立足生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展科學(xué)編制內(nèi)蒙古水安全保障規(guī)劃

趙長(zhǎng)青

（內(nèi)蒙古自治區(qū)水利廳，010020，呼和浩特）

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。 水利事業(yè)不僅事關(guān)民生福祉、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步，而且事關(guān)全面建成小康社會(huì)、 實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量永續(xù)發(fā)展。 內(nèi)蒙古自治區(qū)目前依然面臨著水資源短缺、水環(huán)境惡化、水生態(tài)退化等諸多問(wèn)題， 有效解決這些問(wèn)題、推進(jìn)水利事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，是一項(xiàng)十分迫切的任務(wù)。 要從根本上解決這些問(wèn)題，既要著眼當(dāng)下，又要謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)。

2020 年是“十三五”規(guī)劃收官之年，也是“十四五”規(guī)劃謀篇布局之年。 實(shí)現(xiàn)內(nèi)蒙古水利綠色發(fā)展，要堅(jiān)守發(fā)展戰(zhàn)略定力，在水安全保障規(guī)劃中突出生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展思路。

一、堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，把準(zhǔn)水利安全保障短板

多年來(lái)， 內(nèi)蒙古自治區(qū)水利系統(tǒng)認(rèn)真貫徹黨中央、 國(guó)務(wù)院和自治區(qū)黨委、政府的決策部署，按照新時(shí)期水利工作思路認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)改革發(fā)展任務(wù)， 在構(gòu)建水安全生態(tài)體系方面成效顯著， 主要體現(xiàn)在防汛抗旱減災(zāi)取得重大勝利、重大水利工程加快實(shí)施、民生水利發(fā)展有序推進(jìn)、 水生態(tài)文明建設(shè)不斷加強(qiáng)、 全面建立了河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制，重點(diǎn)領(lǐng)域水利改革取得積極進(jìn)展、行業(yè)管理能力明顯提升， 水利在自治區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活改善中發(fā)揮了重要作用。但與生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展要求相比，差距和不足仍十分明顯。

1.水資源匱乏問(wèn)題依然十分嚴(yán)重

內(nèi)蒙古自治區(qū)大部分地處干旱、半干旱地區(qū)，水資源短缺且時(shí)空分布不均，年際變化大。 內(nèi)蒙古地跨黃河、遼河、嫩江、海灤河、額爾古納河和內(nèi)陸河流域，不同流域水資源狀況差別很大。 雖然人均水資源占有量達(dá)到了全國(guó)平均水平，但水資源分布極不均衡且與人口、 經(jīng)濟(jì)布局不相匹配，呈現(xiàn)從東到西大幅度遞減趨勢(shì)：人口占全區(qū)18%、耕地占全區(qū)28%的松花江流域水資源量占到全區(qū)67%； 人口、耕地較多的遼河流域、 黃河流域，人均水資源占有量?jī)H為全國(guó)平均水平的1/2、1/3，耕地畝均水資源占有量?jī)H有 149 m3、100 m3，均不到全國(guó)平均水平的1/10。 另外受氣候變化和人類活動(dòng)影響， 近年地下水資源衰減嚴(yán)重，更加劇了水資源短缺情勢(shì)，水資源供需矛盾突出已成為內(nèi)蒙古自治區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的重要瓶頸。

2.水生態(tài)環(huán)境惡化問(wèn)題突出

內(nèi)蒙古自治區(qū)近年水生態(tài)環(huán)境狀況雖持續(xù)改善， 出現(xiàn)穩(wěn)中向好趨勢(shì)，呼倫湖、岱海、烏梁素海等重要湖泊“十三五”期間加快了生態(tài)環(huán)境綜合治理，但治理和保護(hù)成效仍需進(jìn)一步鞏固。 達(dá)里湖、居延海、哈素海等重要湖泊水生態(tài)空間保護(hù)、河湖生態(tài)環(huán)境用水保障、水質(zhì)改善和生物多樣性保護(hù)等面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。 西遼河流域受自然降雨減少、流域下墊面條件改變和山丘區(qū)大量發(fā)展地下水灌溉等自然及人類活動(dòng)雙重影響，水資源開發(fā)利用超出承載能力，導(dǎo)致河道斷流時(shí)長(zhǎng)明顯增加、 斷流情況明顯加重，甚至上中游也出現(xiàn)斷流。 通遼市境內(nèi)河道常年干涸，流域內(nèi)多座水庫(kù)水位降至死水位以下，部分水庫(kù)多年未能蓄水，水生態(tài)環(huán)境治理任重道遠(yuǎn)。

3.水工程建設(shè)存在明顯短板

通過(guò)多年的建設(shè)，內(nèi)蒙古自治區(qū)干流防洪工程體系初具規(guī)模并不斷完善，但由于治理河段長(zhǎng)、任務(wù)重、資金有限，大江大河特別是黃河洪水持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、凌汛頻發(fā)，對(duì)工程造成破壞并淤積河道，水旱災(zāi)害防御依然是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的工作。 中小河流治理方面，由于內(nèi)蒙古河流眾多，治理任務(wù)重和工程后續(xù)管護(hù)不足，治理任務(wù)依然十分繁重。 水資源配置方面，自治區(qū)資源性缺水和工程性缺水并存，由于跨度大、工程投資高，大規(guī)模長(zhǎng)距離引調(diào)水工程建設(shè)滯后，水資源配置短板突顯。 水土保持方面，雖然經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期不懈的水土保持綜合治理，多數(shù)地區(qū)水土流失狀況已顯著好轉(zhuǎn)，但易發(fā)生水土流失的天然本底條件及總體生態(tài)環(huán)境退化的客觀現(xiàn)實(shí)，決定了內(nèi)蒙古自治區(qū)水土保持工作任重道遠(yuǎn)。 農(nóng)村牧區(qū)安全飲水方面，雖然目前全區(qū)基本解決農(nóng)村飲水安全問(wèn)題，但部分地區(qū)水質(zhì)仍然未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，苦咸水問(wèn)題尚未徹底解決，供水設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)十分關(guān)鍵。

4.管水治水思路不寬、創(chuàng)新不夠

內(nèi)蒙古水資源集約節(jié)約利用水平有待進(jìn)一步提高， 需要強(qiáng)化水資源剛性約束，大力提高用水效率，優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)。特別是農(nóng)業(yè)用水比重居高不下，地下水灌溉面積快速增長(zhǎng)， 井灌區(qū)區(qū)域性超采嚴(yán)重， 地下水資源承載能力已經(jīng)無(wú)法支撐現(xiàn)有農(nóng)業(yè)灌溉規(guī)模，農(nóng)業(yè)用水管理亟待加強(qiáng)。 受自然稟賦條件限制、 不合理開發(fā)利用以及氣候變化等影響，部分流域區(qū)域生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水矛盾仍然突出， 河湖生態(tài)流量難以保障，河流斷流、湖泊萎縮、生物多樣性受損、生態(tài)服務(wù)功能下降等問(wèn)題依然嚴(yán)峻。水利投資多年來(lái)以政府單一投資為主， 社會(huì)資金參與較少，資金管理體制機(jī)制不完善，需要不斷拓寬思路、創(chuàng)新途徑。

二、堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，立足生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展科學(xué)編制水利發(fā)展規(guī)劃

習(xí)近平總書記在考察內(nèi)蒙古和參加內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時(shí)多次強(qiáng)調(diào)要保持加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略定力，探索以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新路子，加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度， 打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，守護(hù)好祖國(guó)北疆這道亮麗風(fēng)景線。 這為內(nèi)蒙古推動(dòng)綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展指明了前進(jìn)方向，為編制“十四五”水安全保障規(guī)劃提供了基本遵循。

一是要保持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展戰(zhàn)略定力，將“綠色水利”作為自治區(qū)水利改革發(fā)展“十四五”規(guī)劃的主線，堅(jiān)持從生態(tài)文明建設(shè)高度，牢固樹立綠水青山就是金山銀山發(fā)展理念，始終把生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在優(yōu)先考慮位置，按照系統(tǒng)工程思路，全方位、全地域、全過(guò)程開展水生態(tài)文明建設(shè)。

二是要秉持量水而行、以水定需原則， 處理好水與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系、與其他生態(tài)要素的關(guān)系和與政府及市場(chǎng)間的關(guān)系，嚴(yán)格水資源承載能力剛性約束，強(qiáng)化需求管理，以水定需、量水而行、因水施策，扼制不合理用水需求，通過(guò)水資源的有序調(diào)配帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)合理、均衡布局，推動(dòng)形成綠色生活方式和發(fā)展方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮生態(tài)屏障功能。

三是要堅(jiān)持三水共治、綜合治理思路，嚴(yán)守水資源水環(huán)境水生態(tài)紅線，加強(qiáng)水資源節(jié)約、水環(huán)境保護(hù)和水生態(tài)修復(fù)，綜合施策、精準(zhǔn)發(fā)力，助力綠色內(nèi)蒙古建設(shè)。 水害防治要探尋各種自然災(zāi)害間的內(nèi)在規(guī)律，采取綜合措施，力求從根本上解決，而不限于一時(shí)、局部的效果。 水資源利用要考慮各部門用水需要和特點(diǎn)， 相輔相成、相互結(jié)合，充分發(fā)揮水利工程和水資源的綜合效益，變水害為水利。

四是堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、系統(tǒng)治理方法。 處理好水利建設(shè)和國(guó)土整治全局的關(guān)系， 使水利建設(shè)和其他建設(shè)密切結(jié)合、揚(yáng)長(zhǎng)避短，用最小投資取得最大社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益；處理好上下游、左右岸、各地區(qū)、各部門關(guān)系，最大限度地協(xié)調(diào)解決矛盾；處理好需要與可能、近期與遠(yuǎn)景關(guān)系，有重點(diǎn)地解決當(dāng)前最迫切的問(wèn)題；處理好干支流治理與面上治理關(guān)系、主體工程與配套工程關(guān)系，充分發(fā)揮工程應(yīng)有效果；處理好水資源利用與水資源保護(hù)的關(guān)系，做到既能充分利用水土資源又能保護(hù)和建立良好的生態(tài)環(huán)境。

三、堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向，為綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展提供支撐保障

自治區(qū)“十四五”水安全保障規(guī)劃要為自治區(qū)生態(tài)優(yōu)先、 綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展提供支撐，為構(gòu)筑祖國(guó)北方重要生態(tài)安全屏障、建設(shè)北疆亮麗風(fēng)景線提供保障。

1.加強(qiáng)水生態(tài)水環(huán)境保護(hù)修復(fù)與治理

一是加強(qiáng)河湖生態(tài)流量確定和保障工作。 “十四五”期間要堅(jiān)持以維護(hù)河湖生態(tài)系統(tǒng)功能為目標(biāo)，科學(xué)確定生態(tài)流量， 嚴(yán)格生態(tài)流量管理，強(qiáng)化生態(tài)流量監(jiān)測(cè)預(yù)警，加快建立目標(biāo)合理、責(zé)任明確、保障有力、監(jiān)管有效的河湖生態(tài)流量確定和保障體系，加快解決水生態(tài)損害突出問(wèn)題，不斷改善河湖生態(tài)環(huán)境。 二是修復(fù)改善草原生態(tài)， 對(duì)現(xiàn)有草原水庫(kù)進(jìn)行摸底調(diào)查，研究調(diào)整和完善草原水庫(kù)生態(tài)功能，重點(diǎn)發(fā)揮防洪和生態(tài)作用，豐水期分洪蓄水，枯水期通過(guò)自然滲漏或下泄庫(kù)水滋養(yǎng)草場(chǎng)；科學(xué)論證草原水庫(kù)可行性和必要性，嚴(yán)格限制批準(zhǔn)新建草原水庫(kù)。 三是繼續(xù)加強(qiáng)水土保持治理，抓好淤地壩建設(shè)管護(hù)，重點(diǎn)推進(jìn)黃河十大孔兌治理及黃河多沙粗砂區(qū)集中來(lái)源區(qū)治理，實(shí)施一批攔沙換水工程、河湖連通工程，配合有關(guān)部門推進(jìn)水污染防治，努力使黃河水更清。 四是強(qiáng)化烏梁素海、岱海、呼倫湖、達(dá)里諾爾湖等重點(diǎn)湖泊水污染防治和水生態(tài)修復(fù)，通過(guò)補(bǔ)水、節(jié)水等綜合措施，努力恢復(fù)湖泊生態(tài)功能。

2.強(qiáng)化水資源節(jié)約集約利用

一是加強(qiáng)節(jié)水，提高水資源利用率。 推進(jìn)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)節(jié)水增效，加快重點(diǎn)大中型灌區(qū)配套建設(shè)與現(xiàn)代化改造；加強(qiáng)工業(yè)節(jié)水減排，對(duì)超過(guò)取用水定額標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)限期實(shí)施節(jié)水改造；加強(qiáng)城鎮(zhèn)節(jié)水降損，推進(jìn)節(jié)水城市建設(shè)，提高污水處理率與再生水利用水平，城鎮(zhèn)生態(tài)景觀、工業(yè)生產(chǎn)、城市綠化等優(yōu)先使用再生水。 二是大力提高用水效率，優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)，將有限水資源用到高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目上。 實(shí)施水資源總量和用途管制，嚴(yán)守三條紅線， 優(yōu)先保證生活用水，將再生水、疏干水、雨水等非常規(guī)水源納入水資源統(tǒng)一配置，確保生態(tài)基本需水； 持續(xù)推進(jìn)地下水超采治理，全面完成地下水超采區(qū)治理任務(wù)。 三是實(shí)行以水定需、量水而行，突出抓好農(nóng)業(yè)用水，優(yōu)化草、林、田布局，科學(xué)調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，合理確定糧食生產(chǎn)目標(biāo)，以水定糧，下大力氣壓減農(nóng)業(yè)用水，在水資源短缺尤其是地下水超載地區(qū)，決不再走“以水換糧”老路。

3.實(shí)施一批重點(diǎn)水利工程

一是西遼河流域，在“引綽濟(jì)遼”一期工程建設(shè)基礎(chǔ)上積極推動(dòng)二期工程建設(shè)， 打通供水管線最后一公里，將優(yōu)質(zhì)水資源輸送至城市和工業(yè)園區(qū)； 加快推進(jìn)通遼赤峰調(diào)水工程進(jìn)度，爭(zhēng)取盡快開工，盡早解決通遼市南部和赤峰市市轄區(qū)等地缺水問(wèn)題。 二是在內(nèi)蒙古北部高原地區(qū)加快錫盟和霍林郭勒調(diào)水工程前期論證， 推動(dòng)工程早日立項(xiàng)和開工建設(shè)， 為解決北部干旱地區(qū)缺水問(wèn)題、 有效保護(hù)極其脆弱區(qū)生態(tài)安全提供水量保障。 三是黃河流域及烏蘭察布高原地區(qū)， 加強(qiáng)跨盟市水權(quán)轉(zhuǎn)換二、 三期工程建設(shè)，“黃河87”水權(quán)分配調(diào)整時(shí)積極爭(zhēng)取增加水量， 持續(xù)推進(jìn)鄂爾多斯市“以沙換水”工程實(shí)施，爭(zhēng)取更多生態(tài)水指標(biāo)實(shí)現(xiàn)烏梁素海常態(tài)化補(bǔ)水， 加快岱海生態(tài)應(yīng)急補(bǔ)水工程建設(shè)進(jìn)度， 大力推進(jìn)烏梁素海生態(tài)補(bǔ)水專用通道等生態(tài)工程立項(xiàng)， 為解決黃河流域及周邊地區(qū)缺水問(wèn)題、 治理和恢復(fù)水生態(tài)提供保障， 實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)安全與高質(zhì)量發(fā)展。

4.堅(jiān)持行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管，實(shí)行系統(tǒng)治理

圍繞自治區(qū)河湖、水資源、水利工程、水旱災(zāi)害防御、水土保持等重點(diǎn)領(lǐng)域，按照水利部“建機(jī)制、強(qiáng)能力”思路，針對(duì)監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)建立健全法制機(jī)制， 強(qiáng)化重點(diǎn)領(lǐng)域全過(guò)程、全要素監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)制度治水、制度管水。 一是自上而下建立健全監(jiān)管法治機(jī)制，制定管理辦法，構(gòu)建務(wù)實(shí)高效的管理制度體系。 二是以河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制為抓手， 嚴(yán)格河湖岸線用途管制，深入推進(jìn)“清四亂”常態(tài)化規(guī)范化，加強(qiáng)河道采砂監(jiān)管， 持續(xù)改善河湖面貌。三是全面加強(qiáng)全區(qū)水資源節(jié)約、開發(fā)、利用、保護(hù)、配置和調(diào)度各環(huán)節(jié)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)水資源高效合理利用。四是堅(jiān)持建管并重， 推行水利工程全生命周期監(jiān)管，壓實(shí)責(zé)任，加強(qiáng)運(yùn)行管理，實(shí)現(xiàn)水利工程綜合效益最大化。