新形勢下我國水庫大壩安全管理問題與對策

陳生水

（南京水利科學(xué)研究院，210024，南京）

一、概 述

水庫大壩不僅在防洪保安全、保障水資源有效供給、服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展等方面發(fā)揮著越來越重要的作用，其安全也是國家水安全和公共安全的重要組成部分，歷來受到黨和政府的高度重視。 黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次就水庫大壩安全作出重要批示，要求加強水庫大壩隱患排查，確保水庫大壩安全運行。 水利部黨組更是將水庫大壩安全作為頭等大事來抓，多年來通過全面落實大壩安全責(zé)任制，建立健全水庫大壩安全管理法規(guī)制度和技術(shù)標準體系，大力推動水管體制改革， 大規(guī)模開展病險水庫除險加固工程建設(shè)， 強化水庫大壩安全監(jiān)管等一系列扎實有效工作，我國水庫大壩已由經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸制約轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的有力支撐，安全狀況得到根本性改善，管理水平得到大幅度提升。 但面對新形勢，我國水庫大壩安全運行管理仍存在突出短板， 面臨一系列挑戰(zhàn)。

二、新形勢下我國水庫大壩安全管理面臨的問題和挑戰(zhàn)

根據(jù)第一次全國水利普查（2010—2012 年）、全國大型水庫水電站大壩安全調(diào)研（2012—2014 年）、全國水庫大壩安全監(jiān)測調(diào)研（2016 年）、全國大壩安全隱患排查（2017—2018年）、 全國小型水庫安全運行監(jiān)督檢查（2018、2019 年）掌握的資料，按照新形勢新要求，我國水庫大壩在安全管理理念、安全管理能力、技術(shù)保障能力等方面仍然存在不少突出短板。

1.統(tǒng)籌工程安全、公共安全、生態(tài)安全的水庫大壩系統(tǒng)安全理念尚未形成

水庫大壩安全理念和內(nèi)涵是一個隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而不斷拓展和豐富完善的過程。 1987 年國際大壩委員會（ICOLD）發(fā)布了《大壩安全指南》，將水庫大壩安全定義為表征大壩工程性態(tài)的一種范圍， 在這個范圍內(nèi)， 大壩不發(fā)生破壞和潰決。 反之， 如果一座大壩沒有出現(xiàn)破壞和潰決等狀態(tài)，大壩安全就得到實現(xiàn)。顯然， 這個定義強調(diào)的是大壩工程安全。 20 世紀90 年代以來，水庫大壩安全內(nèi)涵不斷拓展和豐富。 1994年澳大利亞國家大壩委員會（ANCOLD）發(fā)布《大壩安全管理指南》，取代1976 年發(fā)布的《大壩運行、維護和監(jiān)測指南》，其中最重要的一個原因就是 “大壩潰決常常是一場毀滅性的災(zāi)難， 可能導(dǎo)致下游生命和經(jīng)濟損失以及環(huán)境破壞， 并使業(yè)主遭受難以承受的財產(chǎn)和收益損失”，水庫大壩安全的內(nèi)涵已拓展到公眾生命和環(huán)境。 加拿大大壩協(xié)會(CDA)1999年發(fā)布了《大壩安全導(dǎo)則》，該導(dǎo)則定義安全的大壩：“不會將不可接受的風(fēng)險強加給公眾和財產(chǎn)， 能夠滿足政府、 工程安全和公眾安全準則的大壩”。 與 1987 年 ICOLD 主要聚焦于工程安全的定義相比， 該定義已經(jīng)增加了政府、公共安全、不可接受風(fēng)險等重要對象和理念。 2002 年世界銀行（WB）發(fā)布《大壩安全法律框架比較研究報告》，將大壩安全定義為 “不存在影響大壩建筑物和附屬建筑物安全運行， 以及對公眾生命、健康、財產(chǎn)及大壩周邊環(huán)境可能造成危害的各種因素”，明確大壩安全內(nèi)涵包括公共安全、 生態(tài)環(huán)境。2014 年美國陸軍工程師團（USACE）發(fā)布 《大壩安全—政策與過程》，認為水庫大壩安全不僅包括工程安全、公共安全、生態(tài)（環(huán)境）安全，還包括保障大壩安全的工程和非工程措施，進一步豐富了大壩安全內(nèi)涵，形成了系統(tǒng)安全理念。 但是，我國水庫大壩安全管理目前仍主要聚焦于工程安全， 系統(tǒng)大壩安全理念尚未形成，“重事后搶護、輕事前預(yù)防”的思想尚未得到根本扭轉(zhuǎn)，制度化、規(guī)范化、 標準化管理要求仍存在很大差距，非工程措施建設(shè)仍然滯后。

2.現(xiàn)有水庫管理體制和機制與新形勢下水庫大壩制度化、規(guī)范化、標準化的管理要求不相適應(yīng)

目前發(fā)達國家普遍按照系統(tǒng)風(fēng)險的理念建立了水庫大壩風(fēng)險等級（主要是潰壩后果）的確定方法，并據(jù)此來對大壩進行分類，確定大壩安全標準和運行管理制度。 而我國現(xiàn)行以水庫庫容為主的水庫大壩工程等級分類方法和運行管理標準，以及片面考慮工程本身安全的病險等級確定方法， 未充分考慮潰壩后果的影響，加上水管體制改革尚未真正到位和徹底，職能清晰、權(quán)責(zé)明確的管理體制，管理科學(xué)、經(jīng)營規(guī)范的運行機制，市場化、專業(yè)化和社會化的維修養(yǎng)護體系尚未形成，導(dǎo)致高風(fēng)險的小型水庫大壩安全標準和運行管理標準偏低，管理工作不到位，成為防洪保安體系的“心腹大患、第一風(fēng)險”。

3.水庫大壩除險加固長效機制、決策機制、技術(shù)標準、病險診斷技術(shù)仍存在明顯短板

我國水庫大壩建設(shè)先天不足，病險多而復(fù)雜， 除險加固任務(wù)繁重。1999 年以來，中央和地方政府投入數(shù)千億元資金加固了數(shù)萬座病險水庫，但部分水庫加固后仍未脫險， 少數(shù)水庫甚至在加固過程中或加固后潰壩或出現(xiàn)重大險情。 究其原因：一是現(xiàn)行病險水庫除險加固決策機制不盡科學(xué)， 不能確保高風(fēng)險水庫大壩優(yōu)先得到加固處理； 二是病險水庫除險加固長效機制尚未建立， 運動式加固導(dǎo)致前期工作質(zhì)量不高，相關(guān)資源支撐能力不足， 難以保證除險加固效果； 三是除險加固采用新建工程技術(shù)標準， 導(dǎo)致部分先天工程質(zhì)量缺陷和隱蔽工程安全隱患難以根治； 四是水庫大壩病險問題復(fù)雜， 現(xiàn)有病險診斷技術(shù)仍存在突出短板， 對于一些復(fù)雜的安全隱患難以發(fā)現(xiàn)和準確定位。

4.水庫大壩的功能、調(diào)度運用方式、管理模式和安全管理標準等未根據(jù)其運行環(huán)境變化進行及時調(diào)整

我國大規(guī)模的水庫大壩建設(shè)是在20 世紀50—70 年代，防洪和灌溉是當(dāng)時修建水庫大壩的主要目的。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展， 特別是改革開放以來， 我國經(jīng)濟社會已經(jīng)發(fā)生了巨大變化， 城鎮(zhèn)化率從 1949 年的10.6%提高到現(xiàn)今超過60%，綠色發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)成為國家戰(zhàn)略，社會主要矛盾和治水主要矛盾均已發(fā)生深刻變化， 有必要根據(jù)水庫大壩運行環(huán)境變化，對其功能、調(diào)度運用方式、 運行管理模式和安全管理標準甚至水庫大壩的空間布局及時進行調(diào)整， 以更好適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展對水庫大壩安全和運行管理的更高標準和要求。

5.水庫大壩應(yīng)急管理水平與技術(shù)能力有待提高

近年， 極端暴雨、 特大洪水、地震、地質(zhì)災(zāi)害、異常干旱、超強臺風(fēng)等極端事件出現(xiàn)的頻度和強度有所增加，加上非法超蓄、流域下墊面變化、疏于管理等人為因素影響，每年仍有少數(shù)水庫出險甚至潰壩，造成重大損失和不良社會影響，反映當(dāng)前應(yīng)對水庫大壩突發(fā)事件的水平和能力仍顯不足。

一是突發(fā)事件的預(yù)見能力不足，水情和工情的監(jiān)測設(shè)施不完善、預(yù)報精度不高、預(yù)警標準缺失，巡視檢查和安全監(jiān)測制度未嚴格執(zhí)行。 二是突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性和實用性不足，更新不及時，宣傳培訓(xùn)不到位，有效性和可操作性差，大部分應(yīng)急預(yù)案未能真正發(fā)揮科學(xué)指導(dǎo)水庫大壩突發(fā)事件應(yīng)急處置的作用。 三是水庫主管部門、管理人員和公眾風(fēng)險意識淡薄，不能合理防范和規(guī)避風(fēng)險。 四是應(yīng)急避險設(shè)施建設(shè)和應(yīng)急準備不足，影響工程搶險效果和人員轉(zhuǎn)移效率。 五是高壩大庫的深水隱患、深埋裂縫探測和修復(fù)技術(shù)等存在明顯短板，絕大部分已投入運行的高壩大庫缺少應(yīng)急放空設(shè)施，安全保障能力明顯不足，潛在風(fēng)險大。

三、對策措施

新形勢下水庫大壩安全運行管理工作重心應(yīng)轉(zhuǎn)到 “水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”上來，從側(cè)重工程建設(shè)向運行管理、風(fēng)險防控、功能提升、環(huán)境保護等方向轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)的側(cè)重工程安全向統(tǒng)籌工程安全、公共安全、生態(tài)安全的系統(tǒng)安全理念轉(zhuǎn)變，進一步提升水庫大壩安全管理水平和技術(shù)保障能力，守住水庫大壩安全的底線，確?！霸O(shè)防標準內(nèi)不出意外、超設(shè)防標準不打亂仗”。

1.大力倡導(dǎo)統(tǒng)籌考慮工程安全、公共安全、生態(tài)安全的水庫大壩系統(tǒng)安全理念，加快建立與系統(tǒng)安全理念相適應(yīng)的水庫大壩風(fēng)險等級確定方法和運行管理制度

一是改變現(xiàn)行片面強調(diào)工程本身安全的水庫大壩安全管理理念，盡快與國際上先進的水庫大壩安全管理理念接軌， 形成統(tǒng)籌考慮工程安全、公共安全、生態(tài)安全的水庫大壩系統(tǒng)安全理念。

二是加快建立與系統(tǒng)安全理念相適應(yīng)的水庫大壩風(fēng)險等級確定方法。 更加關(guān)注“小庫高壩、頭頂庫”的安全風(fēng)險，在保持現(xiàn)有標準體系完整性的前提下，科學(xué)確定水庫大壩風(fēng)險等級，完善水庫大壩病險標準和安全管理標準。

三是借鑒國際經(jīng)驗，按照水庫大壩風(fēng)險等級確定其安全運行管理制度，實現(xiàn)對不同風(fēng)險等級水庫大壩的差別化管理，確保有限資源得到高效利用，高風(fēng)險水庫大壩得到重點關(guān)注和及時處置。

2.深化水管體制改革，創(chuàng)新水庫大壩管理模式，全面提升水庫大壩工程管理的專業(yè)化和標準化水平

一是深化水管體制改革，將水庫大壩安全管理責(zé)任從政府全面負責(zé)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樗畮焖姓撸I(yè)主）或受益者負責(zé)安全、政府負責(zé)監(jiān)督的管理模式。

二是借鑒部分發(fā)達國家水庫大壩管理經(jīng)驗，對水庫大壩采用區(qū)域集中管理、組合式資產(chǎn)管理、購買第三方專業(yè)公司服務(wù)等管理模式。

三是充分發(fā)揮中央預(yù)算內(nèi)水工程管護補助經(jīng)費對地方資金投入的撬動作用，確保公益性水庫大壩管護經(jīng)費得到長效足額保障。

四是完善水庫大壩安全管理基礎(chǔ)設(shè)施，加大水庫大壩運行管理人員政策法規(guī)和專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，全面提升水庫大壩的安全管理能力和水平。

3.加快構(gòu)建水庫大壩除險加固長效機制，根據(jù)水庫大壩運行環(huán)境和功能變化調(diào)整其調(diào)度運用方式、管理模式和安全管理標準

一是要遵循水庫大壩病險發(fā)生和發(fā)展規(guī)律，將除險加固作為其安全管理的經(jīng)常性工作，加快構(gòu)建水庫大壩運行維護與除險加固長效機制。

二是應(yīng)將水庫大壩降等與報廢作為除險加固、消除工程隱患的重要組成部分，對效益不明顯的病險水庫及時進行降等， 對功能基本喪失、沒有明確受益對象、病險嚴重的水庫大壩及時進行報廢。

三是要適時對水庫大壩的運行環(huán)境和功能進行評估，根據(jù)其運行環(huán)境和功能變化， 對其調(diào)度運用方式、管理模式和安全管理標準及時進行調(diào)整， 全面提升水庫大壩的制度化、規(guī)范化和標準化水平。

4.加強應(yīng)對水庫大壩突發(fā)事件的工程和非工程措施建設(shè)，全面提升突發(fā)事件應(yīng)急管理能力和水平

一是要完善水庫大壩風(fēng)險區(qū)規(guī)劃與相關(guān)標準，加大應(yīng)對水庫大壩突發(fā)事件的應(yīng)急避險設(shè)施建設(shè)力度，特別是高壩大庫安全高效的應(yīng)急放空設(shè)施建設(shè)。

二是要提高應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性，并根據(jù)水庫大壩的運行環(huán)境變化適時進行更新，確保應(yīng)急預(yù)案能真正發(fā)揮科學(xué)指導(dǎo)水庫大壩突發(fā)事件應(yīng)急處置的作用。

三是要加強宣傳、培訓(xùn)和應(yīng)急演練，增強公眾的水庫大壩風(fēng)險意識和應(yīng)急避險能力。

5.加大水庫大壩安全保障核心技術(shù)、裝備和相關(guān)標準研發(fā)力度，為保障水庫大壩安全提供堅實科技支撐

一是完善水庫大壩水雨情、工情監(jiān)測設(shè)施，加大水雨情、工情高精度監(jiān)測預(yù)報理論、技術(shù)、裝備研發(fā)力度，科學(xué)制定預(yù)警標準，進一步提升水庫大壩風(fēng)險的預(yù)見能力。

二是攻克水庫大壩深埋、 深水、長距離等復(fù)雜隱患精準探測技術(shù)和裝備等難題，提升水庫大壩復(fù)雜安全隱患的發(fā)現(xiàn)能力；完善推廣水庫大壩智能巡檢系統(tǒng)，進一步提升發(fā)現(xiàn)水庫大壩安全隱患的時效和精度。

三是加大壩下埋涵等隱蔽工程、接觸滲漏、壩基管涌、深水缺陷等復(fù)雜險情應(yīng)急處置技術(shù)、材料、裝備和施工工藝的研發(fā)力度， 進一步提升水庫大壩復(fù)雜險情（深埋、深水、高水頭、大流速、長距離）的處置能力。

四是攻克高壩大庫潰決機理與過程、梯級水庫群潰壩洪水演進規(guī)律模擬方法和預(yù)測預(yù)報理論等核心技術(shù)難題，加快高壩大庫安全高效放空技術(shù)和設(shè)施研發(fā)，制定相關(guān)設(shè)計規(guī)范和運行標準，提升高壩大庫安全保障能力。