在電力體制（市場）改革中建立成本收益分析制度

張敏 國網(wǎng)漯河供電公司

總結(jié)2002年以來我國電力體制（市場）改革的歷程和成果，會有人覺得自己一直在努力，但沒有取得直接而顯著的成績。為什么會有這樣的結(jié)果？我認為這與我國電力體制（市場）改革方法不科學有關(guān)。我們強調(diào)體制改革和市場建設(shè)本身，但我們沒有清醒地認識到，這些只是手段、工具和路徑。改革的目標和任務(wù)是提高資源配置效率。我們還沒有建立一套科學的方法來構(gòu)建手段與目標之間的邏輯關(guān)系。因此，“改革”現(xiàn)象在一定程度上是因為“改革”而產(chǎn)生的。

一、成本收益分析的主要內(nèi)容

成本效益分析是通過綜合比較公共項目或公共政策的總成本和效益，在判斷凈收益或“收入/成本率”以及社會公益性的基礎(chǔ)上，評估項目或政策實施價值的經(jīng)濟決策方法[1]。成本效益分析廣泛應(yīng)用于政府公共決策和管理中，以實現(xiàn)公共項目投資效益最大化，提高整個社會的公益性。

二、成本收益分析的主要問題

成本效益分析方法本身也存在局限性和不足。首先，很難考慮間接或二級市場效應(yīng)。一般來說，成本效益分析只計算直接成本和效益，各因素之間的相互作用是全面的，包括直接的、間接的、單向的和雙向的。其次，不確定性的影響難以量化。有些因素充滿了不確定性，其成本或收益依賴于太多的情景，因此實際定量計算只能基于簡化或典型情景。最后忽視了分配效果和公平性。

三、當前我國電力體制（市場）改革中建立成本收益分析制度的政策建議

（一）對擬出臺的電力體制（市場）改革方案或政策建立成本收益預(yù)評估制度

目前，我國電力體制（市場）改革由中央和省級政府協(xié)調(diào)實施。中央制定總體規(guī)劃和宏觀政策，省政府根據(jù)本省實際情況制定具體實施和配套措施[2]。建議由國家能源局負責制定，國家發(fā)改委負責，制定新的國家和省級電力體制（市場）改革方案和配套政策，建立CBA法預(yù)評價制度。評估的主要內(nèi)容是新方案或配套政策的成本、效益和凈收益的規(guī)模和范圍。規(guī)定只有純收入大于零或成本效益比大于規(guī)定值的項目或政策，才能征求有關(guān)單位的意見，報中央或省級政府研究決策，成本效益分析報告應(yīng)當作為征求意見和政府研究決策的重要依據(jù)。

（二）建立電力體制（市場）改革的成本收益年評價報告制度

針對我國電力體制（市場）改革相對薄弱的成本效益分析，根據(jù)各省，有關(guān)工作總結(jié)、檢查和報告的有關(guān)規(guī)定，建議國家能源局建立國家和省級電力體制（市場）改革年度成本效益評價報告制度。同時，地方組織要具體負責編制國家和省級電力體制（市場）改革成本年度效益分析報告。年度報告可以按照統(tǒng)一的內(nèi)容，和格式編制，計算當年各項，電力體制（市場）改革和配套政策的具體項目和成本效益量，并根據(jù)計算結(jié)果對各項改革或政策的有效性提出評價意見和建議。年度報告應(yīng)當向政府有關(guān)部門有選擇地向社會公布。年報制度可以作為電力體制（市場）改革的配套政策。當前，我國電力體制改革應(yīng)積極建立成本效益分析體系，要在對現(xiàn)有體制（市場）改革方案和相關(guān)政策進行評價的基礎(chǔ)上，進一步理清思路，系統(tǒng)開展深化和配套改革。一方面對相關(guān)利益相關(guān)者具有一定的約束力，另一方面也為下一步改革的實施和配套政策的完善提供了重要依據(jù)。

（三）以成本收益分析為基礎(chǔ)推進專項改革和配套政策制定

除輸配電價格改革外，2015年“9號文件”提出的其他專項改革尚未完成，有些進展并不順利。如果用成本效益分析法來探究專項改革進展不暢的原因，不難發(fā)現(xiàn)，主要原因是一些專項改革的凈收益不大甚至是正收益。以增量分配改革為例，在不排除現(xiàn)有電網(wǎng)企業(yè)的前提下，由不同投資者獨立投資、經(jīng)營、核算的增量分配改革凈收益，與兩大電網(wǎng)企業(yè)的綜合投資運營相比無疑是小巫見大巫。增量分配改革的失敗可能還有其他原因，但經(jīng)濟合理性是最主要的原因。

（四）以成本收益分析為手段構(gòu)建中國特色電力體制（市場）

2002年“5號文件”提出的方案借鑒英國模式，以區(qū)域發(fā)電側(cè)市場建設(shè)為中心，2015年“9號文件”借鑒美國經(jīng)驗，尊重各省改革自主權(quán)，以零售市場建設(shè)為重點，包括現(xiàn)貨市場。如何建設(shè)符合中國國情的中國電力系統(tǒng)（市場）？成本效益分析可以為我們找到思路。目前，至少有兩項制度（市場）改革尤為重要：一是以消除省際壁壘為制度條件，建設(shè)跨省、跨地區(qū)市場。資源與市場的嚴重不對稱是我國的國情。目前，跨省跨區(qū)域的交易仍以省際間的盈虧調(diào)整為基礎(chǔ)，而不是以區(qū)域乃至全國的資源與市場整合為基礎(chǔ)[3]。后者顯然擁有更大的凈收入。二是以取消雙軌制為市場條件，建設(shè)省內(nèi)統(tǒng)一市場。計劃電量或電價與市場電量或價格并存的“雙軌制”開始出現(xiàn)內(nèi)部矛盾，并逐漸影響“雙軌制”的政策效果，使得計劃機制和市場機制都受到限制。比如，無論現(xiàn)貨市場價格上限高不高，價格下限不低，還是分時電價峰谷價差太小，導(dǎo)致各省最高負荷不斷刷新，但最大負荷年利用小時數(shù)不斷減少。

四、結(jié)語

作為一個重要的資本密集型基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，任何一項改革或政策的成本效益變化及相關(guān)研究結(jié)果將對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展產(chǎn)生影響，因此需要進行定量的成本效益分析。這也是國外公用事業(yè)改革和管理的成功經(jīng)驗，必須加以借鑒。