程序性行政行為的可訴性要件探討
——基于對最高法院第69號指導(dǎo)案例的評析

蘇琪越

(華東政法大學(xué)，上海 200333)

在行政行為的分類中，實(shí)體性行政行為與程序性行政行為是其中較為重要的一種方式。程序性行政行為是指在采取某種實(shí)質(zhì)性行政行為之前，履行必要程序的行為。①這種行為雖不對行政相對人權(quán)利和義務(wù)直接作出處理決定，但是它與實(shí)體性行政行為存在必然的聯(lián)系，是實(shí)體性行政行為作出前必須履行的工作步驟和方法。因此，它也可以影響實(shí)體性行政行為的合法性、正當(dāng)性。這種分類最主要的意義在于根據(jù)行政行為成熟性理論將程序性行政行為排除在行政訴訟的范圍之外。一般而言，程序性行政行為因其內(nèi)容未最終確定，對原告的權(quán)利義務(wù)并未產(chǎn)生實(shí)際影響，屬于不成熟的行政行為，司法不宜介入審查，不具有可訴性。原則上，行政行為成熟性標(biāo)準(zhǔn)是“正常行政程序的最后階段已經(jīng)完成”。但是，當(dāng)程序性行政行為對公民產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的不利影響，將其排除在司法審查之外將導(dǎo)致實(shí)質(zhì)性的不公正時，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為該行政行為已經(jīng)成熟，適合司法審查。

最高人民法院通過兩個司法解釋，將程序性行政行為對實(shí)體權(quán)益產(chǎn)生影響作為其認(rèn)可的程序性行政行為可訴要件。②當(dāng)?shù)?9號指導(dǎo)案例，即“王明德訴樂山市人力資源和社會保障局工傷認(rèn)定案”公布之后，其裁判要點(diǎn)所指的程序性行政行為可訴情形是否可以被司法解釋給出的程序性行政行為要件所涵攝？第69號指導(dǎo)案例有沒有體現(xiàn)出最高法院對于程序性行政行為可訴要件的新認(rèn)識？這些是本文欲通過對案件裁判要旨進(jìn)行剖析所要解決的問題。

一、法院裁判思路剖析

簡言之，第69號案例中，案情屬于道路交通工傷認(rèn)定例外領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)于該例外發(fā)生后作出的行政決定——程序性的《工商認(rèn)定時限終止通知書》(以下簡稱《中止通知》)引發(fā)行政爭議?！吨兄雇ㄖ返男再|(zhì)是什么？如果是程序性行政行為，則可訴性要件是什么？這都是法院展開裁判前必須解決的前提性問題。在明確承認(rèn)《中止通知》屬于程序性行政行為的基礎(chǔ)上，法院選擇了如下裁判思路：

第一步：大前提的預(yù)設(shè)。法院在闡述裁判理由的時候，開宗明義就“程序性行政行為是否可訴”和“具體要件是什么”的問題給出了自己的態(tài)度，且將之預(yù)設(shè)為裁判的大前提。

對于前一問題，法院通過區(qū)分程序性行政行為不可訴與可訴情形，充分說明程序性行政行為的可訴與否不能一概而論，要結(jié)合具體情況進(jìn)行判斷，這也與最高法院對此一以貫之的“程序性行政行為有條件可訴”的觀點(diǎn)契合。

對于后一問題，法院認(rèn)為：程序性行政行為不可訴=不涉及終局性+未實(shí)質(zhì)影響相對人的權(quán)利義務(wù)；程序性行政行為可訴=終局性+實(shí)質(zhì)影響相對人的權(quán)利義務(wù)+無法通過提起對相關(guān)的實(shí)體性行政行為的訴訟獲得救濟(jì)。

第二步：小前提的闡述。法院首先明確了交通事故發(fā)生后交通部門的處理存在一般情況與例外。其次，法院明確第69號指導(dǎo)案例屬于交通事故發(fā)生后的例外情況。

第三步：結(jié)論的獲得。首先，法院就工傷行政機(jī)關(guān)的處理結(jié)果《中止通知》進(jìn)行了法律判斷，認(rèn)可交警大隊作出的《道路交通事故證明》(以下簡稱《證明》)與交通事故責(zé)任認(rèn)定書具有同等法律屬性，屬于《工傷保險條例》第二十條第三款中所稱的“結(jié)論”。法院認(rèn)為“除非出現(xiàn)新事實(shí)或者法定理由，否則公安機(jī)關(guān)交通管理部門不會就本案涉及的交通事故作出其他結(jié)論”。換言之，例外情況下的《證明》雖然沒有記載事故責(zé)任分配，但它是現(xiàn)有條件下交通管理部門唯一可能做出的結(jié)論，在法院看來，與交通事故責(zé)任認(rèn)定書的本質(zhì)是一樣的，均可作為行政機(jī)關(guān)工傷認(rèn)定的前提性結(jié)論存在。

其次，法院基于《證明》與交通事故責(zé)任認(rèn)定書的法律屬性相同，來判斷《中止通知》的合法性。根據(jù)《工傷保險條例》，本案中工傷認(rèn)定的行政機(jī)關(guān)若要做出《中止通知》，必須建立在交警部門尚未作出結(jié)論的基礎(chǔ)上?？墒?，既然法院認(rèn)定本案中作為主管機(jī)關(guān)的交通管理部門已經(jīng)做出結(jié)論，就表示工傷認(rèn)定行政機(jī)關(guān)作出《中止通知》的前提性條件不滿足，即該行政機(jī)關(guān)于本案中根本無權(quán)作出《中止通知》。

最后，對違法的程序性行政行為的危害進(jìn)行闡述。法院認(rèn)為，《中止通知》將導(dǎo)致原告的合法權(quán)益長期，乃至永久得不到依法救濟(jì)，直接影響了原告的合法權(quán)益，對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，并且原告也無法通過對相關(guān)實(shí)體性行政行為提起訴訟以獲得救濟(jì)。③

該指導(dǎo)案例被參照適用的前提是：其他法院所審案件的事實(shí)與法律依據(jù)同指導(dǎo)案例相似。第69號指導(dǎo)案例裁判要點(diǎn)由事實(shí)——“行政機(jī)關(guān)的程序性行政行為實(shí)質(zhì)終結(jié)了行政程序，進(jìn)而使得相對人長期乃至永遠(yuǎn)沒有獲得實(shí)體權(quán)益的可能，且此時相對人無法通過訴實(shí)體行政行為獲得救濟(jì)”提煉而來。這里，“對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生明顯的實(shí)際影響”指的是因程序性行政行為造成了行政程序的終結(jié)，并進(jìn)一步使相對人喪失實(shí)體權(quán)益獲得的可能，這種影響屬于直接影響；“無法通過提起針對相關(guān)的實(shí)體性行政行為的訴訟獲得救濟(jì)”指的是行政機(jī)關(guān)在運(yùn)用程序性行政行為終結(jié)程序的時候，尚未作出實(shí)體性行政決定，相對人沒有通過起訴實(shí)體行政行為獲得救濟(jì)的可能。需要指出的是，“對有關(guān)的實(shí)質(zhì)性行政行為提起訴訟不能獲得救濟(jì)”只是對事實(shí)的描述，而不是提出一個新的判定要件。

二、第69號指導(dǎo)案例的現(xiàn)實(shí)意義及引發(fā)的思考

(一)再次明晰程序性行政行為可訴要件

最高法院于裁判過程體現(xiàn)了其認(rèn)可的具有普遍意義的程序性行政行為可訴要件。法院在裁判時預(yù)設(shè)了關(guān)于程序性行政行為可訴要件的大前提，此即為最高法院所認(rèn)可的此類行為的可訴要件。之所以這樣說，因為作為審判前提的程序性行政行為可訴要件是獨(dú)立于案情存在的，是具體辦案法院對于該問題的看法。既然最高法院通過指導(dǎo)案例將該大前提公之于眾，就是對可訴要件的認(rèn)可，也代表了最高法院對相關(guān)問題的態(tài)度。

法院在裁判時，將自己理解的程序性行政行為的不可訴要件與可訴要件預(yù)設(shè)為大前提，然后以此為基礎(chǔ)進(jìn)行裁判，并通過第69號指導(dǎo)案例的公布表示認(rèn)可。于是，如何理解法院預(yù)設(shè)的作為裁判大前提的程序性行政行為可訴要件，此為把握最高法院相關(guān)態(tài)度的關(guān)鍵。

鑒于法院在給出程序性行政行為不可訴要件時，將“非終局”和“對權(quán)利義務(wù)無實(shí)質(zhì)影響”用“不成熟”一詞統(tǒng)括，足以說明它以“成熟性理論”為基礎(chǔ)來構(gòu)建程序性行政行為不可訴與可訴要件?！俺墒煨岳碚摗逼鹪从诿绹痉ㄅ欣?，主要是為了確定行政機(jī)關(guān)的行為被提起訴訟的時機(jī)而提出。行政行為成熟原則是指行政行為必須發(fā)展到一定的階段，即達(dá)到一定的成熟階段，才能對其進(jìn)行司法審查。在1967年之前，美國最高法院不愿意審查任何法律規(guī)則或者行政機(jī)關(guān)觀點(diǎn)的非正式說明，除了當(dāng)事人在強(qiáng)制執(zhí)行訴訟中試圖對其行為進(jìn)行抗辯的時候。但在1967年“Abbott Laboratories v. Gardner”一案中，成熟原則發(fā)生了重大轉(zhuǎn)折，美國最高法院修正確立新的成熟性標(biāo)準(zhǔn)，或說“Abbott標(biāo)準(zhǔn)”，即“對于這個問題，最好是以雙重的視角進(jìn)行分析，我們既要評估這些爭點(diǎn)是否適合于司法判決，也要評估在暫時停止法院審理時當(dāng)事人遇到的困難?！盵1](P479-485)

反觀我國行政訴訟實(shí)踐，依據(jù)“成熟性原則”審查行政行為的可訴性，肇始于“賴恒安訴重慶市人民政府不予復(fù)議上訴案”。該案中，最高法院審理認(rèn)為，由于涉案報告需待上級主管部門審批，其內(nèi)容尚未最終確定，對原告的權(quán)利義務(wù)并未產(chǎn)生實(shí)際影響，故該行為屬不成熟的行政行為，不具有可訴性。④自此，最高法院通過該裁判實(shí)際上確立了行政行為成熟性標(biāo)準(zhǔn)，即“正常行政程序的最后階段已經(jīng)完成”。

最高法院行政庭原審判長蔡小雪法官對此解釋是：之所以設(shè)定這樣的標(biāo)準(zhǔn)，主要是為了防止法院過早介入行政程序，這符合司法權(quán)與行政權(quán)分立制衡原則，而且也有助于確定原被告爭議的準(zhǔn)確內(nèi)容和性質(zhì)。[2](P205)但是，隨著我國行政訴訟制度的發(fā)展，越來越多的行政程序性中間行為進(jìn)入大眾視野，這種行為不僅可能影響相對人的程序權(quán)利，甚至?xí)绊憣?shí)體權(quán)利。因此程序性行政行為是否具有可訴性是我國行政訴訟法發(fā)展的必答題。一方面，基于司法禮讓原則，司法權(quán)應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)的相對專長，行政機(jī)關(guān)在與自身主管事務(wù)相關(guān)的事實(shí)認(rèn)定、政策把握方面，擁有更多的經(jīng)驗和優(yōu)勢，司法機(jī)關(guān)武斷的審查和否定終將會把自己逼入囧途；另一方面，若否定“事實(shí)上受到行政機(jī)關(guān)行為不利影響的人”的訴訟資格，則會導(dǎo)致更多的不正義。但囿于主流觀點(diǎn)和最高法院的裁判指引，大多數(shù)案件被以“行政行為尚未成熟”為由駁回，但案結(jié)爭議卻未了，問題甚至直接指向行政機(jī)關(guān)借“程序行為不可訴”之“馬甲”規(guī)避實(shí)質(zhì)上的不作為。第69號指導(dǎo)案例對程序性行政行為的審查以及行政行為成熟性判斷作了更進(jìn)一步的拓展。該指導(dǎo)案例的參照效力已經(jīng)逾越前述司法解釋所開辟的行政許可和政府信息公開領(lǐng)域，成為對所有程序性行政行為司法審查的參照標(biāo)準(zhǔn)。

(二)對可訴要件的重新解讀

第一，對“程序性行政行為有終局性”的理解。美國成熟性理論中，判斷成熟的一個子標(biāo)準(zhǔn)為“最后決定”。此處的“行為終局性”是“最后決定”嗎？從行政程序角度來看，程序性行政行為是終局的。第一種情況：程序過程開始，行政機(jī)關(guān)通過程序性行政行為終結(jié)程序，如不予受理、拒絕受理，此時直接影響實(shí)體權(quán)益的獲得；第二種情況：程序過程中，行政機(jī)關(guān)通過程序性行政行為，直接終結(jié)行政程序的程序行為，此時直接影響實(shí)體權(quán)益的獲得；第三種情況：行政過程終結(jié)，程序性行政行為與實(shí)體行政行為同時作出，如作出行政處罰決定屬于實(shí)體行政行為，且作出后行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將處罰決定書進(jìn)行送達(dá)，而送達(dá)屬于程序性行政行為。

第二，對“實(shí)質(zhì)性影響相對人權(quán)利義務(wù)”的理解。在討論程序性行政行為的可訴性時，法院以該行為是否對對方的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響為前提，區(qū)分該行政行為是否可訴，說明此處的權(quán)利義務(wù)既可能被實(shí)質(zhì)影響也可能不被實(shí)質(zhì)影響。當(dāng)然，從成熟性理論運(yùn)用的角度所得結(jié)論也是一致的，因為該理論要求行政機(jī)關(guān)的行為必須實(shí)質(zhì)影響相對人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)，才具備被訴可能。一個有利的例證就是對于行政機(jī)關(guān)于實(shí)體決定前的程序性行政行為違法，因為對實(shí)體權(quán)利義務(wù)沒有實(shí)質(zhì)影響，只能作為撤銷理由于最后決定作出后和最后決定一起審查。至于“實(shí)質(zhì)性”一詞，則是對程序性行政行為影響程度的要求。

第三，對“無法通過提起針對相關(guān)實(shí)體性行政行為的訴訟獲得救濟(jì)”的理解。從理論上講，有兩種情況符合：一是實(shí)體性行政行為不存在；二是行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出的實(shí)體性行政行為沒有被訴的可能。這兩種情形因為沒有最終實(shí)體行政行為作出，程序性行政行為可訴，此時該要件屬于事實(shí)描述。第三種情形，程序行政行為與實(shí)體行政行為并存，且均對實(shí)體權(quán)益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，此種情況下實(shí)體性行政行為優(yōu)先可訴，該要件屬于情形限縮。

綜合來看，最高法院第69號指導(dǎo)案例形式上提出行政程序中間行為可訴性的新標(biāo)準(zhǔn)，但該標(biāo)準(zhǔn)并未改變行政行為成熟性的可訴性規(guī)則，秉持的仍然是行政程序中間行為原則上不可訴，只有對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的才可以納入行政訴訟范圍。[3]在“程序性行政行為可訴性要件”這一問題上，第69號指導(dǎo)案例無意于提出新要件，而是對之前通過司法解釋及相關(guān)案例所確定的可訴性要件再一次明晰和重申。

三、結(jié)語

有學(xué)者認(rèn)為，“69號案例折射了最高法院關(guān)于程序性行政行為的審查從被動、形式主義立場轉(zhuǎn)向主動、實(shí)質(zhì)利益審查的立場。這一立場，與新修訂的《行政訴訟法》以解決行政爭議為目的，監(jiān)督依法行政，側(cè)重對行政訴訟原告訴權(quán)及事實(shí)利益的保障是一脈相承的，也是形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治推進(jìn)過程中的一次突破?！盵4]的確，復(fù)雜的程序性行政行為在實(shí)踐中有各式各樣的面相，需要結(jié)合案例把握指導(dǎo)案例的適用標(biāo)準(zhǔn)，才能充分發(fā)揮指導(dǎo)案例的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)價值。誠如蔡小雪法官所言，任何標(biāo)準(zhǔn)都有例外，“正常行政程序的最后階段已經(jīng)完成”的標(biāo)準(zhǔn)不是絕對的。有些情況下，盡管行政程序的最后階段尚未完成，但行政行為已經(jīng)對公民造成實(shí)質(zhì)性的不利影響的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為這個行政行為已經(jīng)成熟。準(zhǔn)此以言，第69號指導(dǎo)案例為蔡小雪法官所謂之“例外”提供了一個實(shí)務(wù)范例。

隨著社會治理方式的不斷更新，各種新類型行政行為層出不窮，該指導(dǎo)案例為我們在判斷某一行政行為是否應(yīng)該納入行政訴訟受案審查范圍給予啟發(fā)，即以行政訴訟立法目的為導(dǎo)向，堅持行政行為成熟性原則，這也許能讓我們在紛繁復(fù)雜的行政行為類型中，找到一條清晰的裁判路徑。

注釋：

①程序性行政行為不是一個法律概念，我國臺灣地區(qū)的學(xué)者稱之為“行政機(jī)關(guān)程序行為”。大陸地區(qū)表述這一概念的用語也不盡一致，主要有“程序行政行為”“行政程序行為”“程序性行政行為”“過程行為”等。

②在行政許可領(lǐng)域和政府信息公開領(lǐng)域，最高法院均承認(rèn)了程序性行政行為的有條件可訴?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第3條：公民、法人或者其他組織僅就行政許可過程中的告知補(bǔ)正申請材料、聽證等通知行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理，但導(dǎo)致許可程序?qū)ι鲜鲋黧w事實(shí)上終止除外。該法條明確表明，雖然作為程序性行政行為的通知一般情況下不可訴，但是，如果該行為損害了相對人的實(shí)體權(quán)益，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其可訴性?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第2條：當(dāng)行政機(jī)關(guān)因為相對人提起的申請內(nèi)容不明，作出要求更改、補(bǔ)充等程序性行政行為之后，若此行為對申請人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，法院不予受理。通過該法條的表述，我們不難推出“若程序性行政行為對申請人產(chǎn)生實(shí)際影響，相對人對其起訴后法院應(yīng)當(dāng)受理”的結(jié)論。

③參見《王明德訴樂山市人力資源和社會保障局工傷認(rèn)定案判決書》。

④參見《賴恒安訴重慶市人民政府不予復(fù)議上訴案判決書》。