境治理定義為通過(guò)規(guī)則、實(shí)踐、政策和體系來(lái)塑造人類和環(huán)境相互影響的方式，在此基礎(chǔ)上Nidhi Mittal等人進(jìn)一步闡釋了城市環(huán)境治理的定義，即公共的、私人的、公民的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)通過(guò)正式的或非正式的計(jì)劃形成城市環(huán)境可持續(xù)性的規(guī)則、實(shí)踐[7]；Wei Li認(rèn)為環(huán)境治理就像治理一樣是一個(gè)決策被制定的過(guò)程和一個(gè)決策被執(zhí)行的過(guò)程，而政府即是決策的制定者之一也是執(zhí)行者之一[8]；Colleen George等認(rèn)為環(huán)境治理就是一個(gè)多方共同管理模型，在這個(gè)模型中，利益相關(guān)者和持有人一起來(lái)形成決策，解決環(huán)境問(wèn)題，其中利益相關(guān)者是指可以影響決策和被決策影響的人，而持有人則是指政府[9]。Foo Katherine提出環(huán)境治理的主題就是公民通過(guò)伙伴關(guān)系而進(jìn)行的領(lǐng)導(dǎo)，即解決環(huán)境問(wèn)題主要靠社會(huì)大眾，政府發(fā)揮的作用比較小[10]。相較于政府環(huán)境治理能力的定義，國(guó)內(nèi)研究影響這種能力的因素的學(xué)者則更少，且不同學(xué)者還有著不同的看法。肖建華等認(rèn)為影響我國(guó)地方政府環(huán)境治理能力的因素主要有地方政府環(huán)境責(zé)任意識(shí)、地方政府環(huán)境權(quán)能、地方政府環(huán)境政策工具、府際環(huán)境合作、環(huán)境社會(huì)資本、企業(yè)環(huán)境責(zé)任、環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新[6]。李敏等將環(huán)保體制是否健全、環(huán)保政策是否完善、環(huán)保評(píng)估制度是否規(guī)范、法律制度是否完善作為影響解決環(huán)境問(wèn)題的四大因素[11]。而西方學(xué)者Stefan Walter并沒(méi)有具體地提到影響政府環(huán)境治理能力的因素，只是從大的方向上提出，信任度、愿意合作的程度對(duì)于政府環(huán)境治理能力的形成有著重大影響[12]。至于政府環(huán)境治理能力的評(píng)價(jià)體系方面的研究，則可以說(shuō)是一片空白，并沒(méi)有學(xué)者對(duì)這方面進(jìn)行深入的探討。

以上綜述反映了國(guó)內(nèi)外有關(guān)政府環(huán)境治理能力的研究還處于發(fā)展階段，對(duì)這種能力的理解還不是很清晰，在界定內(nèi)涵時(shí)存在著很大的局限性：一是沒(méi)有將政府環(huán)境治理能力與政府治理能力和國(guó)家治理能力連接起來(lái)，僅僅是片面強(qiáng)調(diào)政府參與，并沒(méi)有探討其他社會(huì)主體的作用，同時(shí)也與西方學(xué)者的環(huán)境治理觀念相沖突；二是提到了社會(huì)參與，但將政府與其他社會(huì)主體等同化，認(rèn)為政府在環(huán)境治理中僅僅是其中的普通一員，具有可代替性，忽視了政府的特殊性和不可替代性。同時(shí)，由于大多數(shù)學(xué)者都是在研究環(huán)境治理時(shí)簡(jiǎn)單提到政府環(huán)境治理能力，導(dǎo)致研究政府環(huán)境治理的影響因素的相關(guān)文獻(xiàn)很少，且由于對(duì)內(nèi)涵理解的局限性，導(dǎo)致相關(guān)影響因素的研究也存在著很大的局限性。最后，遺憾的是，并沒(méi)有學(xué)者進(jìn)行過(guò)評(píng)價(jià)體系方面的研究。因此，本文對(duì)影響政府環(huán)境治理能力的因素以及相關(guān)評(píng)價(jià)體系方面的研究就非常有必要。

三、政府環(huán)境治理能力的影響因素

了解政府環(huán)境治理能力的影響因素是提升政府環(huán)境治理能力、解決環(huán)境問(wèn)題的必要途徑。在上述探討政府環(huán)境治理能力時(shí)，本文將其定義為既是一種解決環(huán)境問(wèn)題的能力又是一種政府在環(huán)境領(lǐng)域的組織動(dòng)員和指揮協(xié)調(diào)能力，因此，在探討影響因素時(shí)應(yīng)該兩方面兼顧。其中，解決環(huán)境問(wèn)題的能力是以結(jié)果為導(dǎo)向，而組織動(dòng)員和指揮協(xié)調(diào)能力是以過(guò)程為導(dǎo)向，因此，在實(shí)際探討的過(guò)程中，主要控制過(guò)程，以探討影響社會(huì)主體參與的因素為主，同時(shí)也不能忽視客觀環(huán)境因素對(duì)治理結(jié)果的影響。社會(huì)主體的參與程度首先與社會(huì)主體自身的意愿相關(guān)，同時(shí)，政府作為環(huán)境治理的主要負(fù)責(zé)人，是否為社會(huì)主體提供參與的環(huán)境和激勵(lì)也影響著社會(huì)主體的參與程度。由于社會(huì)主體自身和政府都與人的意愿息息相關(guān)，在短時(shí)間內(nèi)具有可變性，因此，本文將這兩方面因素歸為主觀因素。而人對(duì)于環(huán)境技術(shù)水平和區(qū)域承載力等社會(huì)環(huán)境、自然環(huán)境因素的影響相對(duì)較小，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)不會(huì)發(fā)生變化，因此本文將環(huán)境因素歸為客觀因素。最終，本文將影響政府環(huán)境治理能力的因素分為主觀因素和客觀因素，其中主觀因素主要探討影響社會(huì)主體參與的因素，主要是政府層面和社會(huì)層面兩方面，客觀因素就是影響最終治理結(jié)果的環(huán)境因素。具體影響因素見表1。

1.政府層面

政府層面的影響因素主要包括三部分，分別是政府對(duì)環(huán)境的重視程度、政府的簡(jiǎn)政放權(quán)程度以及地方政府的環(huán)境財(cái)政能力。政府擁有保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源的職能，在環(huán)境保護(hù)和治理中承擔(dān)著不可或缺的角色[4]，因此，政府對(duì)環(huán)境的重視程度將直接影響政府環(huán)境治理能力的發(fā)揮。近年來(lái)，特別是十九大以來(lái)，黨中央對(duì)環(huán)境問(wèn)題的重視程度越來(lái)越高，甚至提出環(huán)境考核與官員的升遷相掛鉤，這對(duì)解決環(huán)境問(wèn)題、提高政府環(huán)境治理能力有著重要的促進(jìn)作用，但同時(shí)，環(huán)境考核與官員的升遷相掛鉤，會(huì)導(dǎo)致部分政府官員在任期的開始和結(jié)束時(shí)出現(xiàn)行為偏差，產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。政府的簡(jiǎn)政放權(quán)程度是另一個(gè)政府層面的影響因素。簡(jiǎn)政放權(quán)的程度關(guān)系著社會(huì)主體參與環(huán)境治理的程度，只有讓社會(huì)各個(gè)主體都能參與到環(huán)境治理中去，社會(huì)中的各項(xiàng)資源才能得到充分的利用，政府的環(huán)境治理成果才能顯著提升，政府的環(huán)境治理能力也才能提高。政府的環(huán)境財(cái)政能力是第三個(gè)政府層面的影響因素，主要是指政府愿意為解決環(huán)境問(wèn)題而投入的資金。由于財(cái)政分權(quán)，地方政府財(cái)政大多來(lái)源于地方的企業(yè)，因此，地方政府有強(qiáng)烈的動(dòng)力將財(cái)政資金投入到能擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模的項(xiàng)目上去，而這對(duì)于解決環(huán)境問(wèn)題是一個(gè)不利的因素[13]。

表1 政府環(huán)境治理能力的影響因素

2.社會(huì)層面

社會(huì)層面的影響因素也主要包括三部分，分別是社會(huì)主體的環(huán)保意識(shí)、參與環(huán)境保護(hù)的意識(shí)以及責(zé)任意識(shí)。環(huán)保意識(shí)的高低是一切的基礎(chǔ)，只有社會(huì)各界真正認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性，才會(huì)積極參與到環(huán)境治理與保護(hù)中去。因此，社會(huì)主體環(huán)保意識(shí)的高低將對(duì)社會(huì)主體參與環(huán)境治理產(chǎn)生重大影響，并最終影響著政府環(huán)境治理能力的提升。特別的，如果公共人物擁有良好的環(huán)保意識(shí)，也會(huì)對(duì)普通居民環(huán)保意識(shí)的樹立發(fā)揮良好的引領(lǐng)作用。但同時(shí)我們也該認(rèn)識(shí)到直接影響社會(huì)主體參與到環(huán)境治理過(guò)程中的因素是其參與意識(shí)，有些社會(huì)主體盡管已有了環(huán)境保護(hù)意識(shí)，但他們還是不一定參與到環(huán)境治理中去，這一方面與其自身的想法和參與意識(shí)相關(guān)，另一方面也與政府相關(guān)，是否通過(guò)有利政策形成拉力幫助部分社會(huì)主體參與到環(huán)境治理中去。最后，以企業(yè)為代表的社會(huì)主體的責(zé)任意識(shí)對(duì)于政府環(huán)境治理能力也有重要的影響。一方面，環(huán)境污染具有負(fù)的外部性，在企業(yè)的生產(chǎn)中，他們考慮的是如何降低成本，提高利潤(rùn)，而對(duì)于造成的污染，大部分企業(yè)都不會(huì)為高昂的治理成本買單[4]，因此，企業(yè)作為排污的一個(gè)重要主體，其社會(huì)責(zé)任意識(shí)的強(qiáng)弱將對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的好壞產(chǎn)生直接影響。而另一方面，一些社會(huì)主體作為環(huán)境治理中的重要成員，承擔(dān)著直接治理環(huán)境的重任，其責(zé)任感的高低將對(duì)環(huán)境問(wèn)題的治理成果產(chǎn)生重要的影響。除此之外，社會(huì)主體參與環(huán)境治理也應(yīng)該包括環(huán)境治理成果檢測(cè)這環(huán)境治理的最后一環(huán)，因此，最終社會(huì)主體責(zé)任感的高低，對(duì)環(huán)境成果的質(zhì)量和后續(xù)環(huán)境的保護(hù)有著直接的影響。

3.環(huán)境因素

首先，作為一種客觀因素，環(huán)境技術(shù)水平的高低對(duì)政府環(huán)境治理能力有著重大的影響?？茖W(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，與環(huán)境領(lǐng)域相關(guān)的科學(xué)技術(shù)更是對(duì)環(huán)境的治理有著重要的推動(dòng)作用。現(xiàn)階段，我國(guó)還處于社會(huì)主義初級(jí)階段，部分領(lǐng)域的核心技術(shù)還沒(méi)有達(dá)到國(guó)際領(lǐng)先水平，特別是環(huán)境技術(shù)，這將對(duì)我國(guó)的環(huán)境治理產(chǎn)生一定的制約。其次，一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生重要的、持續(xù)的影響，相較于第一產(chǎn)業(yè)為主或第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)來(lái)說(shuō)，以第二產(chǎn)業(yè)為主特別是以資源的開采為主要經(jīng)濟(jì)支柱的地區(qū)環(huán)境問(wèn)題會(huì)比較突出，治理難度也會(huì)更大，且這種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)會(huì)對(duì)地方的環(huán)境治理產(chǎn)生持續(xù)的影響。最后，相較于相關(guān)環(huán)境技術(shù)水平和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)這種社會(huì)環(huán)境影響因素，區(qū)域環(huán)境承載力則可以說(shuō)是自然環(huán)境因素，所謂區(qū)域環(huán)境承載力是指在一定區(qū)域內(nèi)環(huán)境對(duì)開發(fā)活動(dòng)的強(qiáng)度和規(guī)模的可承受能力，區(qū)域承載力強(qiáng)的地區(qū)，其環(huán)境治理會(huì)比較弱的地區(qū)容易。

環(huán)境治理是一個(gè)多主體共治的過(guò)程，而政府環(huán)境治理能力從某方面來(lái)說(shuō)是一種組織、協(xié)調(diào)能力，二者都涉及政府的開放與社會(huì)主體參與的過(guò)程。在上述所提到的影響因素中，政府層面的影響因素更多地涉及政府開放的問(wèn)題，而社會(huì)層面的影響因素更多地涉及社會(huì)參與的部分。作為一種客觀因素的環(huán)境因素，則對(duì)于環(huán)境治理的方向和結(jié)果有著重要的影響。因此，無(wú)論是主觀因素，還是客觀因素，都是影響政府環(huán)境治理能力的重要因素，沒(méi)有重要性先后之分，都不可忽視。

四、政府環(huán)境治理能力評(píng)價(jià)體系

評(píng)價(jià)是一種導(dǎo)向，一方面政府環(huán)境治理能力評(píng)價(jià)體系為政府推進(jìn)環(huán)境治理、解決環(huán)境問(wèn)題提供了方向；另一方面，評(píng)價(jià)的結(jié)果又會(huì)促使政府提高對(duì)環(huán)境治理方面的重視，進(jìn)而提高治理能力。因此，建立一套具體完整的評(píng)價(jià)體系對(duì)各級(jí)政府環(huán)境治理能力的發(fā)揮有著重要的作用。

1.評(píng)價(jià)政府環(huán)境治理能力的維度

上文提到鮮有學(xué)者對(duì)政府環(huán)境治理能力評(píng)價(jià)體系進(jìn)行過(guò)相關(guān)研究，因此，本文在構(gòu)建評(píng)價(jià)體系時(shí)以與之相關(guān)的政府治理能力評(píng)價(jià)體系作為參考。關(guān)于政府治理能力評(píng)價(jià)體系的研究有很多，其中大多數(shù)是以結(jié)果為導(dǎo)向，如世界銀行的世界治理指標(biāo)(WGI)將評(píng)價(jià)維度分為表達(dá)權(quán)與問(wèn)責(zé)、政治穩(wěn)定性、腐敗控制、政府績(jī)效、監(jiān)管質(zhì)量、法治水平這六個(gè)；俞可平在其提出的具有中國(guó)本土特色的治理評(píng)估框架中，將評(píng)價(jià)維度分為公民參與、人權(quán)與公民權(quán)、黨內(nèi)民主、法治、合法性、社會(huì)公正、社會(huì)穩(wěn)定、政務(wù)公開、行政效益、政府責(zé)任、公共服務(wù)、廉政這十二個(gè)[14]；包雅均提出的中國(guó)社會(huì)治理評(píng)估框架則將評(píng)價(jià)維度分為七個(gè)，分別是：社區(qū)治理、社會(huì)組織發(fā)展、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、公民權(quán)利、社會(huì)公平維護(hù)、政治社會(huì)穩(wěn)定和民眾主觀幸福感[15]，等等。上述學(xué)者在評(píng)估時(shí)都或多或少提到了社會(huì)參與程度，因此，本文將社會(huì)參與程度作為評(píng)價(jià)政府環(huán)境治理能力的一級(jí)指標(biāo)之一。同時(shí)，本文也借鑒上述學(xué)者的思路，以治理的結(jié)果為導(dǎo)向，將環(huán)境治理成果作為另外一個(gè)一級(jí)指標(biāo)。但與此同時(shí)我們也應(yīng)該看到，上述學(xué)者構(gòu)建的指標(biāo)體系大部分都是原則性的評(píng)價(jià)維度，實(shí)際操作性不強(qiáng)，涉及面太廣，難以構(gòu)建全面的具體性的指標(biāo)體系，且對(duì)于環(huán)境領(lǐng)域的應(yīng)用仍有很大的不適應(yīng)性等缺點(diǎn)。

而由于本文構(gòu)建的一級(jí)指標(biāo)環(huán)境治理成果又與環(huán)境績(jī)效很相似，所謂環(huán)境績(jī)效，是指特定管理對(duì)象或者區(qū)域環(huán)境管理活動(dòng)所產(chǎn)生的環(huán)境成績(jī)、效果和水平[16]。因此，在構(gòu)建環(huán)境治理成果的二級(jí)指標(biāo)時(shí)，本文參考了環(huán)境績(jī)效評(píng)估的評(píng)價(jià)維度。對(duì)于環(huán)境績(jī)效的評(píng)價(jià)體系，部分學(xué)者進(jìn)行了深入的研究，如王婷等在對(duì)江蘇省進(jìn)行環(huán)境績(jī)效評(píng)估研究時(shí)，將環(huán)境評(píng)估的具體維度分為環(huán)境效率、環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境治理這三種[17]；楊麗瓊等在對(duì)西雙版納進(jìn)行環(huán)境績(jī)效的研究時(shí)，則是從驅(qū)動(dòng)、壓力、狀態(tài)、影響、響應(yīng)五個(gè)方面進(jìn)行，主要包括污染排放量、污染控制以及生態(tài)環(huán)境質(zhì)量三方面[18]；曹東等將環(huán)境健康和生態(tài)系統(tǒng)的生命力作為評(píng)價(jià)維度[19]；蘇韻琿等在研究廣東省環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)將污染排放總量、資源消耗、污染控制和生態(tài)環(huán)境優(yōu)化作為評(píng)價(jià)維度[20]，等等。上述學(xué)者在構(gòu)建評(píng)價(jià)體系時(shí)對(duì)污染物排放量、污染控制以及生態(tài)環(huán)境質(zhì)量這三方面都有所涉及，但遺憾的是，都沒(méi)有涉及時(shí)間的變遷。因此，本文以上述的評(píng)價(jià)維度為參考，結(jié)合時(shí)間的變遷，將年污染物減少比例、年污染控制提高比例和年生態(tài)環(huán)境改善程度作為環(huán)境治理成果這個(gè)一級(jí)指標(biāo)之下的二級(jí)指標(biāo)。

對(duì)于社會(huì)參與程度這個(gè)一級(jí)指標(biāo)，本文首先以社會(huì)主體的實(shí)際參與情況來(lái)衡量，同時(shí)，與上文影響社會(huì)主體參與環(huán)境治理的主觀因素相結(jié)合，探索政府是否積極促進(jìn)社會(huì)主體參與到環(huán)境治理中以及社會(huì)主體自身的參與意愿，將環(huán)保意識(shí)水平和環(huán)保制度完善程度作為社會(huì)參與程度的二級(jí)指標(biāo)。因此，在社會(huì)參與程度方面，以環(huán)保意識(shí)水平、環(huán)保制度完善程度和社會(huì)主體實(shí)際參與情況這三者為二級(jí)指標(biāo)。

最后，在整個(gè)評(píng)價(jià)體系中，共有六個(gè)二級(jí)指標(biāo)，分別是年污染物減少比例、年污染控制提高比例、年生態(tài)環(huán)境改善程度、環(huán)保意識(shí)水平、環(huán)保制度完善程度和社會(huì)主體實(shí)際參與情況。其中，年污染物減少比例和年生態(tài)環(huán)境改善程度是評(píng)價(jià)政府環(huán)境治理能力的重要內(nèi)容，其不僅是解決環(huán)境問(wèn)題能力的具體體現(xiàn)，還是組織、協(xié)調(diào)能力最終效果的體現(xiàn)，對(duì)政府環(huán)境治理能力的界定有著重要的意義。

2.政府環(huán)境能力的具體評(píng)價(jià)指標(biāo)

為了衡量政府環(huán)境治理能力，需要將其轉(zhuǎn)化為具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)。在環(huán)境治理成果方面，年污染物減少比例方面的具體指標(biāo)可分為農(nóng)業(yè)、生活、工業(yè)三部分。其中，農(nóng)業(yè)主要污染物是化學(xué)需氧量(COD)、總氮、總磷，由于工業(yè)方面也有化學(xué)需氧量方面的排放，所以將兩類化學(xué)需氧量合并成一類；而生活部分主要是生活污水的排放；工業(yè)部分主要是指固體廢棄物、廢水、廢氣三部分，同時(shí)工業(yè)廢氣又可細(xì)分為許多種類，如二氧化硫(SO2)、氮氧化物(NOX)等。因此具體來(lái)說(shuō)，年污染物減少比例方面的具體指標(biāo)主要有年總氮排放量減少比例、年總磷排放量減少比例、年生活污水排放量減少比例、年工業(yè)廢水排放量減少比例、年工業(yè)固定廢棄物減少比例、年SO2排放量減少比例、年NOX排放量減少比例、年COD排放量減少比例。而年污染控制提高比例主要是指污染物處理情況，現(xiàn)階段，我國(guó)污染物處理主要集中在生活和工業(yè)污染物處理上，農(nóng)業(yè)污染物極少，而生活和工業(yè)污染物主要可分為固體污染和水污染，因此，年污染物控制提高比例主要包括年生活污水處理提高比例、年生活垃圾處理提高比例、年工業(yè)固體廢物綜合利用提高比例和年工業(yè)污水處理提高比例這四種。至于年生態(tài)環(huán)境改善程度則是從與人們生活息息相關(guān)的大氣、水和土壤這三方面進(jìn)行具體的衡量[17]。

在社會(huì)參與程度方面，本文分別從問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)、投入、過(guò)程、產(chǎn)出四方面來(lái)對(duì)環(huán)保意識(shí)水平、環(huán)保制度完善情況、社會(huì)主體實(shí)際參與情況進(jìn)行測(cè)量，以社會(huì)主體實(shí)際參與情況為例，評(píng)價(jià)指標(biāo)主要分為政府立項(xiàng)解決的環(huán)境問(wèn)題由社會(huì)主體反映的比例、社會(huì)主體為解決環(huán)境問(wèn)題所參與的程度、政府環(huán)境問(wèn)題外包比例、社會(huì)主體參與環(huán)境治理成果檢測(cè)和后續(xù)環(huán)境保護(hù)的程度四部分。

最后，環(huán)境改善程度和社會(huì)參與程度兩方面具體指標(biāo)相結(jié)合共同構(gòu)建了表2的評(píng)價(jià)政府環(huán)境治理能力的指標(biāo)體系。

表2 政府環(huán)境治理能力評(píng)價(jià)體系

五、提升政府環(huán)境治理能力的途徑

對(duì)政府環(huán)境治理能力的研究，不可避免地會(huì)提到如何提升這種能力，這也是本研究最重要的現(xiàn)實(shí)意義之一，對(duì)政府相關(guān)能力的提升有著重要的意義。本文最終將提高政府環(huán)境治理能力的途徑歸納為以下四點(diǎn)：

1.建立健全政府與社會(huì)協(xié)同治理機(jī)制

在環(huán)境治理的過(guò)程中，政府、有關(guān)市場(chǎng)主體和社會(huì)組織必須協(xié)同起來(lái)，才能提供跨越政府組織層級(jí)、公共部門界限、公私領(lǐng)域范圍的有效治理[21]。實(shí)際上，政府和市場(chǎng)各自的局限性也決定著建立政府與社會(huì)協(xié)同治理機(jī)制是必由之舉。而建立健全政府與社會(huì)協(xié)同治理機(jī)制，一方面需要加強(qiáng)政府工作人員的環(huán)境保護(hù)意識(shí)以及普及相關(guān)治理的理念，同時(shí)，政府要實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，為其他社會(huì)主體的參與提供客觀條件，在環(huán)境治理的領(lǐng)域努力形成“小政府、大社會(huì)”的格局，積極促進(jìn)有關(guān)社會(huì)主體參與到環(huán)境治理中去，提高環(huán)境治理的質(zhì)量；另一方面可以充分利用電視、電腦等大眾傳媒的優(yōu)勢(shì)，多種渠道、多種方式地對(duì)社會(huì)主體進(jìn)行宣傳教育，提高他們的環(huán)境保護(hù)意識(shí)、參與意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。

2.大力扶植與環(huán)境治理相關(guān)的企業(yè)的發(fā)展

通過(guò)政府采購(gòu)和政府外包的形式來(lái)進(jìn)行環(huán)境治理，勢(shì)必要通過(guò)專門從事環(huán)境治理的相關(guān)企業(yè)來(lái)進(jìn)行，但目前，我國(guó)相關(guān)的企業(yè)并不多，這對(duì)政府采購(gòu)和政府外包具有一定的制約作用。因此，政府相關(guān)單位要大力扶持與環(huán)境治理相關(guān)的企業(yè)的發(fā)展。這一方面要求政府要積極建立健全政府與社會(huì)協(xié)同治理機(jī)制，給予相關(guān)企業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)；另一方面，要通過(guò)相應(yīng)的制度安排，給予有關(guān)企業(yè)以制度支持，幫助這些企業(yè)發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)行業(yè)的發(fā)展。如此，最終將有利于提高政府采購(gòu)與政府外包的水平，進(jìn)而提升政府環(huán)境治理能力。

3.大力發(fā)展相關(guān)環(huán)境技術(shù)

環(huán)境技術(shù)是影響政府環(huán)境治理能力的客觀因素，直接影響著環(huán)境治理的效率和質(zhì)量。在世界各國(guó)普遍開始重視環(huán)境保護(hù)的情況下，我國(guó)政府更應(yīng)該加大相關(guān)領(lǐng)域的投入，給予相關(guān)研究人員物質(zhì)或精神上的獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，由于我國(guó)在技術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)新大多集中于與政府有關(guān)的研究機(jī)構(gòu)，在企業(yè)等社會(huì)領(lǐng)域很少，所以政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變思路，加大對(duì)企業(yè)等社會(huì)主體參與技術(shù)創(chuàng)新的支持，激發(fā)社會(huì)參與創(chuàng)新的活力。除此，環(huán)境技術(shù)的發(fā)展還與社會(huì)風(fēng)氣和相關(guān)的制度支持息息相關(guān)，為環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新創(chuàng)造一個(gè)良好的社會(huì)氛圍，鼓勵(lì)、支持、保護(hù)創(chuàng)新，同時(shí)加強(qiáng)相關(guān)制度的建設(shè)，將會(huì)極大促進(jìn)環(huán)境技術(shù)的發(fā)展。

4.促進(jìn)環(huán)境治理與互聯(lián)網(wǎng)的結(jié)合

2015年7月4日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》，積極推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和一些產(chǎn)業(yè)的融合，促進(jìn)這些產(chǎn)業(yè)的升級(jí)發(fā)展。在環(huán)境治理方面，也可以借鑒這方面的經(jīng)驗(yàn)，與時(shí)俱進(jìn)，加快環(huán)境治理與互聯(lián)網(wǎng)的結(jié)合，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢(shì)，讓互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)在環(huán)境治理領(lǐng)域也能發(fā)揮巨大的作用。

提升政府環(huán)境治理能力的核心就是如何讓更多的社會(huì)主體更好地參與到環(huán)境治理當(dāng)中去，這涉及政府的開放和社會(huì)的參與兩方面。因此，勢(shì)必要建立健全政府與社會(huì)協(xié)同治理機(jī)制，提高政府在環(huán)境領(lǐng)域的開放程度，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)社會(huì)主體的宣傳教育，動(dòng)員社會(huì)主體參與到環(huán)境治理中去。大力扶植與環(huán)境治理相關(guān)的企業(yè)的發(fā)展，培育社會(huì)治理的力量，是政府與社會(huì)協(xié)同治理機(jī)制得以運(yùn)行的重要基礎(chǔ)。同時(shí)，環(huán)境治理也會(huì)受到環(huán)境技術(shù)水平高低的影響，因此大力發(fā)展環(huán)境技術(shù)是必不可少的。最后，促進(jìn)環(huán)境治理與互聯(lián)網(wǎng)的結(jié)合，是社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果，二者的結(jié)合必將有效提升政府的環(huán)境治理能力。

六、總結(jié)與展望

近年來(lái)，隨著環(huán)境污染的日益嚴(yán)重，我國(guó)政府對(duì)環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越重視，環(huán)境也成為評(píng)估政府績(jī)效的一個(gè)方面，在這個(gè)過(guò)程中，政府環(huán)境治理能力就顯得越來(lái)越重要，但目前，關(guān)于政府環(huán)境治理能力這個(gè)概念卻鮮有學(xué)者研究，本文正是在這樣的背景下，在明晰概念的基礎(chǔ)上對(duì)其影響因素及評(píng)價(jià)體系進(jìn)行探討并總結(jié)出以下研究成果。

1.政府環(huán)境治理能力是指政府通過(guò)各種手段動(dòng)員、協(xié)調(diào)社會(huì)各有關(guān)主體參與環(huán)境保護(hù)、解決環(huán)境問(wèn)題的能力。其具有以下三個(gè)特性：一是政府環(huán)境治理能力是一種解決環(huán)境問(wèn)題的能力，最終目的是解決環(huán)境問(wèn)題，保護(hù)生態(tài)環(huán)境；二是在環(huán)境治理中，政府并不是唯一主體，除政府外還包括環(huán)保組織、私人部門等其他社會(huì)有關(guān)主體；三是政府環(huán)境治理能力也是一種組織、動(dòng)員能力，政府在環(huán)境治理中更多的是起到一種整合、動(dòng)員、把握進(jìn)程和管制等作用。

2.政府環(huán)境治理能力受到主客觀因素的影響。具體說(shuō)，影響政府環(huán)境治理能力的主觀因素可分為政府層面和社會(huì)層面兩部分，而客觀因素則是指環(huán)境因素。其中政府層面的影響因素主要包括政府對(duì)環(huán)境的重視程度、政府的簡(jiǎn)政放權(quán)程度和政府環(huán)境財(cái)政能力，而社會(huì)層面的影響因素則是指居民的環(huán)保意識(shí)、社會(huì)主體參與環(huán)境保護(hù)的意識(shí)和社會(huì)主體的責(zé)任意識(shí)，最后，客觀因素分別是環(huán)保技術(shù)水平、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和區(qū)域環(huán)境承載力。

3.對(duì)于政府環(huán)境治理能力的評(píng)價(jià)主要從環(huán)境治理成果和社會(huì)參與程度兩方面進(jìn)行。其中，環(huán)境改善程度可從年污染物減少比例、年污染控制提高比例和年生態(tài)環(huán)境改善程度這三方面進(jìn)行衡量，社會(huì)參與程度可從環(huán)保意識(shí)水平、環(huán)保制度完善程度以及社會(huì)主體實(shí)際參與情況這三方面進(jìn)行衡量。

4.提升環(huán)境治理能力的途徑主要分為建設(shè)協(xié)同治理機(jī)制、扶植相關(guān)企業(yè)、提高環(huán)境技術(shù)水平及促進(jìn)與互聯(lián)網(wǎng)的結(jié)合四大方向。其中，建立健全政府與社會(huì)的協(xié)同治理機(jī)制，有利于更好地動(dòng)員社會(huì)主體參與到環(huán)境治理中去，也為社會(huì)主體參與治理提供了一條路徑，是提高政府環(huán)境治理能力的核心；扶持相關(guān)環(huán)境治理企業(yè)，則是培育社會(huì)治理力量的重要步驟，也是政府和社會(huì)協(xié)同治理的基礎(chǔ)；而環(huán)境技術(shù)水平的提升將影響環(huán)境治理的效率和質(zhì)量；最后，與互聯(lián)網(wǎng)的結(jié)合將是未來(lái)環(huán)境治理的重要方向。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們對(duì)環(huán)境的要求會(huì)越來(lái)越高，相應(yīng)地，對(duì)政府環(huán)境治理能力的要求也會(huì)越來(lái)越高，在這種情況下，相關(guān)學(xué)者必定會(huì)將目光轉(zhuǎn)移到政府環(huán)境治理能力的研究上來(lái)。在這種趨勢(shì)下，相應(yīng)的研究成果將會(huì)逐漸出現(xiàn)，而在這個(gè)過(guò)程中，勢(shì)必會(huì)對(duì)政府環(huán)境治理能力的概念產(chǎn)生爭(zhēng)論：有的學(xué)者會(huì)將其看作是政府解決環(huán)境問(wèn)題的一種能力；有的學(xué)者則會(huì)更進(jìn)一步，將其與治理理論相結(jié)合，認(rèn)為政府在其中發(fā)揮著舉足輕重的作用，但同時(shí)也支持社會(huì)力量的參與；也許有的學(xué)者會(huì)認(rèn)同本文的觀點(diǎn)，認(rèn)為政府的環(huán)境治理能力是一種組織、協(xié)調(diào)能力，政府在參與環(huán)境治理中只起著協(xié)調(diào)社會(huì)主體參與的作用，社會(huì)主體將在環(huán)境治理中發(fā)揮越來(lái)越大的作用。但最終，隨著多元治理理論的興起，會(huì)有越來(lái)越多的學(xué)者認(rèn)識(shí)到社會(huì)主體的作用，并最終向本文所提出的定義靠近。在認(rèn)識(shí)一致的情況下，對(duì)于政府環(huán)境治理能力影響因素的研究也會(huì)趨于一致，越來(lái)越多的學(xué)者將會(huì)從政府的開放、社會(huì)的參與以及影響環(huán)境的客觀因素出發(fā)，來(lái)更深入地探究影響這種能力的因素，隨著相關(guān)理論的發(fā)展，最終會(huì)得出更加豐富的答案。隨著定義的逐漸一致與影響因素的發(fā)展，對(duì)這種能力評(píng)價(jià)體系的研究，也會(huì)越來(lái)越具體、越來(lái)越豐富，并在環(huán)境治理成果和社會(huì)參與程度這兩條主線上，探究出更多的支線，最終為建立健全政府與社會(huì)的協(xié)同治理機(jī)制提供更多的借鑒，探究出更多提升環(huán)境治理能力的路徑，使理論能夠指導(dǎo)實(shí)際，這也是政府環(huán)境治理能力研究的現(xiàn)實(shí)意義和最終目的。而且，隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展以及大數(shù)據(jù)、云計(jì)算的興起，政府環(huán)境治理能力將越來(lái)越多地與這二者聯(lián)系起來(lái)。